Vedlegg 1: Brev fra Miljøverndepartementet v/statsråden til energi- og miljøkomiteen, datert 12. januar 1999.
- Dokument nummer 8:110 (1997-98) Forslag om ny lov om kommunale vann- og kloakkavgifter, samt endring i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77
Det vises til forslag fra stortingsrepresentantene Øystein Hedstrøm og Lodve Solholm om ny lov om kommunale vann- og kloakkavgifter, samt endring i plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77. Forslaget ble oversendt fra energi- og miljøkomiteen ved brev av 14. oktober 1998.
Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har ansvaret for plan- og bygningslovens § 65, og kommunalministeren vil kommentere dette forslaget.
Jeg vil først vise til at forslaget til ny lov om kommunale vann- og kloakkavgifter m.v. fra representantene fra Fremskrittspartiet (lovforslaget) dels består av en videreføring av bestemmelser i eksisterende lov om kommunale vass- og kloakkavgifter av 31. mai 1974 nr. 17 (loven), dels en implementering av bestemmelser og prinsipper fra forskrift om kommunale vann- og avgløpsgebyrer (forskriften), men også enkelte nye bestemmelser. Dette betyr at store deler av innholdet i lovforslaget allerede i dag er gjeldende rett, og jeg vil kun kommentere de bestemmelsene i forslaget som er nye.
Kommunene har som kjent et utstrakt selvstyre på vann- og avløpssektoren. Innenfor de rammer som følger av lov om kommunale vass- og kloakkavgifter og tilhørende forskrift står kommunene fritt til å utarbeide regler om beregning m.v. av vann- og avløpsgebyrer. Det at kommunene har denne friheten, vil nødvendigvis medføre noe forskjeller fra kommune til kommune på vann- og avløpssektoren. Ulempene oppveies etter departementets mening av de fordeler den lokale valgfriheten gir.
Departementet arbeider for tiden med å revidere gjeldende forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer, og noen av de endringene som foreslås i lovforslaget er allerede foreslått inntatt i den reviderte forskriften. Utkastet til revidert forskrift vil snart bli sendt ut på alminnelig høring. Jeg vil derfor først gi en kort presentasjon av de viktigste forslagene til endring i forskriften.
En gruppe organisasjoner (Huseiernes landsforbund, Norges huseierforbund, Forbrukerrådet, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Norske boligbyggelags Landsforbund A/L (NBBL), Norsk vann- og avsløpsverkforening (NORVAR) m.fl.) foreslå i fellesskap i brev til departementet av 9. desember 1996 at kommunene gis adgang til å bruke en todelt gebyrmodell hvor årskostnadene fordeles på en fast og en variabel, forbruksavhengig del. Forslaget begrunnes i at en slik modell vil kunne gi bedre samsvar mellom det brukeren må betale i årsgebyr og det den mottatte ytelsen faktisk koster. Blant annet på denne bakgrunn ga departementet Statens forurensningstilsyn (SFT) i oppdrag å utarbeide forslag til revisjon av forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyrer.
I forslaget som altså snart skal sendes ut på høring, foreslås det generelt å gi mer myndighet og større frihet til kommunene når det gjelder vann- og avløpsgebyrene der nasjonale hensyn ikke er til hinder for det. Departementet vil blant annet foreslå at kommunene gis adgang til å bruke en todelt gebyrmodell i samsvar med ovennevnte forslag fra gruppen med organisasjoner. Det foreslås videre at det åpnes for at den enkelte abonnent kan kreve at gebyret skal beregnes etter målt forbruk. For avløp som avviker fra vanlig kommunalt avløpsvann kan kommunen fastsette ulike gebyrsatser.
Forslagene til nye bestemmelser vil bli kommentert i den rekkefølge de er inntatt i lovforslaget.
I § 1 annet ledd annet punktum foreslås det hjemmel for departementet til å fastsette forskrift som presiserer reglene for utregning av kommunenes kostnader på vann- og avløpssektoren.
