Du bruker en gammel nettleser. For å kunne bruke all funksjonalitet i nettsidene må du bytte til en nyere og oppdatert nettleser. Se oversikt over støttede nettlesere.

Stortinget.no

logo
Hopp til innholdet
Til forsiden
Søketips
Til forsiden
Søketips
PDFVis hele publikasjonen på en side

4. Endringer i utlendingsloven

Det fremgår av gjeldende lov at utlending som akter å ta opphold i riket eller annet nordisk land utover tre måneder uten å ta arbeid, må ha oppholdstillatelse. Shengenkonvensjonen artikkel 20 slår fast at utlending som oppfyller de alminnelige innreisebetingelsene, fritt kan ferdes på Schengen-landenes territorium i høyst tre måneder.

Departementet foreslo i høringsbrevet at § 6 annet ledd endres slik at opphold i annet land som deltar i Schengensamarbeidet likestilles med opphold i riket. Forslaget innebærer at mens tredjelandsborgere i dag kan oppholde seg tre måneder samlet i de ikke-nordiske Schengen-land og deretter tre måneder i Norden, blir oppholdstiden nå begrenset til tre måneder totalt.

Departementet ønsker å holde muligheten åpen for fortsatt å kunne gi opphold på norsk territorium ut over de tre måneders opphold som gis for Schengen-territoriet i sin helhet. Det foreslås derfor å ta inn en hjemmel i § 6 annet ledd om at Kongen i forskrift kan gi nærmere regler om opphold ut over tre måneder der dette følger av internasjonal avtale.

Komiteen vil vise til Schengenkonvensjonens artikkel 20 nr. 2 som innebærer at enhver konvensjonspart står fritt til å videreføre tidligere inngåtte visumfrihetsavtaler.

Komiteen er tilfreds med at muligheten for fortsatt å kunne gi opphold i Norge utover tre måneder gis ved at Kongen gjennom forskrift kan gi regler om dette der det følger av internasjonale avtaler.

Som en følge av Schengensamarbeidet er komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, enig med Regjeringen i at et opphold i et ikke-nordisk Schengen-land likestilles med et opphold i Norge, slik at § 6 annet ledd endres som foreslått.

Komiteens medlem fra Senterpartiet tar til etterretning at Schengenkonvensjonen artikkel 20 pålegger oss å endre utlendingslovens § 6 annet ledd.

Schengenkonvensjonen del II kap. 7 inneholder regler om ansvarsforhold ved behandling av asylsøknader. Kap. 7 er nå erstattet av Dublinkonvensjonen. Norges tilknytning til denne konvensjonen er et fremtidig forhandlingsspørsmål, men i avtalen med EU forutsettes det at det skal avtales en ordning om ansvaret for behandling av asylsøknader.

I henhold til Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr. 2 behandles en asylsøknad som hovedregel «af en enkelt medlemsstat der bestemmes efter kriteriene i denne konvention». I dette ligger at prinsippet om at bare én stat skal være ansvarlig, skal gjelde også i tilfeller der asylsøkeren har mottatt et endelig avslag i den ansvarlige stat.

Etter dagens bestemmelse i utlendingsloven § 17 har flyktning som befinner seg i riket eller på norsk grense rett til asyl i Norge. Bestemmelsen oppstiller visse unntak fra denne retten, bl.a. i de tilfeller der søkeren har reist til riket av eget tiltak etter å ha oppnådd beskyttelse i et annet land eller etter å ha hatt opphold i stat eller område hvor flyktningen ikke var forfulgt, jf. bokstav c. En anvendelse av disse bestemmelsene innebærer at søkeren blir tilbakeført til det aktuelle førstelandet uten at det foretas noen realitetsprøving av asylsøknaden. I henhold til § 17 annet ledd skal imidlertid adgangen til å returnere asylsøkeren ikke benyttes dersom søkeren har en tilknytning til riket som gjør at Norge er nærmest til å gi beskyttelse.

Departementet foreslo i høringsbrevet to endringer i § 17. For det første ble det foreslått en tilføyelse (bokstav e) som innebærer at unntaket fra asylretten også omfatter flyktning som kan kreves mottatt av annet land som er tilsluttet Dublinkonvensjonen. Regelen om tilknytning til Norge i annet ledd vil også gjelde den nye bokstav e.

Flere instanser slutter seg til forslaget. Andre er kritiske og mener at Norge her frasier seg den retten ethvert land har til å gi en søknad en selvstendig realitetsbehandling. Noen fremhever som positivt at Dublinkonvensjonen bidrar til en samordning av statenes ansvar for asylsøkere.

Departementet understreker at Dublinkonvensjonen artikkel 3 nr. 4 åpner for å gjøre unntak fra prinsippet om at bare én stat skal være ansvarlig. Hver medlemsstat kan behandle en asylsøknad selv om den ikke er forpliktet til det etter konvensjonen, hvis asylsøkeren samtykker. Et av hovedformålene bak konvensjonen er å forhindre at en asylsøker fremsetter søknader om asyl i flere land. Det er derfor lite ønskelig at Norge blir stående med en nasjonal lovgivning som ikke gir hjemmel for å avskjære tilbakeføring av søkeren til ansvarlig førsteland i slike tilfeller. Det er på den annen side klart at den nevnte unntaksbestemmelsen gir landene stor frihet til likevel å ta asylsøknaden under behandling.

Dublinkonvensjonen gir utførlige kriterier når det gjelder spørsmålet om hvilken stat som skal være ansvarlig. Dette innebærer at problemet med tilfeller der ingen stat påtar seg ansvaret for asylsøkeren, minimaliseres. Det vil fortsatt være rom for variasjoner i statenes asyl- og flyktningpolitikk.

