1.1 Innledning

Sosial- og helsedepartementet legger i proposisjonen fram forslag om endring i lov av 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven).

Det aktuelle lovforslaget går ut på å holde utenfor samordningen pensjonspoeng i folketrygden for omsorgsarbeid etter avsluttet yrkesaktivitet og for arbeid etter fylte 67 år.

Departementet finner det uheldig at det i enkelte tilfelle kan vise seg å være samordningsmessig ulønnsomt med innvilget poeng for omsorgsarbeid i folketrygden. Det samme gjelder økt poengopptjening ved arbeidsinntekt etter fylte 67 år.

Spesielt når det gjelder opptjening av omsorgspoeng i folketrygden, mener departementet det kan være aktuelt å vurdere mer omfattende endringer, som på sikt kan sikre at all slik opptjening skal være samordningsfri. Dette tilsier imidlertid mer grunnleggende vurderinger og større systemomlegging enn det departementet foreløpig finner å kunne gå inn på.

På denne bakgrunn foreslår departementet at samordningsloven § 23 nr. 2 endres, slik at følgende deler av folketrygdens tilleggspensjon skal være samordningsfri:

• økt tilleggspensjon i folketrygden som følge av innvilget omsorgspoeng etter helt avsluttet yrkesaktivitet,

• økt tilleggspensjon i folketrygden som følge av poengopptjening av arbeidsinntekt etter fylte 67 år.

Proposisjonen redegjør for øvrig på side 7-8 for historikken i forbindelse med tilpasningen av pensjonsordningen i Statens Pensjonskasse til folketrygden, på side 8-11 redegjøres det for gjeldende rett, og på side 11-13 redegjøres det for konsekvenser av den gjeldende ordning.

Samordningsutvalgets innstilling, NOU 1995:29, samt høringsuttalelsene gjennomgås på side 13-18 og på side 18-22 redegjøres det for senere utredninger.

1.2 Om samordningsloven

Samordningsloven ble innført samtidig med at vi fikk en alminnelig alderstrygd fra 1959, og ble tilpasset folketrygden fra 1967. Hovedregelen ble etter dette at folketrygden alltid skal betales fullt ut, mens tjenestepensjonen reduseres. Medlemspremien for tjenestepensjon for en arbeidstaker i offentlig sektor ble derfor redusert fra 6 til 2 pst. av lønnsgrunnlaget i 1967.

Samordningsloven regulerer hvilke ytelser som en person kan få samtidig fra to eller flere offentlige pensjons- og trygdeordninger. Sammenlagt er man ikke sikret særlig mer enn det den beste av ytelsene gir ved full opptjeningstid.

Når folketrygden har eksistert i 40 år og dermed er fullt utbygd i år 2007, blir den viktigste funksjonen for tjenestepensjonsordningene å gi et høyere samlet kompensasjonsnivå enn det folketrygden alene gir, og som regel med kortere krav til opptjeningstid.

Samordningsloven gir nærmere bestemmelser om hvilke fradrag som skal gjøres i tjenestepensjoner i offentlig sektor i forhold til ytelser fra folketrygden, og gir regler om samordningsfrie deler.

Den ulike utformingen av folketrygden og tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor medfører at samordningen kan gi resultater som ikke oppleves som godt samstemte eller rimelige i visse situasjoner. Dette skyldes at kravet for full tjenestepensjon som regel er 30 år, mens det er 40 år i folketrygden. Videre er pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen begrenset til inntekten i offentlig tjeneste, mens folketrygden tar med alle former for inntekt av arbeid eller virksomhet og beregnes av inntekten i de 20 beste årene. Tjenestepensjonsordningen er på sin side basert på et sluttlønnsprinsipp som innebærer at pensjonen i de fleste tilfeller blir fastsatt på grunnlag av lønn ved fratreden. Endelig kompliseres samordningen ved at en gjenlevende ektefelle kan få økt tilleggspensjon fra folketrygden på grunn av opptjeningen til en avdød ektefelle.

