Samandrag

Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurdering og høringsinstansenes merknader når det gjelder behovet for å gi selveiende institusjoner adgang til å danne finanskonsern.

Samarbeidskonstellasjoner mellom finansinstitusjoner som ikke inngår i konsern er tradisjonelt blitt etablert gjennom samarbeidsavtaler. Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-7 at slike avtaler skal godkjennes av Finansdepartementet. Departementet antar at nye regler om adgang for selveiende institusjoner til å inngå i konsernlignende strukturer i første rekke vil ha betydning for de planene Gjensidige Liv, Gjensidige Skade og Sparebanken NOR har om å danne finanskonsern. Sparebanken NOR må kunne sies i stor grad å drive sin virksomhet på lik måte som de større forretningsbankene. Departementet antar at det for de mindre sparebankene som tradisjonelt har hatt sterk lokal tilknytning vil være mindre aktuelt å inngå i konsernlignende strukturer. Slike lokale sparebanker antas fortsatt trolig å ville basere seg på samarbeidsavtaler med andre finansinstitusjoner. Dette vil imidlertid bero på en forretningsmessig vurdering, og hvilke organisasjonsformer som er tillatt etter den til enhver tid gjeldende lovgivning. Departementet vil vise til at også større finansinstitusjoner kan basere sitt samarbeid på samarbeidsavtaler. Eksempelvis vises det til Sparebank1Gruppen som er et samarbeid mellom selvstendige sparebanker, jf. nærmere omtale i NOU 1998:14 s. 138.

Forslaget om adgang til å danne konsernlignende strukturer i tillegg til adgangen til å inngå samarbeidsavtaler, synes begrunnet i ønsket om å skape en større grad av fasthet i tilknytningen mellom selskapene. I den sammenheng vil imidlertid departementet peke på at det er få prinsipielle skiller mellom en samarbeidsavtale og en konserndannelse i tråd med Banklovkommisjonens forslag. I begge tilfeller beror tilknytningen på et avtaleforhold, og ikke på eierinnflytelse. Det særegne for slik «konserndannelse» er at det gjelder visse formkrav (vedtakelse i forstanderskap/generalforsamling med flertall som for vedtektsendringer) for hvordan slike avtaler kan inngås.

Gjeldende regler om krav til selskapsform og krav til organisering av finanskonsern bygger på kjente selskapsformer der det foreligger langvarig praksis for ansvars- og kompetanseforhold innad i institusjonene og mellom institusjonene i et konsern. Det foreligger ingen tilsvarende erfaring i forhold til «konsern» bestående av selveiende foretak. Banklovkommisjonens forslag innebærer en selskapsstruktur som synes ukjent i internasjonal sammenheng. Dette tilsier etter departementets syn en nærmere vurdering av de ansvarsspørsmål m.v. en slik ny organisering kan reise.

Banklovkommisjonens forslag fraviker den alminnelige selskapsrettslige konsernstrukturen på flere punkter. Ifølge aksjeloven og allmennaksjeloven § 1-3 annet ledd er et aksjeselskap et morselskap hvis det på grunn av avtale eller som eier av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over et annet selskap. Det rettslige utgangspunktet er imidlertid at hvert konsernselskap er en selvstendig selskapsrettslig enhet. Morselskapet kan ikke treffe vedtak med umiddelbart bindende virkning for hele konsernet. Formelt må vedtaket gjentas i det aktuelle datterselskap for å være selskapsrettslig gyldig. Videre kan ikke morselskapet rette direkte pålegg til datterselskapet. Et formelt bindende pålegg må i tilfelle gis av morselskapet i egenskap av aksjonær på generalforsamlingen. I tillegg kan morselskapet utøve sin myndighet ved utpeking av datterforetakets styre. Etter Banklovkommisjonens forslag skal morselskapets rolle erstattes av et selskapsorgan (konsernstyret). I motsetning til et morselskap, skal konsernstyret kunne treffe vedtak som skal være direkte bindende for «datterforetaket». Forslaget åpner derfor for en sterkere konsernstyring enn det som følger av alminnelige selskapsrettslige regler.