Under høringen vises det bl.a. til forslag om en europeisk flyktningkonvensjon. Departementet opplyser at et slikt forslag ble fremmet av Norge under forberedelsene til Europarådets andre toppmøte i 1997. Erfaringene fra dette arbeidet viser imidlertid at det vil være vanskelig å få vedtatt en regional konvensjon i Europarådet som går lenger i å gi beskyttelse til flyktninger og asylsøkere enn det FN-konvensjonen gjør. For tiden vurderes det som formålstjenlig å la spørsmålet ligge i bero, men man vil ta spørsmålet opp igjen når situasjonen ligger til rette for det.

Komiteen er enig med Regjeringen i at forslaget om en egen europeisk flyktningekonvensjon stilles i bero, og at spørsmålet eventuelt reises igjen når forholdene ligger til rette for det.

Selv om Norges tilknytning til Dublinkonvensjonen er et framtidig forhandlingsspørsmål, så er det etter komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiets mening, riktig at denne konvensjonen legges til grunn når det gjelder ansvaret for behandling av asylsøknader. Dette følger etter flertallets syn av at vi i avtalen med EU forutsetter en felles ordning på dette felt, og at Dublinkonvensjonen i dag erstatter Schengenkonvensjonens regler på dette området.

Flertallet er enig i de endringsforslag som fremmes i proposisjonen. Det foreslåtte unntaket fra asylretten, er etter flertallets syn en nødvendig følge av Dublinkonvensjonens regler om at bare én stat skal være ansvarlig for å behandle asylsøknaden og de unntaksregler som allerede ligger i den norske lovgivningen. At regelen om tilknytning til Norge i § 17 annet ledd også skal gjelde i forhold til den nye unntaksregelen, er etter flertallets mening også naturlig i forhold til videreføring av gjeldende prinsipper i dagens lovgivning.

Flertallet viser til den mulighet som ligger i Dublinkonvensjonen for å gjøre unntak om at bare én stat skal være ansvarlig, og komiteen vil i den sammenheng peke på artikkel 3 nr. 4 der det heter:

«Hver medlemstat har ret til at behandle en asyl­ansøgning, som den får forelagt af en udlænding, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriteriene i denne konvention, såfremt asylansøgeren samtykker heri.»

Det vil etter flertallets mening med andre ord si at de enkelte Schengenlandene gis stor frihet til likevel å ta asylsøknaden under behandling.

Flertallet ser klart den fordelen som ligger i Dublinkonvensjonen ved at problemet med «refugee in orbit», dvs. tilfeller der ingen stater påtar seg ansvaret, blir sterkt redusert.

Komiteens medlem fra Senterpartiet tar til etterretning at Dublinkonvensjonen skal legges til grunn ved behandling av asylsøknader og sier seg lei for den innstramming av asylpolitikken dette kan medføre. Dette medlem har merket seg at avtalen med EU forutsetter en samordning av asylpolitikken og er uenig med flertallet i at unntaket i artikkel 3 nr. 4 i Dublinkonvensjonen kan sies å gi Norge «stor frihet» til å ta asylsøknader under behandling. Et av formålene med Schengen er som kjent en samordning av asylpolitikken og dessuten vil transportøransvaret gjøre det vanskelig for mennesker på flukt å komme seg til Norge. Dette medlem vil likevel peke på at den ovenfor nevnte unntaksbestemmelse, i så stor grad det lar seg gjøre, bør anvendes slik at Norge innenfor forpliktelsene av Schengenkonvensjonen i størst mulig grad kan føre en selvstendig asylpolitikk.

I dag praktiseres det i Norge som hovedregel ikke utreisekontroll, kun ved bestemte anledninger og som stikkprøver. Schengenkonvensjonen artikkel 6 pålegger landene å gjennomføre utreisekontroll på ytre Schengengrenser.

Det følger av dagens § 23 at inn- og utreise skal skje over godkjente grenseovergangssteder, dersom ikke annet er bestemt. Etter Schengenkonvensjonen skal imidlertid indre grenser kunne passeres hvor som helst, uten personkontroll. Dette bør fremgå av loven. Fra denne regelen gjøres det imidlertid unntak når hensynet til offentlig orden eller statens sikkerhet krever det. I så fall kan en konvensjonspart etter samråd med de øvrige konvensjonsparter beslutte at det for et begrenset tidsrom og tilpasset situasjonen skal foretas nasjonale grensekontroller på de indre grenser.

Norge og EU vil, uavhengig av norsk Schengen-tilknytning, være to separate tollområder. Det gjelder i dag restriksjoner mht. grensepassering som følge av tollovgivningen. Det legges til grunn at Schengen-reglene om passering av indre grenser ikke er til hinder for at dagens ordning opprettholdes.

I § 23 første ledd ble det i høringsbrevet foreslått en regel om at enhver som reiser fra riket, er underlagt utreisekontroll, og skal ved utreisen melde seg for passkontrollen eller nærmeste politimyndighet.

I § 23 annet ledd ble det foreslått en regel om at indre Schengen-grense kan passeres hvor som helst, med de begrensninger som følger av annen lovgivning.

I § 23 tredje ledd ble det foreslått en forskriftshjemmel for regler om inn- og utreisekontroll og om unntak fra bestemmelsene i første og annet ledd om passering av indre Schengen-grense.

Enkelte politidistrikt uttaler at utreisekontroll vil medføre mer arbeid for politiet, men dette vurderes likevel positivt. Man ser imidlertid problemer i forhold til kontrollvirksomheten ved at det ikke lenger vil være grensekontroll mellom Norge og andre land i Schengen.

Flere høringsinstanser uttaler at bosatte innvandrere på lik linje med Schengen-statsborgere må unntas fra krav om utreisekontroll for reiser innen området, og enkelte gir uttrykk for frykt for at den tidligere kontrollen på indre grenser vil erstattes av økte kontroller andre steder inne i Schengen-området. Andre uttaler bl.a. at det ville være hensiktsmessig om det av bestemmelsen fremgår hvilke begrensninger i adgangen til å passere indre Schengen-grense det siktes til i § 23 annet ledd.

