3. Høringsrunden - departementets vurderinger
- 3.1 Fjerning av politiavhøret - overgang til et egenerklæringssystem
- 3.2 Avgjørelsesinstanser
- 3.5 Domstolsbehandling
- 3.3 Forkynnelse av forvaltningens vedtak
- 3.4 Tiltak for å hindre misbruk av lovens fritakssystem
Til tross for at de muntlige forklaringene tillegges stor vekt ved avgjørelsene om fritak fra militærtjeneste, vil de ofte gi liten veiledning mht. hvilket alvor og reelt innhold den vernepliktiges overbevisning har. Den omstendelige prosedyren for behandling av enkeltsøknader er dessuten ressurskrevende og tar som regel uforholdsmessig lang tid.
Det foreslås derfor å avskaffe politiavhøret og gå over til et egenerklæringssystem. Politiet er gjennomgående positive til forslaget. Forsvarsdepartementet anser det som viktig at egenerklæringsskjemaet får en slik utforming at søkere som oppfyller lovens vilkår får gjennomslag for sine søknader, og at andre ikke overføres.
Justisdepartementet uttaler at søknaden fortsatt skal sendes den militære avdeling søkeren hører til. Uttalelse fra militære myndigheter skal følge saken. I tillegg skal det i nødvendig utstrekning innhentes opplysninger om mannskapets alminnelige livsforhold, i praksis vil dette innebære en kontroll opp mot straffe- og bøteregistre. Ordinært vil mannskapets erklæring om å fylle lovens vilkår bli lagt til grunn.
Det foreslås en bestemmelse om innhentelse av ytterligere opplysninger fra søkeren i tilfeller der søknaden ikke kan avgjøres på det foreliggende grunnlag. Søkeren skal i den forbindelse kunne pålegges å møte personlig for vedtaksorganene. Den som avgir falsk forklaring vil kunne rammes av straffeloven § 166.
Statistikk fra andre europeiske land viser at man kan påregne en økning i antallet fritakssøknader ved innføring av et egenerklæringssystem, men tallene gir ikke et entydig bilde av hvilket nivå man kan forvente. Etter departementets syn bør det innarbeides et sikkerhetsnett i lovverket, slik at man kan møte en eventuell situasjon med ukontrollert økning i søkermassen. Det kan således bli nødvendig å innføre en ordning der alle søkere, utover å innlevere egenerklæringsskjema, også avgir muntlig forklaring. Departementet foreslår at en bestemmelse av dette innhold inntas i loven, med fullmakt for Kongen til å gi nærmere bestemmelser.
I en situasjon med økte søkertall er det også en mulighet for å gå tilbake til ordningen med politiavhør av samtlige søkere. Dette vil kreve endringer i militærnekterloven. En annen løsning kan være å øke tjenestetiden for de sivile tjenestepliktige.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen og Ane Sofie Tømmerås, fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian Marthinsen og åse Wisløff Nilssen, og fra Senterpartiet, Tor Nymo, viser til Innst. S. nr. 177 (1995-96), hvor et flertall i Stortinget gikk inn for at ordningen med politiavhør i forbindelse med søknad om fritak fra militærtjeneste skal erstattes med en egenerklæring.
Flertallet viser til at det både i St.meld. nr. 22 (1995-96) og i Ot.prp. nr. 83 (1997-98) kommer fram at dagens ordning med politiavhør ofte sier lite om hvor alvorlig, dyp og reell den vernepliktiges overbevisning er. Dessuten tar prosedyren uforholdsmessig lang tid, og legger beslag på store ressurser.
Flertallet ser et klart behov for å gjøre prosessen i forbindelse med søknad om fritak for militærtjeneste enklere og mindre ressurskrevende, samtidig som man sikrer rettssikkerheten for de personer det angår.
Flertallet støtter departementets forslag om å innføre et egenerklæringssystem ved søknad om fritak for militærtjeneste av overbevisningsgrunner.
Flertallet kan ikke se at det prinsipielt er naturlig at det er politiet som skal foreta den forberedende behandlingen av fritakssøknader. Det er viktig at det er reelle grunner og argumenter som anføres for fritak fra militærtjeneste, og da ser flertallet den nye, foreslåtte ordningen som mer hensiktsmessig. Flertallet viser for øvrig til at dette vil bli i overensstemmelse med den ordningen som er i våre naboland.
Flertallet slutter seg til prosedyrene rundt egenerklæringen som proposisjonen trekker opp. Flertallet understreker at det selvfølgelig må være full adgang til å skaffe flere opplysninger og mer informasjon dersom søknaden ikke kan avgjøres på det grunnlaget som ligger på bordet. Mer informasjon må også kunne hentes inn ved å kalle søkeren personlig inn til vedtaksorganet, men flertallet understreker at søknadsskjemaet i utgangspunktet må være så utfyllende at det ordinært er tilstrekkelig. Flertallet viser til at de nye prosedyrene også er ment å totalt sett være besparende.
Antall søknader om fritak fra militærtjeneste svinger av mange årsaker fra år til år. Flertallet vil understreke at innføring av egenerklæring vil bli en av flere faktorer som kan påvirke antall søknader.
