7.1 Generelt

Tradisjonelt har menneskerettane blitt delt i to grupper: dei sivile og politiske, og dei økonomiske, sosiale og kulturelle. Denne todelinga gjev seg mellom anna uttrykk i at det i 1966 ble utarbeidd to FN-konvensjonar som ein oppfølging av FNs menneskerettserklæring, éin om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar og éin om sivile og politiske rettar, men todelinga er ikkje absolutt.

Det kan òg trekkjast eit skilje mellom konvensjonar som inneheld rettar om ei rekkje tilhøve som gjeld for alle menneskje uansett alder, kjønn, etnisk tilknyting o.l., og konvensjonar som har eit mer avgrensa verkeområde (særkonvensjonar).

7.2 Bør ein få ein generell inkorporasjon av menneskerettskonvensjonar?

Utvalet går inn for at dei konvensjonane som vert inkorporerte skal nemnast i loven. Opprekningsmetoden vil gje ein konkret vurdering av kvar einskilt konvensjon og vil gjere rekkjevidda av reformen klår.

Ingen høyringsinstansar går imot dette.

Justisdepartementet er òg einig med utvalet i at konvensjonar som skal inkorporerast, bør nemnast. Det er etter departementet sitt syn ikkje aktuelt å foreslå inkorporasjon av alle eller mange menneskerettskonvensjonar no.

7.3 Bør særkonvensjonar inkorporerast no?

Utvalet føreslår at berre hovudkonvensjonar skal omfattast av ein inkorporeringslov, i alle fall i første omgang. Jo fleire som vert tekne med, desto meir nærliggjande vil det vere å leggje stor vekt på at nokre konvensjonar ikkje vert nemnde, og loven vil bli uoversiktleg. Utvalet viser vidare til at nokre konvensjonar i dag framstår som ei grunnstamme i det internasjonale mennneskerettsvern. På europeisk plan står Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i ei særstilling. På globalt nivå gjeld det same dei to FN-konvensjonane om hhv. sivile og politiske rettar og økonomiske, sosiale og kulturelle rettar. Dessutan er Den europeiske sosialpakt ein hovudkonvensjon på europeisk plan.

Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om spørsmålet, stør eit klårt fleirtal at berre hovudkonvensjonar bør inkorporerast. Likestillingsombudet meiner likevel at FNs kvinnediskrimineringskonvensjon ikkje kan reknast som ein særkonvensjon. Også Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet uttrykkjer ønskje om at kvinnediskrimineringskonvensjonen skal inkorporerast.

Redd Barna meiner alle menneskerettskonvensjonar bør inkorporerast. Dersom det vert gjort ei avgrensing, meiner organisasjonen at FNs barnekonvensjon bør inkorporerast. Barne- og familiedepartementet er i si uttale i prinsippet einig i det siste, men meiner ein bør vente noko.

Sametinget stør dei to utvalgsmedlemene som har gått inn for at det monistiske systemet bør innførast i Noreg. Dersom dette ikkje får gjennomslag, krev Sametinget at ILO-konvensjonen om urbefolkningsrettar blir inkorporert.

Landsorganisasjonen i Noreg meiner reformen må omfatte ILO-konvensjon nr. 87 og 98 om organisasjonsretten.

Departementet er einig med utvalet og fleirtalet av høyringsinstansane i at ein i denne omgangen bør avgrense inkorporasjonen til hovudkonvensjonar. Ein har spesielt lagt vekt på dei avgrensningsspørsmåla som oppstår hvis det vert opna for inkorporering av fleire konvensjonar. Dersom nokre særkonvensjonar blir inkorporerte og ikkje andre, vil det lett kunne oppfattast som ei rangering av ulike grupper sine rettar eller ulike typer rettar. Departementet meiner det ikkje er naturleg å sjå kvinnediskrimineringskonvensjonen som ein hovudkonvensjon. Barnekonvensjonen kjem derimot i ei særleg stilling, og Regjeringa vil kome attende til spørsmålet om innarbeiding av barnekonvensjonen, t.d. i barnelova, om kort tid. M.a. fordi arbeidet med barnekonvensjonen ikkje var førebudd av utvalet, krev dette eit meir omfattande arbeid enn for dei øvrige konvensjonane.