Departementet bemerker at prinsippet om opphør av kontroll på indre grenser gjelder alle, både Schengen-borgere og tredjelandsborgere. Det vises for øvrig til at prinsippet om bortfall av kontroll på indre grenser er selve grunnideen i Schengensamarbeidet. Departementet vil gi nærmere retningslinjer til politiet om i hvilket omfang, og på hvilken måte, kontroller skal finne sted.

Departementet har, delvis på bakgrunn av de innkomne høringsuttalelsene, endret ordlyden i § 23 noe i forhold til utkastet, og det presiseres nå at tollovgivningen gjelder ved passering av indre grense.

I og med at Schengenkonvensjonens artikkel 6 pålegger landene å gjennomføre utreisekontroll på ytre Schengengrenser, er komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, enig i Regjeringens vurdering om at prinsippet om fast utreisekontroll fastsettes i utlendingsloven.

Flertallet er tilfreds med Regjeringens presisering av at bortfall av kontroll på indre Schengengrenser gjelder alle, både Schengenborgere og tredjelandsborgere.

Flertallet vil også understreke at opphør av kontroll på indre grenser er selve grunnideen i Schengensamarberidet, og at grunnprinsippet er det samme som vi allerede har i den nordiske passunionen. Flertallet finner også grunn til å påpeke at det uten en avtale mellom Norge og EU i forhold til Schengensamarbeidet, ville vært nødvendig for våre naboland Sverige, Finland og Danmark å opprette en ytre Schengengrense mot Norge.

Flertallet er enig i de foreslåtte lovendringene.

Flertallet er tilfreds med at Regjeringen, med utgangspunkt i at EU og Norge fremdeles er to selvstendige tollområder, i den endelige utformingen av § 23 annet ledd fastslår at tollovgivningen gjelder ved passering av indre grense.

Flertallet er også tilfreds med at § 23 tredje ledd gir mulighet gjennom forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om inn- og utreisekontroll og om unntak fra bestemmelsene om passering av indre Schengengrense. Dette er etter flertallets mening nødvendig å gjøre for å bringe norsk lovverk i samsvar med konvensjonens artikkel 2 nr. 2, som under gitte omstendigheter gjør det mulig for en konvensjonspart å foreta nasjonale grensekontroller på indre grenser.

Komiteen vil henvise til Oslo Politidistrikts uttalelse gjengitt i proposisjonen side 19: «Skal politiet kunne utøve utlendingskontroll på en effektiv måte, er det viktig at det utarbeides regler for nye kontrollrutiner som ikke kommer i konflikt med Schengenavtalen, men likevel gir politiet anledning til kontroll i henhold til utlendingsloven.» Det er viktig å understreke betydningen av de prinsipielle spørsmål som reises bl.a. i uttalelsen fra Oslo Politikammer. Komiteen vil understreke betydningen av en åpen og grundig debatt om disse kontrollrutinene og vil derfor be Regjeringen legge fram en analyse og gjennomgang av disse problemstillingene i lys av Schengen-avtalen i en dertil egnet form for Stortinget.

Komiteens medlem fra Senterpartiet tar til etterretning at Schengenkonvensjonen pålegger oss å innføre utreisekontroll. På denne bakgrunn er dette medlem enig i Regjeringens vurdering om at prinsippet om fast utreisekontroll fastsettes i utlendingsloven. Dette medlem mener imidlertid at opphøret av grensekontroll vil gjøre kampen mot organisert kriminalitet og narkotikaomsetningen vanskeligere.

En utlending må ha visum for å kunne reise inn i riket, med mindre det er gjort unntak fra visumplikten. Nærmere regler om dette gis i utlendingsloven § 25.

Schengenkonvensjonen artikkel 10 nr. 1 slår fast at det innføres et visum som er gyldig på territoriet til samtlige konvensjonsparter. I noen tilfeller vil imidlertid et visum utstedt av et Schengen-land være begrenset til dette landets eget eller enkelte lands territorium. Schengen-regelverket omfatter videre flere bestemmelser om lufthavntransittvisum. Pr. 30. mars 1998 var borgere av 12 tredjeland underlagt krav om lufthavntransittvisum i samtlige Schengen-land. Innføring av lufthavntransittvisum krever lovendring, og utenrikstjenestens myndighet til å avgjøre visumsøknader bør utvides til også å omfatte slike visa.

I høringsbrevet foreslo departementet et nytt annet ledd i § 25 som sier at visum utstedt av land som deltar i Schengensamarbeidet er gyldig for innreise og opphold i riket i den angitte tidsperiode, når dette fremgår av visumet. Departementet foreslo videre et nytt tredje ledd med hjemmel for Kongen til å gi forskrift om plikt til å ha lufthavntransittvisum. Det ble også foreslått en utvidelse av utenrikstjenestens fullmakt til å utstede visum og en hjemmel om at Schengen-land kan samarbeide om visumutvidelse.

Under høringen reises bl.a. spørsmål om når og hvordan man skal kunne reservere seg mot uønskede innreisende når visum skal gjelde samtlige Schengen-land. Enkelte forutsetter at alle visumsøkere sjekkes i forhold til oppføring i SIS-systemet. Flere bemerker at reglene om lufthavntransittvisum virker kompliserende.

Departementet bemerker at visum med gyldighet for hele Schengen-territoriet bare kan utstedes dersom søkeren ikke er innmeldt av noe Schengen-land i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise. Er søkeren innmeldt i SIS kan et Schengen-land bare utstede visum dersom det anses nødvendig ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser, og visumet skal begrenses til utstederlandets territorium.

Schengenkonvensjonen artikkel 21 nr. 1 slår fast at utlendinger som har gyldig oppholdstillatelse utstedt av ett Schengen-land, samt gyldig reisedokument, fritt kan ferdes på de øvrige Schengen-lands territorium i høyst tre måneder. På bakgrunn av høringen fremmes forslag om at retten etter artikkel 21 til innreise uten visum skal fremgå av lovteksten.

Når det gjelder ordningen med lufthavntransittvisum, antas ikke denne å få stor praktisk betydning.