Finansdepartementet legger stor vekt på at det i et finanskonsern er etablert klare skiller mellom de ulike virksomhetsområdene i konsernet, og særlig mellom bank- og forsikringsvirksomheten. Et slikt «separasjonsprinsipp» bidrar bl.a. til at bankkunders og for­sikringstakeres interesser i størst mulig grad ivaretas uavhengig av hverandre. En forutsetning for separasjon innen et konsern er at det etableres klare selskapsrettslige skiller («brannvegger») mellom de ulike virksomhetsområder, jf. tilsvarende i NOU 1998:14 s. 183-184 og Ot.prp. nr. 2 (1991-92) Om finanskonsern s. 12. I Innst. O. nr. 8 (1991-92) sluttet representanter for flertallet i finanskomiteen (Arbeiderpartiet og Aune-lista) seg til dette, og uttalte bl.a.:

«(Disse medlemmer) vil understreke at det er av stor viktighet å oppnå klare selskapsrettslige skiller mellom de ulike virksomhetene i blandede konserner. Et krav om et mellomliggende holdingselskap vil kunne bidra til å skape oversikt og mer ryddige forhold med hensyn til konserninterne transaksjoner og til å hindre risikooverføringer fra ett område til et annet. Dette er av vesentlig betydning ut fra tilsynsmessige hensyn.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet uttalte bl.a.:

«(Disse medlemmer) vil påpeke at de ulike organisasjonsmodeller med holdingselskap som konsernspiss eller som mellomliggende selskap viser hvor kompliserte konserndannelsene kan bli og følgelig en betydelig økning i kontrollpotensialet når det gjelder interne transaksjoner. Disse medlemmer viser til tidligere merknad med begrunnelse for å gå imot etablering av finanskonserner. Videre går disse medlemmer mot at det åpnes for direkte eierskap og vil derfor subsidiært støtte departementets forslag på dette punkt.»

Banklovkommisjonens forslag om selveiende institusjoners adgang til å danne «konsern» innebærer at det selskapsrettslige skillet mellom ulike virksomhetsområder i «konsernet» svekkes i forhold til den alminnelige konsernstrukturen, siden det samme selskapsorganet (konsernstyret) skal ha direkte myndighet overfor de operative selskapene i «konsernet». Dette er bl.a. påpekt av Bankforeningen som viser til at forslaget innebærer at det tillates en «vesentlig sterkere konsernstyring (over de ulike selskaper i konsernet) enn det som hittil har vært tillatt i forhold til andre typer av finanskonsern».

Bankforeningen legger til grunn at de reglene som fastsettes «ikke kan bli uten konsekvens i forhold til tilsvarende spørsmålsstillinger i forhold til andre typer finanskonsern». En slik forutsetning er ikke lagt til grunn i Banklovkommisjonens forslag til regler om finansforetak. Kommisjonen foreslår å lovfeste «holdingmodellen» i alminnelige finanskonsern, dvs. at morselskapet (holdingselskapet) skal ha styringen i de operative selskapene i konsernet. I den forbindelse uttaler Banklovkommisjonen bl.a.:

«I de tilfeller hvor det kan være motstridende interesser mellom de operative selskaper antar flertallet at styret i holdingselskapet, på en bedre måte enn de operative selskapene, har hele konsernets interesser for øye når avgjørelser skal tas. Flertallet mener det er uheldig at et operativt selskap eier og bestemmer direkte over et annet operativt selskap, da det vil være en rekke tilfeller hvor selskapene vil ha motstridende interesser. Dersom et av de operative selskapene taper hele sin egenkapital vil dette få direkte betydning for et annet operativt selskap. Ved holdingmodellen vil tapet bare få direkte betydning for holdingselskapet og verne de andre operative selskapene.»