Departementet presiserar at det ikkje er nokon degradering av særkonvensjonane i høve til gjeldande rett, når ein ikkje foreslår å inkorporere desse no.

7.4 Kva for hovudkonvensjonar bør inkorporerast?

Av dei fire hovudkonvensjonane; den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) og om sivile og politiske rettar (SP) og den europeiske sosialpakt, foreslår utvalet at dei tre førstnemnde med protokollar vert inkorporerte. Ei nærare skildring av konvensjonane er gjeve i proposisjonen kap. 12 under merknadene til § 2. Det knytter seg nokre innvendingar til inkorporering av konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar, men utvalet peikar på at FNs verdserklæring om menneskerettane prinsipielt likestiller dei to typane rettar.

Utvalet foreslår ikkje at den europeiske sosialpakta skal inkorporerast. Det stiller spørsmål ved kor sentral denne konvensjonen eigentlig er, og viser til den kritikken som er kome fram mot sosialpakta i mange år.

Dei aller fleste høyringsinstansane som uttalar seg om dette spørsmålet, stør utvalet.

Regjeringsadvokaten går som eineste høyringsinstans mot inkorporering av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar, og understrekar m.a. at dei aktuelle reglane har ein sterkt skjønsmessig karakter, og at sterke omsyn talar mot å leggje ansvar for styring av ressursbruken til domstolane.

Departementet er einig med utvalet og fleirtalet av høyringsinstansene i at den europeiske menneskerettskonvensjon og FN-konvensjonane om sivile og politiske rettar, og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar med protokollar bør inkorporerast.

Når det gjeld ØSK, peikar departementet på at konvensjonen også inneheld presise reglar som kan gje grunnlag for individuelle rettar. Inkorporering av konvensjonen korkje bør eller vil etter departementet si meining føre til noko vesentleg maktoverføring frå dei politisk valde organa til domstolane. Inkorporering berre av konvensjonar om sivile og politiske rettar vil kunne gje eit signal om at ein i Noreg ser sivile og politiske rettar som viktigare enn økonomiske, sosiale og kulturelle rettar.

Den europeiske sosialpakta har ikkje oppnådd den statusen og praktiske vekta som den var tiltenkt. Mellom anna av den grunn vedtok Europarådets ministerkomité i 1996 ei ny revidert sosialpakt. Den reviderte sosialpakta er ennå ikkje ratifisert av Noreg. I denne situasjonen meiner departementet at det ikkje er hensiktsmessig å inkorporere sosialpakta.

Landsorganisasjonen uttaler m.a. at det ikkje er akseptabelt å lovfeste den negative organisasjonsfridomen, dvs. rett til ikkje å slutte seg til organisasjonar Departementet meiner at det negative aspektet av organisasjonsfridomen alt er gitt eit vern i norsk rett. Kor langt vernet går, må klarleggjast gjennom rettspraksis. Situasjonen vil i praksis neppe bli vesentleg endra ved ein inkorporasjon av dei aktuelle menneskerettskonvensjonane.

Komiteen sine merknader

Komiteen er samd i at dei konvensjonane som vert inkorporerte skal nemnast i lova, og er nøgd med at Regjeringa understrekar at inkorporering av namngitte konvensjonar ikkje er meint å skulle føre til at andre menneskerettskonvensjonar får ei svakare stilling enn dei har i dag. Komiteen ser at det ikkje er aktuelt å føreslå inkorporasjon av alle menneskerettskonvensjonar no.

Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet og Høgre, meiner likevel at det er nokon som skiller seg spesielt ut som t.d. FNs barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonar. Fleirtalet vil peike på at nokre konvensjonar står fram som ein grunnstamme i det internasjonale menneskerettsvern og meiner at både barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonane er mellom desse.

Fleirtalet syner her til Redd Barnas høyringsuttale, kor dei er ueinige i at FNs barnekonvensjon er ein spesialkonvensjon. Etter Redd Barna si meining høyrer barnekonvensjonen utan tvil heime i grunnstammen over meneskerettskonvensjonane. Dei grunngjev dette med at den innhaldsmessig er den av dei internasjonale menneskerettskonvensjonane som inneheld det breiaste spekteret av vern og rettar.

