5. Endringer i reglene om parlamentarisk styreform
Bakgrunnen for at departementet fant behov for en gjennomgang av mer grunnleggende karakter av reglene om parlamentarisk styreform i kommuneloven, var en erkjennelse av at kommuneloven hittil neppe har fanget opp alle særegne spørsmål som oppstår ved innføring av parlamentarisk styreform i kommuner og fylkeskommuner. Oslo kommune hadde også påpekt dette overfor departementet og ved flere anledninger tatt opp spørsmål om forståelse og anvendelse av regelverket i kommuneloven.
I arbeidet med parlamentarismereglene har departementet hatt en klar intensjon om at disse reglene i prinsippet skal passe i enhver kommune og fylkeskommune. Det har derfor vært viktig å ha et perspektiv ut over Oslo kommune. Da de praktiske erfaringene med bruk av parlamentarisk styreform hittil bare finnes i Oslo, fant departementet det likevel naturlig å invitere representanter fra denne kommunen til et samarbeid om videreutvikling av regelverket. En arbeidsgruppe bestående av representanter fra administrasjonen i Oslo kommune (bystyrets sekretariat og to av byrådsavdelingene) og medarbeidere i departementet utformet grunnlaget for høringsnotatet.
I proposisjonen foretas en samlet gjennomgang av regelverket i tilknytning til kommunal parlamentarisme. Vedtakelsen av kommuneloven innebar at det for første gang ble gitt regler av permanent karakter om denne alternative styringsformen for kommunesektoren. Departementet har derfor valgt å gi en relativt utførlig framstilling både av gjeldende rett og de vurderinger som lå til grunn for departementets forslag til lovendringer i høringsnotat av september 1997, og som i overveiende grad følges disse forslagene opp i proposisjonen.
Departementet mottok i alt 68 svar i høringsrunden. I stor grad har høringsinstansene meddelt tilfredshet med at reglene gjennomgås samlet. De enkelte lovforslagene har i stor grad fått høringsinstansenes støtte.
På bakgrunn av den overveiende positive responsen i høringsrunden, har departementet i all hovedsak lagt forslagene i høringsnotatet til grunn for lovforslagene i proposisjonen. På et par punkter er det foretatt lovtekniske endringer, men uten at dette har betydning for realiteten. Departementet har også fulgt opp et par av de konkrete merknadene fra høringsrunden og fremmer forslag til lovendring i tråd med disse. Endelig har departementet av eget tiltak tatt med en presisering av rådets rett og plikt til å fremme innstilling til kommunestyret eller fylkestinget i økonomisaker. Det fremmes også forslag til en teknisk justering av opplæringsloven.
I proposisjonen er det gitt en omtale av forslag til særregler for å innpasse kommunalt eller fylkeskommunalt foretak i parlamentarisk styreform, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak). Lovforslagene tilknyttet foretak ved parlamentarisme bygger på hovedprinsippene som ble lagt til grunn i høringsnotatet, men er utarbeidet i etterkant i påvente av regjeringens behandling av proposisjonen om foretak. Departementet har ikke sendt disse lovforslagene på høring da dette ble ansett unødvendig på grunn av reglenes innhold. Det er også ønskelig å få lovreglene tilknyttet foretak behandlet i Stortinget samtidig med øvrige endringer i reglene om parlamentarisk styreform.
Etter høringsrunden har departementet også innarbeidet et forslag til endret formulering i straffeloven § 79 femte ledd, slik at adgangen til å delegere begjæring om offentlig påtale på vegne av kommuner eller fylkeskommuner, følger systemet i kommuneloven. Denne endringen er foretatt på grunnlag av synspunkter som er fremkommet i høringsrunden.
Etter dette foreslås følgende endringer i kommuneloven vedrørende parlamentarisk styreform:
Regel om prosedyren ved gjeninnføring av tradisjonell styringsmodell i tråd med innføring av parlamentarisme, men likevel slik at det bare kreves vanlig flertall av kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer (§ 18).
Nye regler for valg, avstemning og saksbehandling ved valg av råd. Lovforslag i tråd med innholdet i høringsnotatet, men med visse lovtekniske justeringer (§ 19 nr. 3-nr. 6).
