6. Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovutkastet
- 6.1 Merknader til endringer i likestillingsreglene m.m.
- 6.2 Merknader til endringer i reglene om permisjon for folkevalgte
- 6.3 Merknader til endringer i reglene om parlamentarisk styreform
- 6.4 Endringer i andre lover
Lovendringene skal sikre at prinsippet om kjønnsmessig representasjon ikke blir undergravet ved utskiftninger av medlemmer i valgperioden. I tilfeller hvor begge kjønn er representert med minst 40 pst. av medlemmene i organet, skal de nye bestemmelsene så langt det er mulig opprettholde minst 40 pst. representasjon av begge kjønn i hele perioden. Dersom ikke begge kjønn etter det ordinære valget er representert med minst 40 pst. i organet, vil de nye reglene så langt det er mulig sørge for en bedre kjønnsmessig balanse, dersom det er et medlem av det overrepresenterte kjønn som trer ut av organet.
Regelen innebærer at når medlemmer av formannskapet eller fylkesutvalget blir skiftet ut, skal det nye medlemmet komme fra det underrepresenterte kjønnet, dersom ikke begge kjønn vil være representert med minst 40 pst. av medlemmene etter utskiftningen. Følgende eksempel kan illustrere bestemmelsen: Det er ni medlemmer i formannskapet: Tre kvinner og seks menn. En mannlig representant får varig forfall, og et varamedlem må derfor rykke inn i formannskapet. Det følger av øvrige bestemmelser i § 16 nr. 2 at varamedlemmer skal tre inn i den nummerorden de er valgt. Dersom første varamedlem er en mann, skal han i utgangspunktet ta sete i formannskapet. Formannskapet vil i så fall bestå av en tredjedel kvinner og to tredjedeler menn. Dette vil ikke oppfylle kravene til kjønnsrepresentasjon som følger av § 16 nr. 2 nytt tredje punktum. I et slikt tilfelle må en gå nedover på listen over varamedlemmer inntil en kommer til en kvinne. Denne kvinnen vil som en følge av den nye bestemmelsen, rykke inn i formannskapet. Etter utskiftningen vil formannskapet bestå av 4 kvinner og 5 menn.
Bestemmelsen kommer til anvendelse for andre folkevalgte organer enn kommunestyre og fylkesting, formannskap og fylkesutvalg. Når det gjelder det materielle innholdet i regelen, tilsvarer den § 16 nr. 2 tredje punktum, og det henvises derfor til denne.
Til endring av § 16 nr. 5 tredje punktum
Denne bestemmelsen innebærer at reglene om kjønnsrepresentasjon også skal gjelde for valg av varamedlemmer.
Bestemmelsen er omredigert og brukket opp i nummer, for å bringe den i samsvar med lovens øvrige bestemmelser.
Nr. 1 er den samme bestemmelsen som tidligere har stått i § 29 første punktum.
Nr. 2 første punktum tilsvarer tredje punktum slik denne er foreslått endret i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) og innebærer ingen realitetsendring i forhold til gjeldende kommunelov. Annet punktum er ny. Lovendringen innebærer at det ikke vil være adgang til å gjøre unntak fra reglene om kjønnsrepresentasjon, selv om man kan gjøre vedtak om at saksbehandlingsreglene i kapittel 6 for øvrig ikke skal gjelde. Bestemmelsen skal imidlertid ikke tolkes slik at den gjør utfyllende greie for hvilke regler det ikke kan gjøres unntak fra.
Nr. 3 første punktum tilsvarer den bestemmelsen som i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) er foreslått tatt inn i § 29 annet punktum. Annet punktum er ny. Det presiseres her at selv om bestemmelsene i kapittel 6 for øvrig ikke gjelder for foretak, så kommer likevel bestemmelsene om likestilling i §§ 36-38 til anvendelse ved valg til foretakets styre. Det framgår i spesialmotivene til § 29 i Ot.prp. nr. 53 at § 35 nr. 4 om retten til å kreve forholdsvalg, er ment å gjelde også ved valg av foretaksstyre. Selv om det ikke foreslås å nevne denne bestemmelsen spesielt i § 29, må den antas å være av en slik karakter at den er ufravikelig, både ved valg av foretaksstyre og ved valg av andre kommunale/fylkeskommunale organer.
Nr. 4 tilsvarer den bestemmelsen som i Ot.prp. nr. 53 (1997-98) er foreslått tatt inn i § 29 første setning in fine.
Det er kun de enkelte partier/grupperinger som har rett til å stille liste. Det enkelte medlem av organet har ingen slik rett.