Komiteen er enig i Regjeringens forslag om at visum utstedt av andre Schengen-land også skal gjelde i Norge, og reglene om at utenrikstjenestens fullmakter mht. visumutstedelse utvides i tråd med dette. Komiteen støtter også forslaget om et samarbeid med Schengen-landene angående visumbehandlingen i utenrikstjenesten.

Komiteen vil påpeke den mulighet som ligger for et enkelt Schengen-land å utstede visum til en søker ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser til tross for at søkeren er innmeldt i SIS av et annet Schengen-land. At et slikt visum kun gjelder for utstederlandets territorium, er etter komiteens mening selvsagt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, synes det er riktig at visum med gyldighet for hele Schengenområdet kun kan utstedes hvis søkeren ikke er innmeldt av noe Schengenland til Schengen informasjonssystem (SIS) med den hensikt å nekte innreise.

Komiteens medlem fra Senterpartiet tar til etterretning at Schengenkonvensjonen pålegger oss at det innføres et visum som er gyldig på territoriet til samtlige konvensjonsparter. Dette medlem vil peke på mulighetene for at opplysninger som legges inn i SIS vil kunne øke faren for at utlendinger med god grunn for innreise lettere vil bli bortvist.

Dette medlem sier seg også enig med Advokatforeningen som i sin høringsuttalelse er bekymret for den begrensning i reisefriheten som i ligger i forslaget om «lufthavntransittvisum».

Utlendingsloven § 27 åpner på visse vilkår for å bortvise utlending ved innreise eller innen syv dager etter innreise. Det er behov for flere endringer i paragrafen. Bakgrunnen for dette er Schengenkonvensjonen artikkel 5, som oppstiller en rekke vilkår for at utlendinger skal kunne reise inn og oppholde seg på Schengen-landenes territorium i inntil tre måneder.

Mens man etter § 27 kan bortvise personer som mangler tilstrekkelige midler, kan skade rikets sikkerhet m.v. følger det av Schengenkonvensjonen artikkel 5 at man i utgangspunktet skal bortvise i disse tilfellene. Dette utgangspunktet er imidlertid vesentlig modifisert ved at den enkelte stat kan tillate innreise på sitt territorium selv om innreisevilkårene ikke er oppfylt hvis staten mener det er nødvendig av humanitære eller nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser.

Innholdet i dette unntaket skiller seg etter departementets vurdering ikke vesentlig fra det spillerommet som allerede i dag ligger i «kan»-skjønnet etter § 27, og forslaget tar derfor utgangspunkt i at § 27 fremdeles skal være en «kan»-bestemmelse.

Noen høringsinstanser er positive til at man beholder «kan»-regelen, mens det også pekes på at konvensjonen innsnevrer dette skjønnet.

Etter Schengenkonvensjonen er det et vilkår for innreise at «vedkommende skal kunne legge frem bevis for oppholdets formål og vilkår». Hovedinnholdet i regelen antas dekket av § 27 bokstav c i gjeldende utlendingslov, men departementet foreslo likevel i høringsbrevet en presisering av bokstav c slik at det fremgår at utlending bl.a. kan bortvises hvis vedkommende ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet.

Flere høringsinstanser mener forslaget ikke er noen realitetsendring. Sør-Varanger politidistrikt uttaler at dette vil kunne ha stor praktisk nytte når det gjelder for eksempel russiske turister som gir opplysninger om sitt opphold i Norge som er særdeles usannsynlige. Advokatforeningen er bekymret for den endring i bevisbyrdebetraktning som blir en konsekvens av lovens § 27 bokstav c som foreslås. Andre frykter at bestemmelsen blir så vid at den kan brukes til å forsvare en vilkårlig behandling av asylsøkere.

Departementet bemerker at en asylsøker ikke vil kunne bortvises etter den foreslåtte bestemmelsen uten at dette skjer enten til et trygt første asylland, til et land som omfattes av Dublinkonvensjonen eller etter at asylsøknaden er avslått. Det må foretas en individuell vurdering der det ikke er nok å konstatere at opprinnelsesland, kjønn og alder er indikasjoner på at utlendingen kan ha til hensikt å ta ulovlig opphold eller arbeid i Norge.

Schengenkonvensjonen stiller som innreisevilkår at utlendingen ikke er innmeldt i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise. Departementet foreslo derfor en slik bestemmelse inntatt i § 27 første ledd som ny bokstav i.

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget.

Departementet understreker at norske myndigheter kan gi tillatelse til innreise begrenset til norsk territorium til tross for at en utlending er innmeldt i SIS.

Schengenkonvensjonen stiller som innreisevilkår at utlendingen ikke må anses å kunne skade konvensjonspartenes offentlige orden, nasjonale sikkerhet eller deres internasjonale forbindelser. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet en ny bokstav j med en ordlyd i samsvar med dette.

Enkelte instanser peker på at kriteriene er vage og omfangsrike begreper som innebærer utøvelse av skjønn.

Departementet bemerker også her at en asylsøker bare kan bortvises til et trygt første asylland, et av landene tilsluttet Dublinkonvensjonen eller når asylsøknaden eventuelt er avslått.

Det følger av Schengenkonvensjonen at utlending med oppholdstillatelse og/eller visum utstedt av et Schengen-land, skal gis tillatelse til innreise for tran­sitt, med mindre vedkommende er oppført på den nasjonale listen av meldinger i det aktuelle Schengen-land. En slik nasjonal liste over meldinger som det refereres til i konvensjonen, har vi ikke noe direkte motstykke til i Norge i dag. Det eksisterer imidlertid et samarbeid mellom de nordiske land på dette området.

Utlendinger med visum utstedt av et Schengen-land for opphold av mer enn tre måneders varighet, skal videre ha rett til å reise gjennom andre Schengen-lands territorier til utstederlandet selv om de ikke tilfredsstiller innreisevilkårene etter artikkel 5 nr. 1 bokstav b (gyldig visum dersom visum kreves) og c (tilstrekkelige midler og bevis for oppholdets formål og vilkår). Det er imidlertid et vilkår at de ikke står oppført på transittlandets nasjonale liste av meldinger som nevnt ovenfor.