For de fleste pensjonister vil all opptjening av pensjonspoeng i folketrygden være fordelaktig. I en del tilfeller kan man likevel få utilsiktete resultater når det gjelder hva som blir samordningsfritt, og noen kommer bedre ut enn andre. For enkelte vil det være samordningsmessig fordelaktig med lavere pensjonsopptjening i folketrygden, fordi de har såkalt «negativ effekt» av opptjening i folketrygden. Denne effekten oppstår fordi man samordner to pensjoner - folketrygdpensjon og tjenestepensjon - som bygger på forskjellige inntektsbegrep, pensjonsgrunnlag og opptjeningstid.

En pensjonists egenopptjente tjenestepensjon skal reduseres med pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon fra folketrygden. Dette gjelder også når folketrygdens tilleggspensjon er delvis opptjent av en avdød ektefelle. Merytelsen som skyldes den avdøde er imidlertid samordningsfri. I visse tilfeller kan det derfor være gunstig at pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon er lav. En noe høyere egenopptjent tilleggspensjon kan føre til mindre samlet pensjon.

Størrelsen på den samordningsfrie merytelsen til gjenlevende ektefelle vil bero på forholdet mellom ektefellenes opptjening av tilleggspensjon i folketrygden. Når den gjenlevendes egen tilleggspensjon øker, vil den i mindre grad bli påvirket av den avdødes opptjening, og dermed blir også den samordningsfrie merytelsen fra tjenestepensjonsordningen mindre.

Problemet gjelder også når tjenestepensjonen er en enke/enkemannspensjon. I visse tilfeller er det fordelaktig at den avdødes tilleggspensjon i folketrygden er minst mulig fordi bare 55 pst. av den avdødes tilleggspensjon skal samordnes.

Departementet viser nærmere til en redegjørelse fra mars 1998 om fenomenet «negativ effekt» som konstituert regjeringsadvokat Bård Tønder har utført for departementet. Redegjørelsen følger som utrykt vedlegg til proposisjonen.

Den aktuelle problemstillingen har ellers vært vurdert av flere arbeidsgrupper og utvalg. Samordningsutvalget, ledet av professor dr. jur. Asbjørn Kjønstad, kom til at problemet med «negativ effekt» burde kunne aksepteres innenfor dagens bruttosystem. Se NOU 1995:29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser.

Samordningsutvalget peker i sitt forord på at dagens mulighet for en tilfeldig samordningsfordel vil bli mindre etter hvert som de fleste tjener opp en full parallell tilleggspensjon i folketrygden. Utvalget viser til at det har vurdert flere alternativer for å løse problemet med «negativ effekt». Det er mulig å fjerne denne effekten, enten med meget store utgifter for pensjonskassene i offentlig sektor, eller med skjerpet samordning for mange pensjonister. Utvalget anbefaler at gjeldende ordning ikke endres.

1.3 Nærmere om departementets vurdering og forslag

Vurdering

Etter departementets oppfatning ville det vært ønskelig med samordningsregler som forhindret at personer med lav opptjening i folketrygden kan komme gunstigere ut samordningsmessig enn personer med noe høyere opptjening. Det er også lite heldig at folketrygdens ordning med kombinert tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle, skal få en slik virkning.

På den annen side kan det ikke være rimelig at en tjenestepensjonsordning i offentlig sektor skal kompensere at folketrygden ikke betaler ut både full egen pensjon og 55 pst. av avdødes tilleggspensjon, men begrenser dette til 55 pst. av summen av begge ektefellers opptjening.

Fenomenet «negativ effekt» (se punkt 3.2 side 8-10 i proposisjonen) gjelder pensjonister som har større sluttlønn enn det tilleggspensjonen i folketrygden skulle tilsi. For å sikre den garanterte samlede pensjonen får denne gruppen pensjonister kompensert den manglende opptjeningen i folketrygden av tjenestepensjonsordningen.