Forslag om at kommunestyret og fylkestinget kan gi rådet adgang til å opprette særskilte styrer for enkelte deler av virksomheten i kommunen eller fylkeskommunen. Styrer etter denne modellen vil ligge i linjen mellom rådet og daglig leder av den enkelte virksomhet, institusjon e.l. (ny § 20 nr. 3).
Adgang for kommunestyret til å gi kommunerådet myndighet som fast utvalg for plansaker etter plan- og bygningsloven. Rådets møter skal i utgangspunktet holdes for åpne dører når rådet opptrer som planutvalg (plan- og bygningsloven § 9-1).
Klargjøring av retten for rådets leder til å delta i alle møter i folkevalgte organer, med unntak av kontrollutvalget (som nå) og kommunestyrets eller fylkestingets egne organer når disse behandler saker om organisering av egen eller kommunestyrets/fylkestingets virksomhet. Ordførers møterett foreslås ikke å omfatte møtene i rådet. Disse forslagene er i tråd med høringsnotatet, men møteretten for rådets leder er nærmere avgrenset i samsvar med Oslo kommunes høringsuttalelse (§§ 9-4 og 20 nr. 5).
Forslag om særskilte valgbarhetsregler for ansatte i rådets sekretariat med myndighet delegert fra rådet. Personer med slik tilknytning til rådet vil etter forslaget ikke være valgbare til kommunestyret, fylkestinget eller organer som nevnt i kommuneloven § 14 nr. 1. Det endelige lovforslaget er utformet i samsvar med forslag fra Oslo kommune, noe som innebærer at en mindre krets vil bli utelukket fra valg enn det forslaget i høringsnotatet ville ha medført (§ 14 nr. 1 bokstav b og valgloven § 13).
Presisering av rådets kompetanse til å opprette og nedlegge stillinger (§ 24 nr. 1).
Presisering av rådets kompetanse til å avgi innstilling til vedtak om økonomiplan og årsbudsjett. Forslaget er ikke tatt med i høringsnotatet, men innebærer ingen endring i forhold til forståelsen av gjeldende rett (§§ 44 og 45).
Særskilte regler om foretak ved parlamentarisk styreform. Den prinsipielt sett viktigste regelen er forslaget om at kommunestyret eller fylkestinget kan gi rådet adgang til å oppnevne medlemmer til styret for foretak, slik at rådet får styringsansvaret i forhold til slike organer. Etter forslaget må likevel kommunestyret eller fylkestinget selv treffe vedtak om selve opprettelsen av foretak og fastsette vedtektene. Forslagene innebærer tillegg til Ot.prp. nr. 53 (1997-98) og berører følgende paragrafer i kommuneloven: § 62 (ny nr. 2), § 68 nr. 8 og § 70.
Endrede delegasjonsregler i straffeloven § 79 femte ledd.
Komiteen mener det er viktig å gi kommunene og fylkeskommunene størst mulig frihet til å organisere seg slik de selv ønsker. Komiteen mener også det er svært viktig, og vil være med på å fornye lokaldemokratiet, dersom det legges til rette for at fylkeskommunene og kommunene kan organisere seg mer etter eget ønske. Komiteen mener at det spesielt i fylkeskommunene, men også i de større kommunene, kan være behov for i større grad å synliggjøre hvem som utgjør det ansvarlige flertall og hvem som er i opposisjon. Innføring av en parlamentarisk styringsform vil kunne medvirke til dette.
Komiteen vil understreke viktigheten av prinsippet om åpenhet i forvaltningen.
Komiteen vil vise til departementets brev av 16. februar 1999, som svar på spørsmål fra Erna Solberg om regelverket for møtevirksomhet i parlamentarisk styrte kommuner:
«Departementet har lagt til grunn at komiteer som utgår fra kommunestyret eller fylkestinget og som kun har en rolle som saksforberedende/innstillende organ til kommunestyret/fylkestinget, ikke er et organ som nevnt i kommunelovens § 10, men at bruk av slike komiteer er en arbeidsform for kommunestyre/fylkestinget. Slike komiteer vil dermed utføre sine oppgaver på grunnlag av et reglement etter § 39 - fastsatt av kommunestyret eller fylkestinget selv. Departementet vurderer det imidlertid slik at dersom komiteen har eller kan få beslutningsmyndighet på grunnlag av delegering fra kommunestyret/fylkestinget, er komiteen å anse som et fast utvalg - og er dermed undergitt kommunelovens saksbehandlingsregler m.v.»