Departementet antok i høringsbrevet at de nærmere reglene om disse spesielle unntakene fra innreisevilkårene bør fremgå av utlendingsforskriften, og foreslo en ren hjemmelsbestemmelse i utlendingsloven for dette formål.

Flere høringsinstanser er positive til innholdet av bestemmelsen, men mener unntakene bør fremgå direkte av loven.

Departementet bemerker at bestemmelsen er av begrenset praktisk betydning.

Komiteen viser til at det i § 27c foreslås en presisering om at en utlending kan bortvises dersom vedkommende ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet, Endringen er en oppfølging av Schengen-konvensjonens artikkel 5 pkt. 1 bokstav c.

Komiteen vil i likhet med Sør-Varanger politidistrikt peke på at regelen bl.a. vil kunne få praktisk betydning når det gjelder avvisning av turister som gir svært usannsynlige opplysninger om bakgrunnen for sitt opphold i Norge.

Komiteen konstaterer at det fastslås at en asylsøker ikke vil kunne bortvises i henhold til § 27 bokstav c uten at dette skjer enten til et trygt første asylland, til et land som deltar i Dublinkonvensjon-samarbeidet eller at asylsøknaden er avslått. Komiteen synes også at Regjeringens vektlegging av en individuell behandling er betryggende.

Komiteen viser til at det i § 27 foreslås en ny bokstav i som følge av at Schengenkonvensjonen stiller som vilkår for innreise at utlending ikke er innmeldt i SIS-registeret med henblikk på ikke å tillate innreise.

Komiteen merker seg Regjeringens presisering av norske myndigheters muligheter til likevel å gi en SIS-innmeldt utlending tillatelse til innreise begrenset til norsk territorium.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, er enig med Regjeringen i at Schengenkonvensjonens artikkel 5 fører til at det er behov for flere endringer i utlendingsloven § 27.

Når det gjelder bortvisning av personer på grunn av manglende midler eller fare for å skade rikets sikkerhet, deler flertallet Regjeringens vurdering av at Schengenkonvensjonen fortsatt gir mulighet for å beholde § 27 som en «kan»-regel.

Flertallet er videre enig med Regjeringen i at artikkel 5"s krav om bevis for formålet for et opphold, i hovedsak dekkes av dagens § 27 bokstav c. Flertallet synes det er hensiktsmessig at Regjeringen gjennom presiseringen av bokstav c, ytterligere tydeliggjør Schengenregelens hensikt.

I og med at Schengenkonvensjonen art. 5 pkt. 1 bokstav d stiller som innreisevilkår at utlendingen ikke er innmeldt i SIS med sikte på ikke å tillate innreise, ser flertallet nødvendigheten av en ny regel som fastsatt i § 27 første ledd bokstav i.

Flertallet mener at hensynet til nasjonal sikkerhet, offentlig orden eller internasjonale forbindelser, dekkes ved at det gis en ny bokstav j med samme innhold som konvensjonen på dette punkt.

Når det dreier seg om unntaket for innehaver av visum eller oppholdstillatelse utstedt av Schengen-land ved transitt og gjennomreise, er flertallet enig i at dette best reguleres gjennom utlendingsforskriften. I og med at Norge ligger i ytterkant av Schengen-territoriet, har flertallet merket seg at denne bestemmelsen er av begrenset betydning.

Komiteens medlem fra Senterpartiet tar til etterretning at Schengenkonvensjonen artikkel 5 krever at utlendinger skal bortvises dersom et av vilkårene i bestemmelsen ansees oppfylt. Dette medlem vil imidlertid understreke betydningen av artikkel 5 annet ledd som åpner for at den enkelte stat selv kan tillate innreise på sitt territorium selv om innreisevilkårene ikke er oppfylt hvis staten mener det er nødvendig av humanitære eller nasjonale hensyn eller på grunn av internasjonale forpliktelser. Dette medlem støtter departementet i at praktiseringen av bestemmelsen skal bli som før til tross for tilpasningen av lovteksten til Schengenkonvensjonen.

Dette medlem har merket seg at det etter Schengenkonvensjonens artikkel 5, punkt 1, bokstav c er et vilkår for innreise at vedkommende skal legge fram bevis for oppholdets formål og vilkår. Selv om denne regelen i enkelte tilfeller kan lette arbeidet for politiet, er likevel dette medlem svært bekymret for den endring i bevisbyrdebetraktning som blir en konsekvens av den nye § 27 bokstav c i utlendingsloven. I den sammenhengen vil dette medlem understreke Advokatforeningens høringsuttalelse gjengitt i proposisjonen side 26, som peker på at en endret ordlyd i loven vil øke faren for at utlendinger med god grunn for innreise lettere vil bli bortvist.

Dette medlem har merket seg at Schengenkonvensjonen artikkel 5 punkt 1, bokstav d stiller krav om at utledning ikke må være innmeldt i SIS for å få innreisetillatelse. Dette medlem beklager at denne bestemmelsen må gjøres til en del av utlendingsloven som en følge av ratifikasjonen av Schengenkonvensjonen. Dette medlem vil i denne sammenheng gi sin tilslutning til Advokatforeningens høringsuttalelse som mener forslaget «vil kunne virke uheldig og vilkårlig. (…) Å tiltre slike virkemidler står langt fra de demokratiske tradisjoner som vi i Norge liker å bekjenne oss til». Dette medlem vil vise til historien om Stephanie Mills som ble stoppet på Schiphol flyplass og nektet innreise i Nederland fordi hun var innmeldt i SIS. Det viste seg at hun var registrert av de franske myndigheter etter at hun hadde deltatt i en demonstrasjon mot franske atombombesprengninger ved Mururoa i 1995. Siden det bare er franske myndigheter som kan slette slike opplysninger, vil en slik avgjørelse i praksis utelukke fra hele Schengenområdet personer som Stephanie Mills, aktivister for en sak som et Schengenlands myndigheter ikke ønsker protester mot, for eksempel miljøsaker.

