1. Innledning og kort presentasjon av forslaget
Finansdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til ny lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven).
I forslaget til ny skattelov er samlet alle bestemmelser av materiellrettslig innhold som står i skatteloven av 18. august 1911 og i en rekke særlover om skatt. Enkelte forskriftsbestemmelser om skatt er også foreslått tatt inn i loven. Det dreier seg om en teknisk lovfornyelse, uten endring av de skattepolitiske og materielle løsningene som er nedfelt i det nåværende regelverket om skatt.
Den sterke utviklingen på skatteområdet har ført til at skatteloven av 1911 er blitt svært omfattende og lite oversiktlig. Det samme gjelder til dels særlovgivningen. Spredningen av lovstoffet i forskjellige lover bidrar også til å gjøre regelverket uoversiktlig.
Hovedformålet med forslaget til ny skattelov er å gi skattereglene en enklere og mer oversiktlig form, slik at de blir lettere tilgjengelig for flere brukere. Dette innebærer samtidig også bedre rettssikkerhet i skattleggingen og økt effektivitet i skatteetaten.
Det forslaget som legges frem bygger på at vi skal ha tre hovedlover som regulerer direkte skatt på formue og inntekt:
Lov om skatt av formue og inntekt (skatteloven), som inneholder skattelovgivningens materiellrettslige bestemmelser om blant annet skatteplikt, formue, inntekt, fradragsposter m.v.
Lov om ligningsforvaltning (ligningsloven), som inneholder de forvaltningsrettslige reglene om ligningsorganene og ligningsarbeidet, om selvangivelse og kontrolloppgaver, om skattyternes rettigheter og plikter m.v., straffebestemmelser m.v.
Lov om betaling og innkreving av skatt (skattebetalingsloven), som inneholder reglene om forskuddsfastsettelse, oppkreving og fordeling av skatt.
I tillegg til skatteloven av 1911 finnes det i dag omkring 25 lover som inneholder bestemmelser om skatt, som fortsatt har praktisk betydning. I utgangspunktet bør alle lovbestemmelser om skatt som ikke er tidsbegrenset tas inn i skatteloven, eksempelvis selskapsskatteloven av 1991 og forsørgerfradragsloven av 1976.
Noen materielle eller formelle regler foreslås opprettholdt som særlover. Som eksempler nevnes bestemmelsene om kommunal eiendomsskatt, bestemmelsene om skatt til Svalbard, petroleumsskatteloven og loven om Kongens fullmakt til å inngå avtaler med andre stater til unngåelse av dobbeltbeskatning.
En målsetting ved revisjonen har vært å gjengi gjeldende skatterett med uendret realitet så langt det er mulig. Ved at bestemmelsene i foreliggende lovforslag er utformet med sikte på uendret realitet, vil mest mulig av det foreliggende tolkningsmaterialet i form av forarbeider, høyesterettsdommer m.v. vedrørende gjeldende skattelovgivning beholde sin verdi.
Den tekniske revisjonen går blant annet ut på å:
skape en god overordnet systematikk i skatteloven, etter at systematikken i gjeldende skattelovgivning i stor grad er blitt ødelagt gjennom mer enn 80 års lovendringer,
dele opp uforholdsmessig store paragrafer,
samle bestemmelser med saklig sammenheng,
innføre overskrifter på forskjellige nivåer som angir hovedinnholdet i bestemmelsene og klargjør strukturen i loven,
innføre ny paragrafnummerering med utgangspunkt i ligningslovens system, for å lette fremtidige lovendringer og tilføyelse av nye bestemmelser, uten at det leder til forskyvning i nummereringen av de etterfølgende paragrafene i unødvendig utstrekning,
modernisere og forenkle lovspråket, til dels også klargjøre ordlyden i bestemmelsene,
ta ut foreldede og «sovende» bestemmelser,
vurdere forholdet mellom lovstoff, forskrifter og stortingsvedtak. Det er lagt opp til å bedre den samlede oversikten over regelverket gjennom en mer konsekvent utforming av fullmaktshjemler og forskriftsbestemmelser. Det foreslås et system med en hovedforskrift til skatteloven, som langt på vei skal ha samme struktur som skatteloven selv. Den foreslåtte systematikken vil gjøre det langt lettere å få oversikt over gjeldende bestemmelser, og også bedre mulighetene for å føre en effektiv kontroll med om forskriftsbestemmelser har tilstrekkelig hjemmel (legalitetskontroll).
Det er lagt vekt på å finne løsninger som gir et robust lovverk, i den forstand at det er tilrettelagt for at det kan foretas fremtidige regelendringer uten at strukturen blir ødelagt.
Ved arbeidet med teknisk revisjon av skatteloven har departementet hatt følgende hovedmål:
Hovedformålet med teknisk revisjon av skatteloven er å lette tilegnelsen av de materielle reglene ved å gi regelverket en enklere og mer oversiktlig form.
Dette hovedmålet kan nås ved blant annet å:
samle bestemmelser fra særlovgivningen i den ordinære skatteloven i større grad enn i dag,
legge til rette for at utfyllende forskriftsbestemmelser til skatteloven blir lettere tilgjengelige,
omarbeide systematikken i gjeldende lover ved å samle bestemmelser som hører sammen i grupper på forskjellig nivå,
benytte brukerveiledning i form av overskrifter på forskjellig nivå (foran kapitler, paragrafgrupper og enkeltparagrafer),
innføre nytt opplegg for paragrafnummerering som gjør det lettere å se strukturen i loven, og som åpner for at senere regelendringer kan gjennomføres uten å ødelegge strukturen i loven,
revidere foreldet språkbruk, og foreta språklige forenklinger.
Det er i proposisjonen avsnitt 2.2 gjort rede for høringsutkastet av 1. juli 1995 og høringsinstansenes synspunkter. I proposisjonen kapittel 3 er det gitt en oversikt over revisjonsarbeid og lovstruktur i enkelte andre land.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen, og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger vedrørende bakgrunnen for og målsettingen med lovrevisjonen.