Komiteen vil påpeke likheten mellom det saksforberedende arbeidet som utføres av faste utvalg i kommuner med parlamentarisk styre og komitéarbeidet i Stortinget. På samme måte som Stortinget selv fastsetter sin forretningsorden må kommuner med parlamentariske styre innrømmes den samme rett innenfor de rammer kommuneloven setter.
Komiteen forstår lovverket slik at det er arbeidets karakter som må være førende for om utvalgsmøter skal være åpene for offentligheten. Er arbeidet av forberedende art, er dette å betrakte som møte i henhold til § 39 i kommuneloven og møtet kan derfor være lukket for offentligheten. Er arbeidet av besluttende karakter, er møtet å betrakte som møte i henhold til § 10, og skal være åpent for offentligheten.
Komiteen mener dette medfører at de kommuner som har et parlamentarisk styresett må organisere møteavviklingen i faste utvalg, slik at det er klart hvilke saker som er av saksforberedende art, og hvilke saker som det skal fattes beslutninger i.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre, ønsker å fornye lokaldemokratiet og mener det er viktig å gi kommunene og fylkeskommunene størst mulig frihet til å organisere seg slik de selv ønsker. Flertallet er ikke enig med Regjeringen i at det skal kreves 2/3 flertall ved innføring av en parlamentarisk styringsform og vanlig flertall for å gå tilbake til en formannskapsmodell. Flertallet mener at å skifte styringsform er en vesentlig endring, og mener det er viktig at beslutning om dette må vedtas to ganger. Flertallet mener at begge endringene er av vesentlig art, og derfor skal ha det samme flertall.
Flertallet viser til brev fra Kommunal- og regionaldepartementet v/statsråden av 22. februar 1999 som svar på spørsmål om et eventuelt vedtak i Stortinget om innføring av parlamentarisk styreform i kommunene ved simpelt flertall, vil kunne gjelde for innføring av slik styreform i valgperioden 1999-2003. Fra departementets brev siteres:
«En lovbestemmelse får virkning fra tidspunktet for ikrafttredelsen av bestemmelsen. Forslag om parlamentarisk styringsform må etter kommuneloven være fremmet og votert over i kommunestyret/fylkestinget i inneværende valgperiode innen utgangen av 1998, jf kommuneloven § 18 nr. 1. Beslutningen om parlamentarisk styre må så være fattet og iverksatt innen det andre året i den kommende valgperioden tar til, jf kommuneloven § 18 nr. 2. Dette vil si at beslutningen må være fattet og iverksatt innen 31. desember 2000. Dersom en slik lovendring blir satt i kraft slik at parlamentarisk styringsform kan vedtas og iverksettes innen utgangen av år 2000, vil den kunne gjelde for valgperioden 1999-2003.
Jeg tar sikte på å iverksette lovendringene fra 1. juli i år - forutsatt at Stortinget behandler proposisjonen nå i vårsesjonen.»
Flertallet mener at vanlig flertall er tilstrekkelig for å gå over til en parlamentarisk styringsform, og det samme må gjelde dersom det vedtas å gå tilbake til en formannskapsmodell.
I dag er Oslo kommune den eneste kommunen som styres etter en parlamentarisk styringsform. Flertallet er kjent med at det er mange fylkeskommuner og større bykommuner som vurderer å gå over til en parlamentarisk styringsform fra neste valgperiode. Flertallet mener dette kan være med på å fornye lokaldemokratiet og ønsker å legge minst mulige hindringer i veien for en slik organisering. Dersom det kreves 2/3 flertall, vil en del av disse kommunene ikke gis mulighet, fordi et mindretall vil kunne stoppe en slik omgjøring.
Flertallet mener at det ikke kan være riktig at 1/3 av representantene i kommunen/fylkeskommunen skal kunne stoppe en endring av organisasjonsformen som et flertall ønsker. Flertallet er ikke kjent med at kommuneloven på noe annet punkt krevet 2/3 flertall ved avstemming.