Dette medlem er svært bekymret over at personer som protesterer mot sider av et Schengenlands politikk kan bli straffet med utelukkelse fra hele Schen­genområdet, kanskje på livstid. Dette medlem viser i denne sammenheng til Schengenkonvensjonens artikkel 5 annet ledd.

Dette medlem er kritisk til at et så vidt begrep som hensynet til den «offentlig orden», jf. § 27 bokstav j, skal kunne danne grunnlag for bortvisning. Det er etter dette medlems oppfatning behov for en evaluering av anvendelsen av dette begrepet etter to år.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en evaluering av anvendelsen av begrepet «offentlig orden», jf. utlendingsloven § 27 bokstav j etter to år.»

§ 31 må endres som følge av at oppregningen i § 27 første ledd om bortvisning suppleres. Vedtaksmyndigheten tilligger politiet i samtlige tilfeller der bortvisning etter § 27 første ledd er aktuelt, bortsett fra de tilfeller som faller inn under § 27 første ledd ny bokstav j (dvs. der utlending kan skade offentlig orden osv.). Her skal vedtak treffes av Utlendingsdirektoratet. Dette er i samsvar med dagens ordning.

Endringen innebærer at politiets kompetanse blir utvidet til også å omfatte bortvisning etter den foreslåtte bokstav i (der utlendingen er innmeldt i SIS med henblikk på å ikke tillate innreise).

Endringen i § 31 ser komiteen som en naturlig konsekvens av suppleringen i § 27 første ledd.

Departementet foreslår å innføre en ny § 34 a om oversending av opplysninger til myndighetene i de land som deltar i samarbeidet i henhold til Schengen- og Dublinkonvensjonen. Forslaget er fremmet på bakgrunn av at Schengen- og Dublin-regelverket omfatter enkelte bestemmelser om utveksling av opplysninger vedrørende enkeltpersoner, som ledd i behandling av saker om visum, asyl eller oppholdstillatelse.

Når et Schengen-land ut fra humanitære årsaker, nasjonale hensyn eller internasjonale forpliktelser velger å utstede nasjonalt visum til en person som ikke oppfyller de ordinære innreisebetingelsene etter artikkel 5 nr. 1, skal de øvrige Schengen-land underrettes. Det samme gjelder ved annullering og inndragning av standardvisum og ved reduksjon av visumets gyldighetstid. Schengenkonvensjonen gir også anvisning på samråd mellom Schengen-land før visum utstedes. Videre skal en konvensjonspart som vurderer å utstede oppholdstillatelse eller har gitt opphold til en person som er innmeldt i SIS med henblikk på ikke å tillate innreise, rådføre seg med det land som har innmeldt vedkommende.

Hver konvensjonspart skal på anmodning fra andre konvensjonsparter oversende opplysninger angående en asylsøker når opplysningene er nødvendige for å kunne avgjøre hvilket land som skal behandle asylsøknaden, for selve behandlingen, eller for å kunne oppfylle andre forpliktelser som følger av konvensjonens asylbestemmelser. Det kan dessuten anmodes om å få meddelt de grunner asylsøkeren har anført i søknaden, samt eventuelt begrunnelsen for et vedtak i saken, men disse opplysningene kan bare oversendes med asylsøkerens samtykke. Slik ny § 34 a er foreslått utformet vil den dekke alle de ovennevnte tilfeller.

En oversending av opplysninger slik Schengen-reglene forutsetter, vil kunne være i strid med taushetsplikten i forvaltningsloven. Også av den grunn bør det gis en egen lovhjemmel for oversending av opplysninger. Det ble lagt vekt på å utforme bestemmelsen slik at det ikke åpnes for oversending av opplysninger i større utstrekning enn det som er nødvendig.

Utlendingsdirektoratet oppfatter forslaget til ny bestemmelse som et unntak fra regelen om taushetsplikt, og mener dette bør gjøres tydeligere. Direktoratet stiller også spørsmål ved om ordlyden er dekkende nok mht. når opplysningene kan oversendes.

Enkelte instanser peker på farene som ligger i å spre disse opplysningene på ulike databanker. Andre mener at det må være en forutsetning at den det gjelder gir sitt samtykke til en overføring, og at dette bør fremgå direkte av lovteksten. Flere er for øvrig betenkt over oversendelsesmulighetene, særlig i forhold til rettssikkerhet og personvern for asylsøkere og andre oppholdssøkere.

Departementet slutter seg til Utlendingsdirektoratets forslag om en presisering i ny § 34 a første ledd, bl.a. slik at konvensjonens definisjon av «oppholdstilatelse» benyttes også i den norske lovteksten. Denne definisjonen er noe videre enn det norske begrepet. Videre presiseres at bestemmelsen hjemler unntak fra taushetspliktreglene.

Departementet viser bl.a. til at det fremgår uttrykkelig av Schengen- og Dublinkonvensjonen at de opplysninger som oversendes fra et land til et annet, bare skal benyttes til de formål de er sendt for. Det er videre gitt regler om innsyn, retting, sletting, oppbevaringstid og sikringstiltak. Reglene suppleres til dels av Europarådets konvensjon om personvern som Schengen-landene er tilsluttet. På denne bakgrunn er departementet av den oppfatning at hensynet til personvernet må anses å være tilstrekkelig ivaretatt.

Forpliktelsene til å oversende opplysninger i de tilfeller det er redegjort for ovenfor, følger av vår tilslutning til Schengensamarbeidet og av Dublinkonvensjonen, og komiteen ser nødvendigheten av å innføre en ny § 34a. Komiteen mener § 34a dekker alle de nevnte tilfellene hvor oversendelse av opplysninger er aktuelle.

For ikke å komme i konflikt med taushetsplikten i forvaltningsloven, er komiteen fornøyd med at det foreslås en egen lovhjemmel for oversending av opplysninger. Komiteen er tilfreds med at Regjeringen ikke åpner for oversendelse av opplysninger i større grad enn det er nødvendig.