Selv om det pr. i dag ikke er fastsatt slik forskrift, gir den nåværende lov om vass- og kloakkavgifter hjemmel til å fastsette slike utregningsregler, jf. lovens § 2. I departementets rundskriv T9/86 gis det retningslinjer for beregning av gebyrgrunnlaget for kommunale vann- og kloakkavgifter. I forbindelse med den forestående revideringen av forskrift om vann- og avløpsgebyrer, vurderer departementet om det skal inntas noen grunnleggende prinsipper for beregningen av kommunale kostnader på vann- og avløpssektoren. Dessuten vil det presiseres i kommentarene til forskriften at kostnadene på vannsiden skal holdes adskilt fra kostnadene på avløpssiden. Alle kommunene anbefales videre å bruke «Veiledende retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester» (KAD, des. 1996).
Jeg kan på dette grunnlaget ikke se behovet for dette endringsforslaget, siden nåværende lov også hjemler muligheten til å fastsette slik forskrift.
Det foreslår i § 1 femte ledd at dersom en abonnent tidligere har fått kommunalt pålegg om å installere anlegg for avløpsbehandling, kan kommunen trekke disse utgiftene fra et eventuelt tilknytningsgebyr for abonnenten, innen en periode på 10 år.
I mange saker hvor denne problemstillingen er aktuell, vil det være inntatt vilkår om at tillatelse til bygging eller bruksendring bare gis under forutsetning av at eiendommen på et senere tidspunkt kobles til det kommunale vann- og avløpsnettet. Dersom abonnenten likevel ønsker å ta i bruk tomta før det kommunale avløpsnettet er ferdig utbygd, er det etter departementets mening ikke urimelig at abonnenten i mellomtiden må sørge for tilfredsstillende avløpsordning. I unntakstilfeller hvor pålegg om tilknytning til det kommunale avløpsnettet likevel fremstår som urimelig, står kommunen fritt til å bevilge penger til hel eller delvis refusjon av abonnentens tilknytningsgebyr over kommunebudsjettet.
I forslaget til § 2 foreslås det at kommunen kan velge om den vil opprettholde et engangsgebyr for tilkobling.
Kommunene har i henhold til dagens regelverk en utstrakt frihet til å velge hvilket nivå tilknytningsgebyret skal ligge på. Dersom en kommune ønsker at kostnadene ved den kommunale vann-og avløpstjenesten først og fremst skal dekkes inn av årsgebyret, hindrer verken loven eller forskriften kommunene i å fastsette en relativ lav gebyrsats for tilknytningsgebyret. Dagens regelverk gir imidlertid ikke kommunene anledning til helt å sløyfe tilknytningsgebyret, men de har mulighet til å praktisere regelen svært fleksibelt.
Forslaget går ut på at gebyr for eiendom som brukes som bolig, skal beregnes for hele eiendommen under ett. Forslaget er imidlertid ikke nærmere begrunnet.
Dette forslaget skiller seg fra den tilsvarende regelen i forskriftens § 2 hvor kommunene gis frihet til å velge om gebyrene skal beregnes for hele eiendommen under ett, eller separat for den enkelte boenhet. Regelen om at gebyrene kan beregnes etter boenhet ble inntatt ved endring av forskriftene i 1995. Departementet mener at kommunene fortsatt bør stå fritt til å velge om gebyrene skal beregnes ut fra hele eiendommen under ett, eller separat for den enkelte boenhet, og anbefaler således ikke forslaget.
§ 3 annet ledd:
Det foreslår i siste punktum i annet ledd at tilbygg og påbygg under 50 m2 ikke skal utløse plikt til å betale tilknytningsgebyr. I dagens § 3 i forskriften kan det kreves tilknytningsgebyr dersom tilbygg eller påbygg medfører en utvidelse av bygningsarealet. Etter dagens regler står kommunene også fritt til å bestemme at tilknytningsgebyr bare skal betales når utvidelsen utgjør et visst minsteareal. Departementet mener på denne bakgrunn at dagens regler er fleksible og at de i tilstrekkelig grad tar hensyn til lokale variasjoner ved at kommunene har mulighet til å fastsette lokale regler.