Flertallet viser også til at ved behandlingen av kommuneloven i 1992 ga Stortinget tilslutning til Regjeringens forslag om at kommunen i størst mulig grad har frihet til å organisere seg politisk og administrativt som de selv ønsker. Flertallet vil følge opp dette og ikke gjøre det unødig vanskelig for kommunene/fylkeskommunene å organisere slik de selv ønsker.
Flertallet viser til forslag under kap. 6.3.1.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter Regjeringens forslag om endringer i prosedyrebestemmelsene for innføring og endring av kommunens styringsmodell.
I dag er det bare Oslo kommune som styres etter en parlamentarisk styremodell. Dette innebærer at erfaringene med denne styringsformen er begrenset. Disse medlemmer mener den manglende erfaringsbakgrunnen medfører behov for bred enighet om å innføre parlamentarisk styringsform. Krav om 2/3 flertall vil sikre en slik bred enighet.
Disse medlemmer vil påpeke at endringene som er foreslått i prosedyren for gjeninnføring av tradisjonell styreform sikrer at de kommuner som innfører parlamentarisme får erfaring over en så lang periode at de vil kunne danne seg en oppfatning av om denne styringsmodellen bør føres videre eller ikke.
Disse medlemmer mener det vil være mindre omfattende å gå tilbake til en kjent styringsform enn å innføre en ny styringsmodell. Det vil derfor være tilstrekkelig med vanlig flertall for gjeninnføring av formannskapsmodellen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil signalisere en positiv holdning til at flere kommuner og fylkeskommuner innfører parlamentarisk styreform.
Dette medlem kan ikke støtte forslaget om at det i parlamentarisk styrte kommuner skal være mulighet for å legge oppgavene til det faste utvalg for plansaker til kommunerådet.
Dette medlem viser til Innst. O. nr. 135 (1992-93) om tilpassing av særlovgivningen til ny kommunelov, der en samlet komité uttaler:
«Komiteen mener at tungtveiende hensyn tilsier at det bør være et fast utvalg for plansaker, slik at totrinns folkevalgt behandling av plansaker sikres. Komiteen mener det ut fra saksområdets art er særlig viktig at de berørte interesser blir avveid mot de samfunnsmessige interesser i en grundig politisk prosess.»
Dette medlem vil vise til at det faste utvalg for plansaker er tillagt store fullmakter i saker som ofte er prinsipielt viktig. Dette gjelder f.eks:
Behandling, evt. avvisning, av reguleringsplan fram til vedtak i kommunestyret.
Mindre vesentlig endring av reguleringsplan, som endelig vedtas av utvalget.
Bebyggelsesplaner, som endelig vedtas av utvalget.
Utvalget kan vedta midlertidig bygge- og deleforbud.
Utvalget er dispensasjonsmyndighet for en rekke av plan- og bygningslovens bestemmelser, bl.a. dispensasjon fra arealdelen av kommuneplanen, reguleringsplan og bebyggelsesplan.
På bakgrunn av den omfattende kompetanse som er lagt til planutvalget, finner dette medlem det uheldig å legge disse oppgavene til et ikke-representativt organ som kommunerådet. Dette medlem finner at hensynet til lokaldemokratiet er best ivaretatt ved at slike saker behandles i et organ sammensatt ut fra kommunestyrets sammensetning.
Når det gjelder «bygningssaker» minner dette medlem om at det her allerede er utstrakte muligheter til å delegere vedtaksfullmakt til administrasjonen.
Dette medlem vil videre peke på at klager på vedtak fattet i det faste utvalg for plansaker etter plan- og bygningsloven, behandles av Fylkesmannen uten forutgående behandling i annet organ i kommunen. I slike klagesaker er det primært forholdet til lovgivningen som prøves, mens Fylkesmannen normalt er meget varsom med å vurdere kommunens skjønnsutøvelse. Også for å sikre behandling av slike saker i et representativt sammensatt organ mener dette medlem det vil være riktig at en også i kommuner med parlamentarisk styreform beholder det faste utvalg for plansaker som obligatorisk utvalg.