Bestemmelsen innebærer at dersom det fremsettes to ulike listeforslag som begge inneholder kandidater fra det samme partiet eller den samme grupperingen, kan bare ett av dem godkjennes. Det er da opp til partiet eller grupperingen å bestemme hvilket forslag som skal anses som partiets eller grupperingens listeforslag.
Dersom det oppstår uenighet internt i partiet/grupperingen om hvilke personer som skal stå på listen, vil det være det alternativet som får størst oppslutning i partiet/gruppen som vil bli partiets/grupperingens (offisielle) listeforslag. I utgangspunktet har alle representanter som er valgt inn i kommunestyret/fylkestinget for en liste, rett til å få delta i avgjørelsen om hvordan partiets listeforslag skal se ut ved valg av utvalg m.v. Personer som har meldt seg ut av partiet, eventuelt er blitt ekskludert fra partiet, i tiden etter nominasjonen, vil likevel ikke ha rett til å få delta i denne prosessen. Medlemmer av organet som ikke lenger representerer et parti eller en gruppering, vil i forhold til disse reglene måtte anses som en ny gruppering (eventuelt flere grupperinger), og kan derfor stille sitt eget listeforslag.
Lovendringen medfører at det bare er adgang til å gjøre unntak fra reglene om kjønnsrepresentasjon når det er bestemt i lov at organets medlemmer skal velges blant medlemmene av kommunestyre eller fylkesting.
Bestemmelsen gjelder forholdsvalg. Det er ikke adgang for kommunestyret/fylkestinget til å gjennomføre gjennomgående representasjon, hvis kravet om minst 40 pst. representasjon av hvert kjønn på listeforslagene dermed ikke kan oppfylles.
Bestemmelsen innebærer at ved felleslister må listeforslaget være underskrevet av minst en representant fra hvert av partiene, eventuelt hver av grupperingene, som står bak listeforslaget.
§ 36 nr. 4 foreslås opphevet da bestemmelsen etter det foreliggende lovforslag, ikke lenger vil ha noen funksjon.
Lovendringen medfører at det bare er adgang til å gjøre unntak fra reglene om kjønnsrepresentasjon når det er bestemt i lov at organets medlemmer skal velges blant medlemmene av kommunestyre eller fylkesting.
Bestemmelsen gjelder flertallsvalg. Det er ikke adgang for kommunestyret/fylkestinget til å gjennomføre gjennomgående representasjon, hvis kravet om minst 40 pst. representasjon av hvert kjønn i organet som skal velges, dermed ikke kan oppfylles.
Komiteen viser til sine merknader under kap. 3.2.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, støtter Regjeringens lovforslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre støtter ikke Regjeringens lovforslag.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Kommuneloven § 37 nr. 3 oppheves.
Nr. 4 blir nytt nr. 3.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter Regjeringens lovforslag med unntak av § 36 nr. 1.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
Ǥ 36 nr.1 skal lyde:
Valg foregår på grunnlag av på forhånd innleverte lister med forslag til kandidater. Partier eller partigrupper som er representert i det velgende organ, kan bare levere ett listeforslag hver. Listen kan inneholde inntil dobbelt så mange forskjellige navn som det skal velges medlemmer. Kandidater fra et parti eller en partigruppe som stiller eget listeforslag eller leverer felles listeforslag sammen med andre partier eller partigrupper, kan føres opp på andre listeforslag. Dette gjelder likevel bare dersom listeforslaget til det parti eller den partigruppe vedkommende kandidat tilhører, oppfyller kravene til likestilling i kommuneloven.»
Lovendringen tar sikte på å bedre folkevalgtes arbeidsvilkår gjennom rett til permisjon for lokalpolitikere som har verv som innebærer kontormessig plassering i kommunen i kortere eller lengre tid i løpet av uken. Det er ikke gitt nærmere definisjon av begrepet «deltid», men sett i sammenheng med retten til fri fra arbeid for å delta i møter, legger departementet til grunn at retten etter annet punktum i praksis utløses når den folkevalgte skal ha kontorplass i kommunen minst en dag pr. uke.
Retten til permisjon begrenses til valgperioden, dvs. fire år. Folkevalgte som trer inn i slike funksjoner i løpet av valgperioden, vil ha rett til permisjon for resten av perioden. Dette har sammenheng med plikten til å stille til valg. Dersom en folkevalgt som tidligere har hatt permisjon har vært fraværende fra politisk virksomhet en eller flere perioder, vil retten til permisjon oppstå på nytt når vedkommende eventuelt blir valgt på nytt.