Når det gjelder forholdet til rettssikkerheten og personvernet i hver enkelt sak, er komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, av den oppfatning at disse hensyn er godt sikret gjennom utlendingsloven og forvaltningsloven. Flertallet synes også det er betryggende at det framgår av Schengen- og Dublinkonvensjonen at opplysninger som sendes fra et land til et annet, bare skal nyttes til de formål de er sendt for, og at det er gitt regler om innsyn, sletting, retting, oppbevaringstid og sikringstiltak.

Ved at disse reglene i tillegg er supplert av Europarådets konvensjon om personvern, mener også flertallet at hensynet til personvernet er godt ivaretatt.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke betydningen av innsyn i de opplysningene som oversendes iht. § 34a som en forutsetning for å kunne korrigere eventuelle gale opplysninger. Dette medlem legger til grunn at det er forvaltningslovens regler om innsyn som vil regulere dette spørsmålet, jf. Smith og Eckhoff forvaltningsrett 6. utgave side 486. I den sammenheng ønsker dette medlem å vise til at forvaltningsorganet kan gi parten adgang også til unntatt dokument, og at det ofte bør gjøres.

Dette medlem har registrert at det går fram av Schengenkonvensjonen og Dublinkonvensjonen at opplysninger som oversendes fra et land til et annet, ikke skal benyttes til andre formål enn det er sendt for. Dette medlem er, i likhet med Advokatforeningen, bekymret for den informasjonsutvekslingen det legges opp til etter den nye § 34 a og for at rettssikkerheten og personvernet i den enkelte sak ikke vil bli godt nok ivaretatt.

Felleshåndboken inneholder bestemmelser om kontroll av fartøyer som passerer ytre Schengen-grenser. Bestemmelsene innebærer en plikt for skipsfører eller skipsagent til å oversende liste over besetningsmedlemmer og om mulig over eventuelle passasjerer til de myndigheter som har ansvaret for innreisekontroll.

I Grenseovergangsutvalget (utvalget som har vurdert antall og lokalisering av godkjente grenseovergangssteder i Norge etter tilslutningen til Schengen) er det enighet om at det kan innføres meldeplikt for fartøyer som ikke er unntatt fra meldeplikten iht. nasjonal lovgivning, herunder for norske fartøyer.

Utvalgets innstilling følger som vedlegg til proposisjonen. Det fremgår der at det er utvalgets oppfatning at kontrollsystemet bør bygge på en desentralisert organisering, og det bør ikke etableres et omfattende kontrollsystem uten at dette er fundert i konkrete trusler. I så måte utløser ikke Schengen-tilslutningen alene noen betydelig omstilling, men snarere endringer i håndhevingsnivået i forhold til dagens regler. Utvalget anser meldeplikt kombinert med stikkprøvekontroll som mindre belastende både for næringen og politiet enn utstrakt bruk av fysiske kontroller.

Utvalget mener at det ikke er behov for en omfattende meldeplikt for norske fiskefartøyer. Det anbefales derfor at en i det videre arbeid nøye vurderer hvilke fartøykategorier som kan unntas fra meldeplikten, og om norske og Schengenregistrerte fartøyer som hyppig anløper norsk havn uten å ha vært innom tredjelands havn, helt eller delvis kan fritas for meldeplikt.

Utvalget har drøftet ulike modeller for hvordan meldingsflyt og administrative kontroller kan organiseres. Det utpeker seg her i hovedsak tre alternativer; en sentral kontroll ved f.eks. Kriminalpolitisentralen, regionale løsninger eller lokale løsninger på politidistriktsnivå. Utvalget mener at vurderingene rundt disse spørsmålene ivaretas i det arbeidet som pågår i implementeringsprosjektet.

Behovet for fysiske kontroller vil variere fra politidistrikt til politidistrikt. Det bør være politimestrene som i samsvar med sentrale retningslinjer gir prioriteringer for grensekontrollen i sitt distrikt. Som hovedregel vil fartøyer som er registrert i - eller kommer fra - tredjeland bli gjenstand for kontroll. For norske og Schengenregistrerte fiskefartøyer legges det opp til stikkprøvekontroll.

En legger til grunn at alle handelsfartøyer, ferger, cruiseskip og fiskefartøyer registrert i - eller som kommer fra - tredjeland, skal gå til godkjent grense­overgangssted. Dette gjelder således ikke fiskefartøyer registrert i Schengen-land inkludert Norge, og som underveis til norsk havn ikke har anløpt tredjeland. Listen over godkjente grenseovergangssteder er dynamisk, og norske myndigheter kan når som helst foreta endringer i denne dersom det er behov for det. Utvalget foreslår også at det gis en klar hjemmel for at anløp kan skje på ikke godkjent sted dersom politiets tillatelse er innhentet på forhånd. I rapportens vedlegg er utvalgets forslag til grenseovergangssteder listet opp.

Schengenregelverket oppstiller krav om regulerte åpningstider for grenseovergangsstedene. Utvalget legger til grunn at man står relativt fritt med hensyn til å fastsette åpningstider lokalt, og at fartøy fortsatt kan anløpe havnene på det tidspunkt som er praktisk og hensiktsmessig for fartøyene. Schengenregelverkets krav til oppsyn med grenseovergangsstedene utenom åpningstidene er ikke konkretisert. Utvalget antar at oppsynsaktiviteten må stå i et rimelig forhold til risikoen for uhjemlet grensepassering, og at denne løses ved at politiet avpatruljerer aktuelle anløpssteder.

Departementet foreslår at det i § 45 første ledd tas inn en ny bokstav c som gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter om at føreren av skip som passerer grensen på vei til eller fra norsk havn, skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap.

Komiteen er enig i Regjeringens forslag om at føreren av skip som passerer grensen på vei til eller fra norsk havn skal gi politiet fortegnelse over reisende og mannskap.