Det foreslås i tredje ledd siste punktum at hver enkelt abonnent skal kunne kreve at det blir betalt etter vannmåler. Pr. i dag er det opp til den enkelte kommune om abonnenten skal ha slik rett. En slik regel tatt med i forslaget til revisjon av forskriften.
I første punktum i § 3 fjerde ledd foreslås det at det kan fastsettes et abonnementsgebyr på den enkelte eiendom, som ikke skal overstige prisen på 50 m3 forbruk av vann. Departementet går ut fra at abonnementsgebyret er ment helt eller delvis å skulle dekke kommunenes faste kostander ved vann- og avløpstjenesten. I såfall er dette forslaget delvis i samsvar med det som foreslås i revisjon av forskriften. Som nevnt under punkt 2 foreslås det i forskriftsrevisjonen at kommunene gis anledning til å bruke en todelt gebyrmodell hvor årsgebyret deles opp i en fast del og i en variabel, forbruksavhengig del. Størrelsen på de faste kostnadene vil variere fra kommune til kommune, og departementet støtter derfor ikke forslaget om å fastsette et bestemt tak for abonnementsgebyret/den faste delen av årsgebyret.
I fjerde ledd siste punktum foreslås det at kommunen istedenfor abonnementsgebyr kan fastsette minimumsgebyr på inntil prisen av 50 m3 forbrukt vann. Dette representerer en innskrenkning i forhold til dagens regler hvor det ikke er absolutte begrensninger på kommunenes adgang til å fastsette minimumsgebyrer. Den foreslåtte regelen kan i visse situasjoner bli lite fleksibel.
I siste ledd i § 3 foreslås det at eiendommer med årsforbruk på over 5000 m3 kan gis kvantumsrabatt på inntil 50 pst. Departementet mener at dette forslaget kan føre til at forbrukerne betaler deler av næringslivets kostnader på vann- og avløpssektoren. Kommunene har i dag mulighet til å støtte bedriftene over sitt ordinære budsjett, såfremt dette ikke anses som konkurransevridende i forhold til annet regelverk.
Forslaget til forskriftsrevisjon gir kommunene adgang til å bruke en todelt gebyrmodell hvor årsgebyret deles opp i en fast del og en forbruksavhengig del. En slik oppdeling vil muligens medføre lavere kostnader for storforbrukere av vann, og en ytterligere forfordeling av storforbrukere i tråd med forslaget vil gå på bekostning av privathusholdningene og andre småforbrukere av vann.
Det foreslås i første ledd til § 4 at forbrukeren (abonnenten) skal kunne kreve prisavslag i årsgebyret dersom de offentlige tjenestene fra kommunen ikke tilfredsstiller de normale krav forbrukeren kan stille. Departementet oppfatter forslagsstillerne slik at de ønsker at abonnentene skal kunne kreve avslag i prisen (reduserte gebyrer) både når drikkevannskvaliteten ikke er som forventet og det er irregulære forhold knyttet til transporten av drikkevann inn og avsløpsvann ut.
Vann- og avløpsgebyrer er å anse som betaling for en tjeneste kommunen yter ved å frakte vannet til abonnenten, ikke betaling for en vare. Dersom vannet abonnenten får hjem til seg ikke er av normal kvalitet, skyldes ikke dette den tjenesten kommunen har besørget, men vannets beskaffenhet. Dersom abonnenten gis en slik rett til å kreve prisavslag, vil dette vanskeliggjøre kommunenes finansiering av vann- og avløpstjenesten. Det vil med dette forslaget bli svært vanskelig for en kommune med mangelfullt utviklet vann- og avløpssystem å få finansiert den nødvendige opprustningen av vann- og avløpsnettet fordi gebyrinntektene delvis vil bortfalle.