Endringene i § 40 nr. 1 annet ledd påvirker ikke muligheten til å inngå frikjøpsordninger etter avtale mellom kommunen og den folkevalgtes arbeidsgiver. Den folkevalgte har imidlertid en rett til permisjon som vil gå foran eventuelle ønsker om andre ordninger fra arbeidsgivers side.
Når det gjelder hvilke arbeidsoppgaver en skal ha etter endt permisjon, vil alminnelige arbeidsrettslige regler gjelde. Reglene i kommuneloven fastsetter ikke noe særskilt om slike forhold.
Komiteen viser til merknader under kap. 4.2 og støtter Regjeringens lovforslag.
Lovendringen innebærer en lovmessig klargjøring av at ordfører og fylkesordfører ikke har rett til å delta i møter i kommuneråd eller fylkesråd. Dette antas å samsvare med grunnprinsippene ved parlamentarisk styreform.
Siste punktum innebærer en særregel om valgbarhet i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform. Tolkning av begrepet «rådets sekretariat» vil tilligge kommunestyret eller fylkestinget som skal foreta valg til de organene som er nevnt i § 14 nr. 1 første ledd. Ved valg til kommuneråd eller fylkesråd vil retten til å foreslå medlemmer etter forslaget til endring av § 19 her, tilligge det eller de partier som ønsker å danne råd. Etter valgloven § 26 første ledd skal valgstyret i kommunen (og fylkesvalgstyret i fylkeskommunen) godkjenne valglistene og undersøke om kandidatene oppfyller de lovbestemte vilkår. Det er imidlertid en forutsetning at samme tolkning legges til grunn i alle de nevnte organer.
Hvilke personer i rådets sekretariat som kan utøve delegert myndighet, vil fremgå av interne instrukser og reglementer. Slik myndighetstildeling bør skje skriftlig for å sikre notoritet ved bruk av valgbarhetsreglene.
Bestemmelsen sikrer at det nyvalgte kommunestyret eller fylkestinget treffer det endelige vedtaket om eventuelt å gå tilbake til formannskapsmodellen. Prosedyrereglene vil etter dette være like både ved innføring av parlamentarisk styreform og ved gjeninnføring av tradisjonell styreform, med unntak av kravet til flertall blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer. Det vil fortsatt være tilstrekkelig med vanlig flertall ved gjeninnføring av formannskapsmodellen.
Lovforslaget innebærer at regelverket tilknyttet valg, avstemning og saksbehandling for øvrig ved skifte av råd gjøres mer utfyllende og tilpasses de særegne hensynene som ligger bak parlamentarisme i kommuner og fylkeskommuner.
I nr. 3 fastslås at valg av nytt råd må foretas i kommunestyrets eller fylkestingets konstituerende møte, jf. kommuneloven § 17 nr. 1. Dette gjelder når parlamentarisk styreform videreføres fra foregående valgperiode. Dersom parlamentarisk styreform skal innføres for første gang, vil reglene i § 18 komme til anvendelse.
Videre inneholder nr. 3 en bestemmelse om skifte av råd i valgperioden. Denne regelen må ses i sammenheng med nr. 5, der det fastslås at valg til nytt råd som hovedregel ikke skal foretas i samme møte som mistillitsforslag reises med mindre saken er forberedt og står på dagsorden til vedkommende møte i kommunestyret eller fylkestinget.
Siste punktum om rådets tiltredelse vil gjelde både ved skifte av råd og ved valg til råd første gang. Indirekte fastsetter også denne bestemmelsen at et sittende råd som skal fratre etter mistillitsvedtak/forslag eller av eget ønske, plikter å fortsette som «forretningsministerium» inntil nytt råd blir valgt.
Nr. 4 innebærer at forslagsstillerne har rådighet over rådets størrelse og sammensetning, herunder hvem som skal være rådets leder og nestleder. Det foretas avstemninger etter reglene i nr. 4. Disse reglene er ment å være uttømmende ved valg til kommuneråd og fylkesråd. Adgangen til å stemme blankt opprettholdes som ellers ved valg, jf. § 40 nr. 2 annet punktum.
Nr. 5 må ses i sammenheng med bestemmelsen i nr. 3 og § 34 nr. 1. Regelen innebærer at mistillitsforslag mot et råd som fremsettes i møtet uten at dette står på møtekartet, ikke kan realitetsbehandles med mindre to tredjedeler av de tilstedeværende stemmer for realitetsbehandling. Hovedregelen vil dermed være at votering over et mistillitsforslag skjer i neste møte i kommunestyret eller fylkestinget.