Gjeldende krav til parallell opptjening

Det såkalte parallellitetsprinsippet som stortingsflertallet gikk inn for i 1989, må anses som det mest korrekte. Det bygger på at tjenestepensjonen skal reduseres i forhold til den tilleggspensjonen som medlemmet i tjenestepensjonsordningen selv tjener opp parallelt i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen. Ektefellens større eller mindre opptjening i folketrygden bør ikke ha betydning for tjenestepensjonens størrelse. Dette er pensjonsfaglige argument som spesielt har vært framhevet fra kommunesektoren som må ha kapitaldekning for sine framtidige pensjonsforpliktelser gjennom innkreving av premie.

Det vises også til at medlemskap i Statens Pensjonskasse forutsetter medlemskap i folketrygden, og at det skal betales folketrygdavgift for de samme inntektene som ligger til grunn for opptjeningen av pensjon i Pensjonskassen, se lov om Statens Pensjonskasse § 6.

Parallellitetsprinsippet svarer i noen grad til nettoordninger i privat sektor - såkalte differanseordninger - som er forhåndsbestemt med fradrag for en beregnet folketrygd. Forskjellen i offentlig sektor er at man gjennom bruttogarantien individuelt er sikret at det ikke gjøres fradrag for en større del enn den faktiske tilleggspensjonen som kommer til utbetaling når denne er lavere enn beregnet.

Departementet vil presisere at det i framtiden vil være det mest vanlige at medlemmet i en tjenestepensjonsordning har en parallelt opptjent tilleggspensjon i folketrygden. Dersom den er lavere vil det gjerne skyldes økt lønnsøkning de siste årene før pensjonering, som medlemmet da vil få nytte av gjennom størrelsen på tjenestepensjonen. Dette forhold vil redusere problemet «negativ effekt».

Saksøkerens påstand i Lassung-saken

I Lassung-saken, se nærmere omtale på side 10 i proposisjonen, ble det hevdet at det bare skal gjøres fradrag for 55 pst. av den gjenlevendes tilleggspensjon når vedkommende selv har tjent opp tjenestepensjonen og mottar en kombinert tilleggspensjon fra folketrygden. Begrunnelsen var at bare 55 pst. av pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon påvirker folketrygdens utbetaling. Høyesterett avviste kravet.

Det ser ut til at det er denne løsningen Norsk Pensjonistforbund ønsker.

En eventuell slik regel vil gi pensjonister med kombinert tilleggspensjon en betydelig og ugrunnet fordel i forhold til andre pensjonister som fortsatt vil få tjenestepensjonene redusert med hele tilleggspensjonen fra folketrygden.

Dersom en tar utgangspunkt i eksemplene i punkt 4 i proposisjonen blir samlet pensjon etter dagens regler:

• 1. 118 800 kroner når også ektefellen er pensjonist.

• 2. 146 138 kroner når ektefellen er død.

• 3. 129 250 kroner når pensjonisten er enslig uten rett til ytelser fra en avdød ektefelle.

Kravet i Lassung-saken innebærer med de gitte forutsetningene at pensjonisten får økt pensjonen med 22 500 kroner i året fra 146 138 kroner til 168 638 kroner når ektefellen er død. Tjenestepensjonsordningen får en tilsvarende ekstrautgift som i realiteten er en kompensasjon for at folketrygden ikke yter en full etterlattepensjon i tillegg til en alders- eller uførepensjon. Dessuten ville pensjonistens samlede pensjon da utgjøre 93,7 pst. av sluttlønnen på 180 000 kroner i eksemplet i punkt 4 i proposisjonen. Det er betydelig mer enn en normalpensjon.

En slik løsning vil skape nye urimeligheter. Dersom den gjenlevendes tilleggspensjon ikke er på 50 000 kroner, men på 90 000 kroner, vil pensjonisten bare få sin egenopptjente tilleggspensjon fra folketrygden og ingen merytelse fra den avdøde ektefellen. Tjenestepensjonen skal da reduseres med hele tilleggspensjonen og samlet pensjon blir da i utgangspunktet 129 250 pr. år. Denne pensjonisten vil imidlertid ha en såkalt «fiktivfordel» som skal holdes utenfor samordningen. Maksimalt kan denne fordelen utgjøre vel 32 000 kroner. De vil si at vedkommende maksimalt kan få en samlet pensjon på vel 161 000 kroner.