I «konsern» bestående av selveiende institusjoner foreslår Banklovkommisjonen at morselskapet (holdingselskapet) - i den tradisjonelle aksjeselskapsmodellen - skal erstattes av et selskapsorgan (konsernstyret). Dette forslaget reiser spørsmål i forhold til den argumentasjonen Banklovkommisjonen anfører for valg av holdingmodellen som hovedmodell, hvor hensynet til separasjonsprinsippet og klare selskapsrettslige skiller mellom hhv. bank- og forsikringsvirksomhet synes å være sentralt. Riktignok vil et holdingselskap i realiteten ha vesentlig innflytelse over et datterselskap, bl.a. på bakgrunn av at bare en fjerdedel av styremedlemmene i konsernforetak må være eksterne medlemmer, jf. forskrift 1. juni 1990 om gjensidig representasjon i styrende organer. Etter departementets syn er imidlertid et sentralt selskapsrettslig skille mellom to foretak i et konsern at de ulike foretakene har selvstendige styrende organer. Dersom man innfører visse felles styrende organer for ulike konsernselskap - som denne saken dreier seg om - vil man i realiteten kunne nærme seg en situasjon hvor de ulike foretakene bare inngår som avdelinger i det samme foretak, underlagt samme styre. Etter departementets syn innebærer Banklovkommisjonens forslag om felles konsernstyre et skritt i den retning. En slik svekkelse av det selskapsrettslige skillet mellom bank- og forsikringsvirksomhet i konsern vil kunne innebære en svekkelse av separasjonsprinsippet. Konsernstyret skal i motsetning til et holdingselskap ha direkte innflytelse over alle operative foretak i «konsernet», og departementet ser problemer med at et konsernstyre på samme måte som et holdingselskap skal kunne forhindre at tap i et av de operative selskapene indirekte vil kunne påvirke de andre operative selskapene. På den annen side vil eksisterende regler om separasjon av virksomhet til en viss grad kunne avhjelpe betenkelighetene ved å svekke det selskapsrettslige skillet mellom bank- og forsikringsvirksomhet i samme konsern. Det vises i den forbindelse til Kredittilsynets høringsuttalelse. Det vises videre til at foretakene vil være selvstendige rettssubjekt i forhold til f.eks. generelle krav til kapitalforhold og i forhold til kreditorer.

Gjeldende lovgivning, herunder regnskaps- og selskapslovgivningen bygger på at det enkelte selskap bare har ett styre. Banklovkommisjonens forslag forutsetter at foretaket skal ha to styrer, et konsernstyre og et selskapsstyre. Etter departementets syn vil en slik modell kunne skape uklare ansvars- og myndighetsforhold mellom konsernstyret og selskapsstyrene som ikke vil kunne avhjelpes av vedtektsbestemmelser. Dette gjelder særlig styrets ansvar i forhold til myndigheter og tredjemenn, slik som f.eks. styrets ansvar for regnskapsavleggelse og styrets erstatningsansvar. Departementet viser til at det her er tale om sentrale selskapsrettslige forhold.

Kredittilsynet foreslår å avhjelpe slike uklarheter ved å gi konsernstyret eksklusiv kompetanse, og anfører at en slik modell kan baseres på ordningen med hovedstyre og lokalstyrer i sparebankloven. På den ene side vil en slik ordning kunne bidra til å skape klarhet i forholdet mellom konsernstyret og de enkelte selskapsstyrer. Konsernstyret vil anses å være selskapenes styre i forhold til sparebankloven, forsikringsvirksomhetsloven og i forhold til annet regelverk som regulerer styrets ansvar og oppgaver.

