2. Taushetsplikt for folkevalgte - omtale av forslag som har vært vurdert, men som ikke fremmes
I høringsnotatet av januar 1998 var det foreslått å gi enkelte særregler om taushetsplikt for medlemmer av folkevalgte organer - koplet mot kommunelovens regler om møteoffentlighet.
Kommuneloven har ingen særregler om taushetsplikt. Regler om taushetsplikt finnes imidlertid i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f, som også kommer til anvendelse i forhold til folkevalgte.
Det er også nær sammenheng mellom reglene om åpne eller lukkede møter og reglene om taushetsplikt. Flere av hjemlene for å lukke et møte i medhold av kommuneloven § 31 korresponderer langt på vei med reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven, men dette er ikke nærmere drøftet i forarbeidene til kommuneloven.
Departementets grunnholdning er at det ikke bør innføres adgang til å ilegge taushetsplikt i større utstrekning enn nødvendig i kommunesektoren. Hensynet til en opplysende saksfremstilling som grunnlag for en velinformert debatt må veie tungt i et levende lokaldemokrati. Det betyr at departementet ikke ser det som aktuelt å ha regler om automatisk taushetsplikt ved lukkede møter, slik flere kommuner ønsker.
Departementet peker på at spørsmålet om det skal være adgang til å pålegge folkevalgte taushetsplikt ved instruks, er en prinsipielt viktig og vanskelig problemstilling. Taushetsplikt for folkevalgte har en annen karakter enn taushetsplikt for tjenestemenn. For det første fører forpliktelser og lojalitet overfor partiet og partigruppen blant de folkevalgte til at de har et større behov for meningsutveksling og informasjon seg i mellom. For det andre er den folkevalgte valgt av kommunens innbyggere. Det betyr som et utgangspunkt at den folkevalgte bør kunne informere velgerne om det som har allmenn interesse. For det tredje behandler de folkevalgte ofte saker med prinsipielle avveininger av politisk karakter. Sakene har av den grunn ofte stor offentlig interesse. For det fjerde kan det virke betenkelig at et flertall i folkevalgte organer skal kunne binde et politisk mindretall ved taushetsplikt.
Departementet viser til at det er straffbart å bryte en instruks som pålegger taushetsplikt, jf. straffeloven § 121. Dette tilsier at det er behov for klare regler dersom det velges en lovfesting av instruksbestemt taushetsplikt. Et forhold som forsterker dette enda mer er at reglene på dette området i stor utstrekning vil bli praktisert av ikke-jurister. Departementets forslag i høringsrunden hadde den svakhet det ikke klart nok anga når det ville foreligge adgang til å ilegge taushetsplikt ved instruks, dvs. ut over forvaltningslovens regler. Dette kunne medføre at nye regler kunne bli vanskelig å forutberegne for de folkevalgte. Dette forholdet ble også pekt på av et par kommuner. Uklare regler kan også føre til at reglene blir feiltolket eller misbrukt, slik at kommunikasjon med utenforstående blir mer begrenset enn departementet hadde tenkt. Det er videre prinsipielt svært betenkelig å knytte strafferettslige reaksjoner til regler som ikke bygger på helt klare kriterier og avveininger.
Departementet er i proposisjonen kommet til en annen konklusjon enn i høringsutkastet og fremmer etter en samlet vurdering ikke forslag til nye og utvidede regler om taushetsplikt. Forvaltningslovens regler vil ivareta det reelle behov for å bevare taushet av hensyn til personalsaker, personvern og tungtveiende private interesser. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt er innarbeidet. Juridisk teori og praksis har trukket opp grenser for hvor langt taushetsplikten går.
Når det gjelder «tungtveiende offentlige interesser» har ikke forvaltningsloven regler som fører til taushetsplikt. Det er likevel slik at forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 i noen saker indirekte også vil komme til anvendelse for å beskytte offentlige interesser. Dette fordi kommunen blir pålagt taushetsplikt overfor den private part, som kan være avtalepart/medkontrahent i en sak som berører tungtveiende offentlig interesse. Det vil imidlertid også være situasjoner hvor det ikke finnes regler om taushetsplikt. Ved beskyttelse av offentlige kontrollbehov eller ved rent privatrettslige interesser kan det være et legitimt behov for regler om taushetsplikt. På den annen side er det i forholdet til såkalte «offentlige interesser» at behovet for samfunnsdebatt og det å kunne konferere med utenforstående kanskje er størst.
Departementet er kommet til at spørsmålet om eventuell utvidelse av lovregler om taushetsplikt for å beskytte tungtveiende offentlige interesser m.v. bør vurderes i en større sammenheng, f.eks. i tilknytning til en generell gjennomgang av forvaltningsloven. Forholdet til de folkevalgtes rett til å ytre seg, bl.a. på grunnlag av internasjonale konvensjoner, koplet mot en straffebestemmelse, er også forhold som da må vurderes nærmere.
En alternativ løsning som også bør vurderes ved en senere gjennomgang av problematikken omkring taushetsplikt og lukkede møter, er om kommuneloven bør ha en egen lovbestemmelse som sier at folkevalgte organer ikke kan pålegge sine medlemmer taushetsplikt ved instruks (med mindre dette har hjemmel i lov).
Høringsrunden har avdekket mye usikkerhet rundt forståelsen av gjeldende rett. Departementet vil derfor ta initiativ til å utarbeide nytt veiledningsmateriale rettet mot folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Sylvia Brustad, Odd Eriksen, Aud Gaundal, Leif Lund og Signe Øye, fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, fra Kristelig Folkeparti, Olaf Gjedrem og Ivar Østberg, fra Høyre, Sverre J. Hoddevik og Erna Solberg, fra Senterpartiet, Bjørg Bruset og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, har merket seg at høringsrunden har avdekket mye usikkerhet med hensyn til hvilke regler som gjelder vedrørende taushetsplikt for folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner. Komiteen mener derfor at det er nødvendig at departementet snarest mulig utarbeider nytt lettfattet veiledningsmateriale rettet mot de folkevalgte i kommunene og fylkeskommunene.
Komiteen er enig i at det ikke skal gis adgang til å ilegge taushetsplikt i større utstrekning enn det som er nødvendig i kommuner og fylkeskommuner. For å få til en fornyelse av lokaldemokratiet er det viktig med åpenhet. Komiteen frykter for at en lovfesting av nye og utvidede regler om taushetsplikt vil kunne føre til mindre åpenhet. Det kan gi innbyggerne mindre innsyn i mange saker som kan være av interesse, og dermed være med på å minske interessen for lokaldemokratiet, istedenfor å øke den, slik målet må være.
Komiteen mener at dagens forvaltningslov ivaretar behovet for å bevare taushet av hensyn til personalsaker, personvern og tungtveiende private interesser, men at forvaltningsloven mangler regler om «tungtveiende offentlige interesser».
Komiteen er enig i at en eventuell utvidelse av lovregler om taushetsplikt for å beskytte tungtveiende offentlige interesser m.v. må vurderes i en større sammenheng. Komiteen er også enig med departementet i at en passende anledning kan være ved en generell gjennomgang av forvaltningsloven.
En ny gjennomgang av lovverket bør også drøfte og gjennomgå problematikken omkring taushetsplikt og lukkede møter og om kommuneloven bør ha en egen lovbestemmelse som sier at folkevalgte organ ikke kan pålegge sine medlemmer taushetsplikt ved instruks, dersom dette ikke har hjemmel i lov.
Komiteen støtter departementet i at det ikke fremmes forslag til nye og utvidede regler om taushetsplikt nå.