Nr. 6 innebærer at valget av medlemmer til rådet i realiteten foretas av rådet selv. Kommunestyret vil ikke å ha adgang til å velge en person som ikke er foreslått av rådet, men kan eventuelt stemme mot rådets forslag. Dersom lederen i rådet fratrer etter eget ønske eller etter mistillit, skal det formelt sett foretas nytt valg av hele rådet. Dette har sammenheng med lederens sentrale stilling. Rådets nestleder vil være stedfortreder for rådsleder, men rykker ikke automatisk opp dersom lederen går ut av rådet. Dette må i tilfelle bero på et valg. Retten til å fremme forslag til nytt råd tilligger partier/grupperinger etter nr. 4.
Nr. 4 gir hjemmel til å opprette en ny type styringsorganer i linjen under rådet. Bestemmelsen gir ikke rådet direkte kompetanse til å opprette slike styrer, da myndigheten vil bero på en fullmakt fra kommunestyret/fylkestinget. Styrene vil bli et alternativ til bruk av driftsstyrer etter § 11, som fortsatt kan benyttes også i kommuner/fylkeskommuner med parlamentarisk styreform. Kollegiale organer etter § 20 nr. 4 antas imidlertid å være bedre tilpasset parlamentarisk styreform enn det § 11-styrer vil være.
Etter annet punktum i nr. 4 vil det være anledning til å delegere styret myndighet til blant annet å treffe enkeltvedtak. Det er da en forutsetning at vedkommende særlov ikke har spesielle delegasjonsregler som avviker fra kommunelovens system.
Rådet kan ved opprettelse og fastsetting av vedtekter for slike styringsorganer fastsette at saksbehandlingsreglene i kommuneloven kap. 6 ikke skal gjelde, jf. at organer etter § 20 nr. 4 ikke er nevnt i oppregningen i § 29 nr. 1 (etter ny ordlyd her). Likestillingsreglene vil imidlertid gjelde, jf. foreslått ordlyd i § 29 nr. 2. Kommuneloven kap. 7 om rettigheter og plikter for folkevalgte vil komme til anvendelse. Dette inkluderer også innsynsrett etter § 40 nr. 5. Retten til innsyn i dokumenter i den virksomheten som styret skal lede, vil følge direkte av overordningsforholdet.
Reglene i § 14 om valgbarhet kommer ikke til anvendelse i forhold til styrer etter § 20 nr. 4. Bestemmelsens neste siste punktum åpner også for at rådet kan omorganisere eller skifte medlemmer i styret - enkeltvis eller samlet. Tilsvarende er det tatt inn en adgang for det enkelte styremedlem til å fratre vervet etter eget ønske, dvs. uten spesiell behandling i styret e.l. Reglene i § 15 nr. 2 om fritak kommer dermed ikke til anvendelse. Heller ikke bestemmelsen i § 15 nr. 1 vil gjelde, jf. vanlig forståelse av kommuneloven om valg til folkevalgte organer som ikke går inn under opplistingen i § 14 nr. 1. Bestemmelsen i § 15 nr. 3 om suspensjon får ikke noen selvstendig betydning da rådets myndighet etter § 20 nr. 4 vil være mer vidtrekkende.
Nr. 5 om møterett for rådet foreslås omredigert og tilpasset parlamentarisk styreform. Regler om møterett er i gjeldende lov inntatt i § 20 nr. 4. Det nye er at rådets leder vil ha rett til å delta i møter i alle folkevalgte organer, unntatt kontrollutvalget og kommunestyrets eller fylkestingets egne organer når disse behandler saker som angår organisering av intern virksomhet i organet og/eller kommunestyret/fylkestinget. Møteretten for det enkelte rådsmedlem med ledelsesansvar etter § 20 nr. 1 og nr. 3 presiseres i siste punktum, men innholdet i denne retten tilsvarer det som er fastsatt i nåværende § 20 nr. 4.
Tilføyelsen av kommuneråd og fylkesråd i opplistingen over hvilke organer som kan få myndighet til å opprette og nedlegge stillinger, innebærer bare en presisering i forhold til gjeldende rett.
Tilføyelsen om at rådet har innstillingsrett i økonomisaker innebærer bare en klargjøring i forhold til det som må antas å være gjeldende rett allerede. I § 44 nr. 4 er ordet «fjorten» erstattet med tallet 14.