Komiteen mener for øvrig at Grenseovergangsutvalget har foretatt et meget godt arbeid når det gjelder å forberede den praktiske gjennomføringen av yttergrensekontrollen. Komiteen viser til at utvalget har anbefalt at det fastsettes 81 grenseovergangssteder, og 310 anløpssteder. Ved at dette følges opp, har Regjeringen tatt nødvendige næringsmessige hensyn og bidratt til at det ikke skapes unødige vansker for næringer som skal omfattes av de nye kontrollrutinene.

Komiteen er enig i at den meldingsplikten som foreslås er å foretrekke fremfor omfattende fysiske kontroller, som ville være klart mer ressurskrevende og forsinkende. Komiteen vil i likhet med utvalget understreke at det ikke bør legges opp til omfattende kontrollsystemer uten at dette er fundert i konkrete trusler.

Utlendingsloven § 46 regulerer i dag ansvar for utgifter i forbindelse med uttransportering av utlending som blir bortvist.

Schengenkonvensjonen artikkel 26 pålegger konvensjonspartene å innarbeide regler om plikt for transportør som luftveien, sjøveien eller over land har fraktet en utlending til ytre Schengen-grense, til å påta seg ansvaret for vedkommende dersom vedkommende nektes innreise. Transportør defineres som person som utfører yrkesmessig transport av personer.

Departementet foreslår at § 46 annet ledd endres slik at ansvaret utvides fra luft- og sjøtransport til også å gjelde for landtransportører, men da begrenset til yrkesmessig landtransport. Departementet foreslår videre å presisere at ansvaret for utgifter ikke gjelder ved innreise over indre Schengen-grense.

Høringsinstansene har ulike syn på forslaget. Oslo politidistrikt stiller spørsmål ved hvorfor bare yrkesmessig transport skal omfattes ved landtransport. Flere instanser uttaler seg imot transportøransvar.

Departementet bemerker at den foreslåtte lovendringen, som innebærer at også landtransportører vil bli omfattet av transportøransvaret, utjevner dagens forskjell i regelverket for så vidt gjelder ansvaret for de ulike transportører. Lovendringsforslaget innebærer for øvrig ikke noe nytt prinsipp i utlendingsloven, men er en mindre utvidelse av gjeldende ordning.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, er enig i en utvidelse av § 46. For­uten at en oppfyller Schengenkonvensjonens krav, mener flertallet at det er riktig at dagens forskjell mellom de ulike transportgrupper blir utjevnet.

Komiteens medlem fra Senterpartiet henviser til flere høringsuttalelser som alle er imot forslaget om transportøransvar. Dette medlem har merket seg at transportøransvaret i denne lovendringen kun utvides, og at det ikke innføres et nytt prinsipp. Likevel vil dette medlem peke på at innreisekontrollen på denne måten overføres til transportørselskapene og det fryktes uheldige konsekvenser for flyktningers mulighet for å komme til Norge i og med at det økonomiske ansvaret kan veltes over på transportørene.

Schengenkonvensjonen artikkel 27 punkt 1 slår fast at konvensjonspartene forplikter seg til å innføre egnede sanksjoner overfor enhver som i vinnings hensikt hjelper eller forsøker å hjelpe en utlending til ulovlig innreise i eller opphold på en konvensjonsparts territorium.

De fleste av de forhold artikkel 27 omfatter vil etter departementets vurdering allerede i dag være straffbare etter § 47, men artikkel 27 punkt 1 favner noe videre.

Slik loven lyder i dag vil den som hjelper en utlending til ulovlig innreise eller opphold i riket kunne straffes for overtredelse av utlendingsloven uavhengig av om det foreligger «vinnings hensikt». Ulovlig innreise i et annet Schengen-land omfattes imidlertid ikke, og det er derfor behov for lovendring. Ut fra det synspunkt at de foreslåtte straffebestemmelsene ikke bør favne videre enn det som kreves etter Schengenkonvensjonen, finner departementet det hensiktsmessig å oppstille en begrensning om vinnings hensikt. Det medfører at den som hjelper en utlending til ulovlig opphold eller til ulovlig å reise inn i riket, og som ikke har vinnings hensikt, ikke vil rammes av de nye straffebudene. Imidlertid vil vedkommende, alt etter omstendighetene, kunne straffes etter andre straffealternativer i § 47.

Det foreslås to selvstendige bestemmelser i § 47 annet ledd som omfatter de forhold som beskrives i Schengenkonvensjonen artikkel 27 punkt 1. Siden departementet er av den oppfatning at de nye straffebudene bør inneholde et krav om vinnings hensikt, mens det ikke er et vilkår at virksomheten er organisert, har departementet sett det som naturlig at bestemmelsene får en strafferamme på to år. § 47 tredje ledd som omhandler organisert virksomhet for å hjelpe utlendinger ulovlig inn i landet har en strafferamme på 5 år.

Flere politidistrikter går i høringen inn for en høyere strafferamme og noen påpeker bl.a. vanskeligheten med å skaffe bevis for at det foreligger «vinnings hensikt».

Departementet viser bl.a. til ønsket om ikke å gå lenger i endringsforslagene enn det som kreves i henhold til våre forpliktelser i Schengensamarbeidet.

Komiteen viser til at de fleste forhold som omfatter Schengenkonvensjons artikkel 27, allerede i dag er straffbare etter § 47.

Fordi artikkel 27 pkt. 1 også omfatter ulovlig innreise og opphold i et annet Schengen-land, ser komiteen at det er behov for en lovendring.

Komiteen er enig i at det i denne sammenhengen ikke er naturlig å foreslå straffebestemmelser som går lenger enn det som kreves etter Schengenkonvensjonen. Komiteen viser til at personer som ikke har hatt vinnings hensikt vil kunne straffes etter andre straffealternativer i § 47.

Komiteen har merket seg høringsinstansenes syn på strafferammen for de nye straffebestemmelsene om vinnings hensikt. Komiteen mener det er riktig at strafferammen for de nye straffebudene blir 3 år, og fremmer forslag i samsvar med dette.

Forrige kapittelNeste kapittel