En ordning basert på eksklusiv kompetanse for konsernstyret vil imidlertid kunne bidra til en svekkelse av separasjonsprinsippet, ved at man fjerner de enkelte selskapsstyrene som skal ha det enkelte selskaps interesser for øyet i tilfelle interessekonflikter mellom foretakene i konsernet. Kredittilsynet synes å forutsette at en slik virkning til en viss grad vil kunne avhjelpes ved å pålegge konsernet å opprettholde såkalte «virksomhetsstyrer» som skal ha et visst selvstendig ansvar for å fremme den enkelte institusjonens interesser. Departementet ser at det kan reises spørsmål mht hvilken realitet en slik ordning vil ha i forhold til å sikre separasjon, siden virksomhetsstyrets kompetanse vil være avledet fra konsernstyrets kompetanse. På den annen side antar departementet at et virksomhetsstyre kan ha en viktig rådgivende funksjon overfor konsernstyret i saker som angår den enkelte institusjon. Departementet antar at plikt til å innhente råd fra virksomhetsstyret vil kunne bidra til å ansvarliggjøre og bevisstgjøre konsernstyret i situasjoner hvor det er interessekonflikter mellom de ulike konsernselskapene. Departementet viser for øvrig til at konsernstyret vil ha det ansvar og den kompetanse som følger av særlovgivningen for det enkelte foretak. Dette innebærer at konsernstyret må ha hvert enkelt foretaks interesse for øyet under utøvelsen av sin myndighet.

Etter en helhetsvurdering har departementet, under noe tvil, kommet til å kunne foreslå lovregler som åpner for at selveiende institusjoner danner «finanskonsern». For å unngå uklarheter mellom det enkelte selskapsstyre og konsernstyret, vil departementet foreslå at konsernstyret gis eksklusiv kompetanse. Det enkelte selskap skal imidlertid ha et virksomhetsstyre som skal gi konsernstyret råd i saker som angår den aktuelle institusjonen. Virksomhetsstyret kan uttale seg om andre saker av betydning for foretaket. Departementet er i tvil om den foreslåtte modellen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til klare selskapsrettslige skiller mellom bank- og forsikringsvirksomhet i konsern. Departementet har imidlertid lagt avgjørende vekt på at Kredittilsynet ikke ser tilsynsmessige problemer knyttet til en slik konsernkonstruksjon, og at forslaget har sin bakgrunn i en enstemmig innstilling fra Banklovkommisjonen.

Departementet vil understreke at en adgang for selveiende institusjoner til å danne «konsern», ikke skal gi grunnlag for en generell oppmyking av separasjonsprinsippets sentrale rolle i finanskonsern, slik Bankforeningen synes å legge til grunn. I den sammenheng vises til Banklovkommisjonens forslag til regulering av finanskonsern i NOU 1998:14 kapittel 9, som for tiden er til behandling i departementet.

Departementet vil videre vise til at flertallet i Banklovkommisjonen har foreslått regler om omdanning av sparebanker og andre selveiende institusjoner. Eventuelle slike regler vil kunne redusere behovet for særlige regler om konserndannelse av selveiende institusjoner. For ordens skyld vil departementet her bemerke at Gjensidige/NOR på vanlig måte vil måtte omorganisere seg hvis senere lovgivning gjør dette nødvendig.

For øvrig legger departementet til grunn at konsern bestående av selveiende finansinstitusjoner vil være underlagt de samme rammevilkår i finanslovgivningen som andre finanskonsern. Dette innebærer i henhold til gjeldende praksis bl.a. krav til organisering av likeartet virksomhet i konsernet i samme konsernselskap. Ved vurderingen av om konsesjon til konserndannelse skal gis, vil departementet særlig legge vekt på soliditets-, konkurranse-, struktur- og tilsynsmessige hensyn.

Departementet understreker at «konsern» bestående av selveiende institusjoner ikke vil anses å være konsern i skatterettslig forstand.

Merknader frå komiteen

Komiteen viser til at lovforslaget gir det nødvendige rettslege grunnlaget for at sparebankar og gjensidige forsikringsselskap kan danne eit finanskonsern. Komiteen ser det som viktig at finanslovgjevinga sikrar like rettslege rammevilkår for finansinstitusjonane sitt høve til å danne finanskonsern, der både bank og forsikring inngår, uavhengig av om institusjonane er organiserte som aksjeselskap eller sjølveigande institusjonar.

Komiteen viser til proposisjonen og sluttar seg til lovforslaget.