Bestemmelsen gir kommunestyret eller fylkestinget adgang til å legge styring av kommunalt eller fylkeskommunalt foretak til rådet. Det vil likevel være kommunestyret eller fylkestinget som oppretter foretak og fastsetter vedtekter for slike organer. Kommunalt foretak er for øvrig nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 53 (1997-98).
Tilføyelsen i siste punktum innebærer bare en nødvendig tilpasning av foretaksreglene til parlamentarisk styreform. Rådet trer i administrasjonssjefens sted i slike situasjoner.
Kommunestyret kan etter forslaget i siste punktum fastsette i vedtektene at rådet skal ha myndighet til å ansette daglig leder i foretaket (dersom det ikke anses ønskelig å følge hovedregelen om at styret gjør dette). Det vil være naturlig å legge denne typen myndighet til rådet når det er truffet vedtak etter § 62 nr. 2 om å legge foretaksstyret under rådet - forutsatt at ikke hovedregelen om ansettelse av foretaksstyret skal gjelde.
Komiteen viser til merknader under kap. 5.2.
Komiteen støtter Regjeringens lovforslag i proposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter forslaget til endring av § 14 nr. 1 bokstav b, men viser også til Innst. O. nr. 9 (1998-99) som redegjør for disse medlemmers syn på ytterligere innsnevring av valgbarheten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, fremmer følgende forslag:
Ǥ 18 nr. 1 andre punktum skal lyde:
Slikt vedtak må treffes med tilslutning av minst halvdelen av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil stemme imot flertallets forslag.
Lovendringene innebærer en klargjøring av at kompetanse til å begjære offentlig påtale kan legges til rådet i parlamentarisk styrte kommuner eller fylkeskommuner. Videre er det foretatt noen endringer med sikte på tilpasning av straffelovens delegasjonsregel til systemet etter kommuneloven. Adgangen til direkte delegasjon fra folkevalgt organ til leder av forvaltningsgren er fjernet. Dermed vil delegasjon til administrasjonen skje til administrasjonssjefen, slik kommuneloven og særlovgivningen ellers har som prinsipp. Lovgivningen regulerer ikke adgangen til videredelegasjon internt i administrasjonen. Begrepene fylkesrådmann, rådmann eller kontorsjef er erstattet med administrasjonssjefen. Dette innebærer ingen materiell endring, men er kun en språklig tilpasning til kommunelovens ordning.
Endringene tilsvarer den særskilte valgbarhetsregelen etter kommuneloven § 14 nr. 1 (omtalt foran). Begrepet «rådets sekretariat» er ikke nærmere definert her. Det vil således tilligge valgstyret å vurdere dette i tilknytning til godkjenning av valglistene etter valgloven § 26. Se for øvrig merknadene til endringene av kommuneloven § 14 nr. 1.
Nytt tredje punktum innebærer at kommunestyret kan velge å legge planutvalgets funksjoner til rådet. Plan- og bygningslovens øvrige regler om planutvalgets funksjoner, møterett for barnerepresentant m.m. vil gjelde som ellers.
Regelen i fjerde punktum innebærer at rådet ikke kan lukke dørene med hjemmel i kommuneloven § 31 nr. 6 når det behandler saker i egenskap av planutvalg. Hjemmel for eventuell lukking må dermed finnes i en av de øvrige bestemmelsene i § 31 (nr. 3-5). Kommuneloven § 31 nr. 2 vil også komme til anvendelse.
Henvisningen til styrer etter (foreslått) § 20 nr. 4 gir nødvendig fleksibilitet i forhold bruk av styringsorganer ved den enkelte skole. Dersom rådet benytter seg av sin adgang etter § 20-4 til å skifte ut medlemmer av styret (samarbeidsutvalget), vil styret ikke kunne betegnes som samarbeidsutvalg, da det er særskilte regler i opplæringsloven om sammensetning og valg til slike utvalg.
Komiteen støtter Regjeringens forslag til endringer i andre lover.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknad under kap. 5.2 når det gjelder endringen av plan- og bygningsloven.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at mange av de oppgavene som det kan være naturlig å legge til interkommunale selskaper (IKS), i kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform naturlig vil ligge innenfor kommunerådets/fylkesrådets ansvarsområde. Dette medlem mener at det derfor bør være anledning for kommunestyret/fylkestinget å legge oppnevningen av kommunens/fylkeskommunens representanter i representantskapet i IKS"et til rådet.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«I lov om interkommunale selskaper gjelder følgende endring:
§ 6 nytt femte ledd skal lyde:
I kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styreform kan kommunestyret eller fylkestinget selv fastsette at rådet skal oppnevne representanter.»