Fleirtalet har merka seg at Regjeringa vurde­rar å ta den inn i barnelova. Fleirtalet meiner dette kan bli for snevert, då barnelova omhandlar tilhøvet mellom borna og foreldra, medan barnekonvensjonen omhandlar tilhøvet mellom borna og staten.

Fleirtalet syner også til brev frå Barneombodet til komiteen av 2. februar 1999. Barneombodet peikar her på at barnekonvensjonen må sjåast som ein integrert del av menneskerettskonvensjonen og ikkje som ein særkonvensjon. Ein inkorporasjon vil føre til at barnet vert å betrakte som eit sjølvstendig rettsobjekt.

For at konvensjonen skal bli underlagt eit meir konkret og forpliktande innhald på alle område i barn og unge sitt liv, må konvensjonen kunne nyttast som rettskjelde, slik at norske domstolar, gjennom sine avgjersler kan skape presedens i forhold til borns rettstryggleik. Fleirtalet er samd i dette synet.

Fleirtalet vil peike på at det same syn gjer seg gjeldande i høve til kvinnediskrimineringskonvensjonen. Retten til sjølv å rå over eige liv, utdanning og val av ektemake t.d. er ein menneskerett. Men vi ser òg døme på i vårt land at denne retten ikkje alltid blir følgt.

Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar, artikkel 23.3, lyder i norsk oversetting: «Intet ekteskap må inngåes, uten de fremtidige ektefellers frie og uforbeholdne samtykke". I forslag til lov om styrking av menneskerettane si stilling i norsk rett (Ot.prp. nr. 3 (1998-99)) er det føreslege at sivile og politiske rettar skal gjelde som norsk lov og gå framom reglar i anna lovgjeving dersom det ligg føre motstrid.

Likestilling mellom kvinner og menn bør vere ein grunnleggjande rett i alle samfunn og difor bør også denne konvensjonen bli inkorporert i lovs form.

Fleirtalet ber difor Regjeringa innan rimeleg tid å kome attende til Stortinget med forslag om å inkorporere i lovs form dei nemnde konvensjonane.

Fleirtalet set fram følgjande forslag:

• «1. Regjeringa vert oppmoda om innan rimeleg tid å inkorporere i lovs form FNs barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonar.»

Komiteen sine medlemer frå Kristeleg Folkeparti og Senterpartiet er samd med departementet i at ein i denne omgangen avgrensar inkorporasjonen til hovudkonvensjonar. Desse medlemene viser til at fleire høyringsinstansar har trekt fram ulike konvensjonar og argumentert for ei inkorporering av desse, m.a. har LO framheva ILO sine konvensjonar om organisasjonsretten, og Likestillingsombodet har framheva likestillingskonvensjonen. Desse medlemene peikar på at departementet si løysing, der ein i denne omgangen prioriterer dei mest grunnleggjande menneskerettskonvensjonane som omfattar alle menneske, hindrar at det oppstår avgrensingsproblem, og ser det som vanskeleg i denne omgangen å gjere noko velgrunna anna utval av konvensjonar enn det departementet har konkludert med.

Desse medlemene meiner som departementet, at barnekonvensjonen kjem i ei særstilling, og har med glede merka seg at Regjeringa, i tråd med Voksenåsenerklæringa, vil prioritere arbeidet med innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk rett. Desse medlemene viser til at ein i proposisjonen peikar på inkorporering av barnekonvensjonen i barneloven som ein mogleg framgangsmåte, men at det ikkje vert konkludert i proposisjonen kva for innarbeidingsform som bør veljast. Desse medlemene finn det naturleg å vente på forslaget frå Regjeringa før ein tek nærare stilling til korleis konvensjonen bør innarbeidast i lovverket.

Desse medlemene vil presisere at det ikkje inneber noko degradering av særkonvensjonane når ein i denne omgangen vel å konsentrere loven om hovudkonvensjonane innanfor menneskerettsområdet.