Dette fører altså til en negativ effekt som utgjør litt over 6 000 kroner når pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon øker fra 50 000 kroner til 90 000 kroner. Vanligvis vil en slik økning av tilleggspensjonen også føre til at tjenestepensjonen øker, men det kan tenkes at pensjonisten har hatt betydelige ekstrainntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen.

Derimot vil en fridelsløsning der alle gjenlevende ektefeller får samordningsfradraget redusert til 55 pst. av den egenopptjente tilleggspensjonen uansett om det blir utbetalt en merytelse fra den avdøde eller ikke, kunne eliminere en slik «negativ effekt».

«Fridelsløsningen»

Departementet finner likevel ikke å kunne gå inn for et framtidig system som tilsier at en gjenlevende ektefelle bare skal få redusert tjenestepensjonen med 55 pst. av tilleggspensjonen fra folketrygden, mens enslige skal samordnes fullt ut. Denne såkalte fridelsløsningen ble da også avvist av stortingsflertallet i 1989, og av en enstemmig Høyesterett i 1994.

Løsningen innebærer betydelige merutgifter for tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor som i så fall skal kompensere for at folketrygden ikke gir 55 pst. av avdødes tilleggspensjon i tillegg til en full egenopptjent tilleggspensjon. Et slikt ansvar er det ikke grunnlag for å pålegge de aktuelle tjenestepensjonsordningene.

Som framhevet av Samordningsutvalget (se Alternativ 2 side 15 i proposisjonen), vil medlemmer av tjenestepensjonsordninger som har ektefeller som ikke har tjent opp en høy tilleggspensjon, under ellers like vilkår få en lavere utbetaling fra tjenestepensjonsordningen, enn medlemmer som har hatt ektefelle med høy opptjening i folketrygden. Departementet mener at dette vil innebære en forskjellsbehandling som verken kan begrunnes med fordelingspolitiske eller rettslige argumenter.

Det er folketrygdens bestemmelser som regulerer om og eventuelt hvor stor fordel den gjenlevende kan få utbetalt av den avdødes opptjening i folketrygden.

Fridelsløsningen er grundig vurdert i den delen av regjeringsadvokatens redegjørelse som er gjengitt under punkt 6.3 på side 19-20 i proposisjonen. Som påpekt av regjeringsadvokaten vil en fridelsløsning bryte radikalt med vesentlige prinsipper for oppbygging av pensjonsordninger.

I lov om Statens Pensjonskasse § 6 heter det at medlemskapet i Pensjonskassen forutsetter medlemskap i folketrygden og at det skal betales folketrygdavgift for de samlede inntekter som ligger til grunn for pensjonsopptjeningen.

Gjennom medlemskap i folketrygden sikrer man finansieringen av den vesentligste del av bruttopensjonen. Enhver opptjening av pensjonsrettigheter skal føre til en tilsvarende opptjening av trygderettigheter som så skal gå inn i en samordning med bruttopensjonen.

En eventuell regel om at et beløp tilsvarende 55 pst. av ikke-medlemmets opptjente tilleggspensjon skal holdes utenfor samordningen vil medføre at en vesentlig del av den tilleggspensjon som er opptjent samtidig med tjenestepensjonen ikke samordnes med denne.

Fridelsalternativet er således i klar disharmoni med den tankegang § 6 i lov om Statens Pensjonskasse hviler på.

Spørsmål om en «Samordningsgaranti»

Enkelte pensjonistorganisasjoner har reist spørsmål om en garantiregel, slik at ingen skulle gå ned i samlet pensjon. En slik bestemmelse svarer til Alternativ 3 - Samordningsgaranti som er omtalt på side 15 i proposisjonen.