Når det gjelder brudd i vannleveransen, vil dette bli «dekket opp» hos de som betaler etter måler. De som betaler etter areal betaler imidlertid også når vannet er borte. Brudd i en vannleveranse er normalt meget kortvarig, og kommunen sørger normalt for at alle abonnentene som har mistet vannet får tiltransportert vann på annen måte slik at de viktigste behov kan dekkes. Et avslag i pris synes derfor mer å ha preg av en ulempeerstatning. Det er ikke ulovlig å gi en slik erstatning/kompensasjon ut fra eksisterende regelverk, da regelverket ikke sier noe om dette.
Det foreslås i forslagets § 4 annet ledd at det skal opprettes et sentralt klageorgan og en kontrollfunksjon, uten at det presiseres nærmere hva som ligger i forslaget.
I henhold til de generelle reglene i forvaltningsloven, kan ikke kommunale forskrifter påklages, men berørte interesser skal gis anledning til å uttale seg før forskriftene blir utferdiget, endret eller opphevet.
Når det gjelder spørsmålet om hvor mye den enkelte abonnent skal betale i vann- og avløpsgebyr, anses normalt ikke utregningen av hvert enkelt årsgebyr som et enkeltvedtak, siden årsgebyrets størrelse utelukkende beror på en multiplisering av boareal eller forbruk av vann med enhetsprisen på vann. Alle forutsetningene for det samlede årsgebyret gis i disse tilfellene av de kommunale forskriftene, og fastsettelsen av den enkelte abonnentens årsgebyr er derfor ikke et enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd b.
Dersom gebyrfastsettelsen er et resultat av vedtak truffet individuelt overfor den enkelte gebyrpliktige, f.eks. hvis det er tvilsomt hvilken boligkategori abonnenten skal plasseres i, jf. forskriftens § 5 tredje ledd, vil det normalt være et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningsloven § 28. Klageinstansen er i henhold til forvaltningsloven § 28 andre ledd et kommunalt organ eller fylkesmannen etter delegasjon fra departementet, og departementet ser ingen grunn til å fravike de alminnelige reglene her ved å opprette et sentralt klageorgan. Jeg vil også vise til at fylkesmannens miljøvernavdeling i henhold til kommuneloven § 59 på visse vilkår kan gjennomføre legalitetskontroll av de kommunale vann- og avløpsgebyrene.
Det fremgår under overskriften «Hva bør endres?» at forslagsstillerne ønsker at det skal innføres en dispensasjonshjemmel slik at kommunene kan søke om å fravike loven dersom det viser seg at den vil virke urimelig tyngende for abonnentene.
Dersom full dekning av kommunens utgifter til vann og avløp etter kommunens oppfatning gir urimelige høye gebyrer, kan kommunen velge å dekke en del av kostnadene over kommunebudsjettet slik at gebyrsatsene reduseres. Hvis det er snakk om å redusere den økonomiske belastningen for grupper med dårlig økonomi, kan kommunen ikke gi disse gruppene lavere gebyrsatser enn andre, men kan på annen måte gi støtte over kommunebudsjettet. Den økonomiske belastningen med å støtte disse gruppene vil dermed fordeles på alle innbyggerne i kommunen, og ikke bare på de som tilfeldigvis er tilknyttet det kommunale vann- og avløpsnettet.
En slik dispensasjonshjemmel kan føre til at regelverket blir mer ressurs- og kostnadskrevende å håndheve enn det er i dag, dersom mange kommuner ønsker å søke om å få fastsette særlige gebyrsatser for enkeltgrupper eller enkeltbedrifter i sin kommune.
Forskrift om kommunale vann- og avløpsgebyr er som nevnt under revidering. Den någjeldende lov med tilhørende forskrift, supplert med forslagene til endringer i forskriften, anses fleksible og ivaretar både abonnentenes og kommunenes interesser.