Saken gjelder tidligpensjonerte med tjenestepensjon i offentlig sektor som samtidig mottar etterlattepensjon fra folketrygden. Etterlattepensjon består da av grunnpensjon og 55 pst. av avdød ektefelles tilleggspensjon. Her blir bare 3/4 av grunnpensjonen samordnet. Når vedkommende da går over på egen alders- eller uførepensjon, samordnes egen tilleggspensjon fullt ut, mens bare merytelsen fra avdød ektefelle er samordningsfri. Det kan da bli nedgang i samlet pensjon, alt avhengig av størrelsen på egen tilleggspensjon og forholdet mellom ektefellenes opptjente tilleggspensjon i folketrygden. Det kan da være fordelaktig at pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon er minst mulig. På den annen side er det jo vanligvis nettopp egen opptjening som parallelt har sikret en rimelig tjenestepensjon.

Departementet er enig med Samordningsutvalget i at det neppe er rimelig med en slik samordningsgaranti. Det ville gjøre det fordelaktig å gå av med tidligpensjon sammenlignet med andre som fortsetter å arbeide.

Likhetshensyn taler følgelig mot en slik garantiordning.

Etter departementets oppfatning bør her informasjonen bedres, slik at pensjonisten er orientert om at samlet pensjon før 67 år kan være bedre enn etter overgang til ordinær pensjon ved fylte 67 år.

Departementets konklusjon

Departementet er enig med Samordningsutvalget og de fleste høringsinstansene til utvalgets innstilling i at dagens ordning med visse svakheter, likevel er den beste løsningen innen bruttosystemet.

Dagens ordning kan heller ikke anses som urimelig:

• Økning av tilleggspensjon som skyldes økt lønn vil stort sett være fordelaktig fordi pensjonsgrunnlaget og dermed tjenestepensjonen blir større.

• Økt antall poengår i folketrygden som ikke korresponderer med økt opptjeningstid i pensjonsordningen kan slå uheldig ut. De aller fleste av disse har imidlertid samtidig fordel av inntekt ved siden av pensjon.

De gruppene som kan komme uheldig ut, er enkelte av de som opptjener tilleggspensjon etter fylte 67 år, og de som får flere poengår for ulønnet omsorgsarbeid.

1.4 Departementets forslag til lemping

Samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd inneholder en hjemmel til å gi forskrift om lemping av samordningen når tilleggspensjonen er tjent opp av begge ektefellene. En slik forskrift er ikke gitt fordi det har vist seg svært vanskelig å få til en rimelig og praktikabel særordning. En arbeidsgruppe som ble satt ned i 1992 frarådet en slik forskriftsregulering, som både ville bli komplisert og skape nye skjevheter. Det samme gjorde Samordningsutvalget i 1995.

Departementet vil i stedet foreslå en lovbestemmelse som gir en viss lemping i samordningsbestemmelsene når det gjelder økt opptjening i folketrygden for avgrensede grupper, spesielt de som får økt opptjening i folketrygden like før eller etter pensjonering. Eventuelle forslag om ytterligere lemping, bør etter departementets vurdering foretas ved lovendring.

Økt tilleggspensjon i folketrygden på grunn av poeng for omsorgsarbeid

Departementet finner det lite rimelig at pensjonspoeng i folketrygden som godskrives for ulønnet omsorgsarbeid, kan føre til at pensjonisten får lavere samlet pensjon. Departementet er kjent med at enkelte tidligpensjonerte kvinner som får godskrevet pensjonspoeng for omsorg av eldre og syke, senere taper pensjonsmessig på det.

Etter departementets oppfatning kan det være aktuelt å vurdere om pensjonssystemet på sikt kan utformes slik at all opptjening av pensjonspoeng i folketrygden for omsorgsarbeid blir holdt utenfor samordningen, også ulønnet omsorgsarbeid for egne barn. Dette vil imidlertid være en større sak som må vurderes nærmere både prinsipielt og systemteknisk. Selv om det er urimelig at omsorgspoeng skulle være samordningsmessig ugunstig, er det likevel et spørsmål hvor langt man kan gå i å stille slike poeng gunstigere enn poeng som er tjent opp gjennom inntektsgivende arbeid.

Større langsiktige endringer i samordningssystemet krever grundige forberedelser og departementet vil derfor ikke gå inn for dette nå. Det bør også ses i sammenheng med andre aktuelle endringer og tilpasninger blant annet til IT-systemer og lignende.

Opptjeningen av poeng for omsorgsarbeid i folketrygden startet i 1992. Når det gjelder poeng for omsorgsarbeid med små barn, er det mest aktuelt for kvinner mellom 20 og 40 år. Slik opptjening vil derfor først få betydning for framtidens pensjonister.

På denne bakgrunn vil departementet bare foreslå at pensjonspoeng i folketrygden innvilget etter helt avsluttet yrkesaktivitet, skal holdes utenfor samordningen som en fridel. Dette er pensjon det er søkt om å bli innvilget, og som det er rimelig holdes utenfor.

Det vises til lovforslaget § 23 nr. 2 femte ledd første punktum.

Poengopptjening i folketrygden etter fylte 67 år

Økt antall poengår etter pensjonering kan også medføre samlet pensjonsnedgang etter samordning. Enkelte som slutter ved fylte 67 år vil få lavere pensjon etter fylte 70 år fordi det er beregnet poengtall også for det året pensjonisten fyller 67 år. Det er ikke rimelig.

Departementet vil derfor foreslå at poengopptjening i folketrygden etter uttak av tjenestepensjon for årene da pensjonisten fylte 67, 68 eller 69 år, skal holdes utenfor samordningen.

Det vises til lovforslaget, samordningsloven § 23 nr. 2 femte ledd andre punktum.

1.5 Andre spørsmål til vurdering

Samordningsutvalget foreslo at samordningsbestemmelsene overføres til de enkelte pensjonslover og vedtekter, slik at samordningsloven kan oppheves. I høringsrunden var det oppslutning om forslaget fra arbeidstakerorganisasjoner og pensjonistorganisasjoner. Derimot hadde forvalterne av ordningene, det vil si pensjonskassene i offentlig sektor og Rikstrygdeverket, store betenkeligheter. Det ble i så fall reist spørsmål om det burde gis en felles rammelov for pensjonsordninger i offentlig sektor.

Dette er spørsmål Regjeringen vil komme tilbake til når det er vedtatt et nytt regelverk for private tjenestepensjonsordninger. Det er dessuten hensiktsmessig å avvente en vurdering av mulighetene for utvidelse av «overføringsavtalen» for offentlige pensjonsordninger, som et offentlig utvalg nå skal utrede. Hensikten med denne overføringsavtalen mellom Statens Pensjonskasse og kommunale pensjonsordninger, er primært å medregne tjenestetid innen ulike pensjonskasser i offentlig sektor, samt å forenkle samordningen. Etter dette vil det være grunnlag for en samlet vurdering av tjenestepensjonsordningene for statlig og kommunalt ansatte.

1.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Bestemmelsen om pensjonspoeng for omsorgsarbeid etter avsluttet yrkesaktivitet, skal også gjelde for pensjonister som allerede mottar pensjon før 1. mai 1999, men gis virkning først fra dette tidspunktet.

Bestemmelsen om poengopptjening etter fylte 67 år gis virkning først for nye pensjonstilfelle fra og med mai 1999, dvs. for dem som får utbetalt pensjon første gang fra mai 1999.

Endringen som gjelder omsorgspoeng etter avsluttet yrkesaktivitet, vil trolig gjelde under 50 pensjonister i dag, men antallet kan øke på sikt.

Merutgiftene ved endringene anslås til ca. 2-3 mill. kroner i året samlet for pensjonskassene i offentlig sektor.

Endringene innebærer en administrativ merbelastning.

Det kan bli nødvendig at den enkelte selv må søke om å få den aktuelle opptjeningen samordningsfri. Det blir derfor påkrevet å gi en forskrift om gjennomføringen slik det er hjemmel for i samordningsloven § 23 nr. 3. Denne forskriften må dessuten inneholde detaljerte regler om hvordan samordningen skal gjennomføres i praksis.