Flertallet slutter seg til departementets syn om at det bør innarbeides et sikkerhetsnett i lovverket, slik at man kan møte en eventuell situasjon med ukontrollert økning i søkermassen.
Flertallet støtter proposisjonens forslag om innføring av obligatorisk muntlig forklaring til offentlig myndighet eller forlengelse av tjenestetiden dersom det etter innføring av egenerklæring skulle bli en så ekstraordinær stor økning i antall søknader at det gir grunn til å tro at den oppgitte overbevisningen ikke er reell. Stortinget bør bli gitt orientering om slike endringer på egnet måte.
I en situasjon med betydelig økning i søkertallene kan det etter flertallets syn være riktig å gå tilbake til ordningen med politiavhør ved en lovendring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen og Jørn L. Stang, og fra Høyre, lederen Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs, ønsker ikke en innføring av et egenerklæringssystem for fritak av militærtjeneste som innebærer at søkerne bare undertegner en egenerklæring om at man fyller lovens vilkår for fritak. Disse medlemmer er uenig i regjeringspartienes verdinøytrale holdning til disse viktig prinsippene. På den måten skapes det på en uheldig måte inntrykk av at militær verneplikt og siviltjeneste er sidestilt og likeverdig. Disse medlemmer vil understreke den grunnleggende forskjell på å forsvare sitt land, om nødvendig med våpen i hånd og med livet som innsats og annen samfunnstjeneste.
Disse medlemmer viser videre til Innst. S. nr. 177 (1995-96) der komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre bl.a. uttaler:
«Disse medlemmer mener at plikten til å verne om sitt fedreland, om nødvendig ved militære midler, er en så grunnleggende plikt for en samfunnsborger at det skal svært mye til før det bør gis fritak. Disse medlemmer mener derfor at argumentet om at saksbehandlingen tar lang tid samt at den er økonomisk ressurskrevende i denne sammenheng ikke kan tillegges avgjørende vekt.»
Disse medlemmer mener dessuten at i en situasjon hvor politiavhøret fjernes øker risikoen for å få umotiverte søknader om fritaking for militærtjeneste.
Disse medlemmer mener at dagens system med politiavhør bør fortsette inntil eventuelle forslag om et bedre system presenteres. Disse medlemmer ser at det kan være behov for å finne fram til en mindre ressurskrevende måte å behandle fritakssøknader på, men mener dette må gjøres på en annen måte enn å avvikle en ordning som innebærer en reell prøvelse av fritakssøkernes overbevisning. Så langt har departementet ikke tatt til orde for andre løsninger enn egenerklæring, og disse medlemmer vil etter dette fremme følgende forslag:
Ǥ 2 skal lyde:
Når en vernepliktig ber om det, skal hans militære foresatte og utskrivingsmyndighetene gi ham rettledning om adgangen til å søke fritaking fra militærtjenesten og om framgangsmåten.
Søknad kan tidligst settes fram på sesjonen eller etter at den vernepliktige på annen måte er klassifisert. Søknaden skal være grunngitt og følges av de bevitnelser søkeren vil bruke som bevis.
Søknaden sendes den militære avdeling søkeren hører til, eller, om den settes fram før fordelingen, til vedkommende regionale vernepliktsavdeling. Den militære avdeling sender i tilfelle søknaden til den vernepliktsavdelingen som søkeren hører inn under. Denne sender søknaden til politimesteren der søkeren bor, med de opplysninger de militære myndigheter har om søkeren. Politimesteren innhenter søkerens muntlige forklaring og skaffer såvidt mulig til veie opplysninger om søkerens alminnelig livsforhold og annet som kan klargjøre saken. Han sender deretter saken til vedtaksorganet med sin tilrådning.
Kan en søknad ikke avgjøres på det foreliggende grunnlag, kan søkeren pålegges å tilveiebringe ytterligere opplysninger. Søkeren kan herunder pålegges å møte personlig for vedtaksorganene.
Kongen gir nærmere regler om behandling av søknadene.»
I høringsbrevet ble ordningen med at departementet skal behandle sakene som førsteinstans foreslått opphevet. Avgjørelsesmyndigheten ble foreslått lagt til siviltjenesteadministrasjonene, med klageadgang til Justisdepartementet.
På bakgrunn av høringen foreslår Justisdepartementet nå at Vernepliktsverket ved de regionale vernepliktsavdelinger gis kompetanse til å innvilge fritakssøknader. Saker som avdelingene ikke finner å innvilge, foreslås avgjort av siviltjenesteadministrasjonene som førsteinstans, med klageadgang til Justisdepartementet.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til forslaget om avgjørelsesmyndigheten i behandlingen av søknadene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er enige i at førsteinstansbehandlingen bør legges til de regionale vernepliktsavdelinger med en klageadgang til Justisdepartementet, og at det enkelte mannskap selv må reise sak for domstolene. Disse medlemmer ser imidlertid ikke nødvendigheten av at siviltjenesteadministrasjonene skal ta del i saksbehandlingen, og mener alle vedtak i førsteinstans bør fattes av vernepliktsavdelingene, også om det gis avslag.
Har departementet ikke innvilget fritak for militærtjeneste, og har den vernepliktige ikke akseptert dette, skal staten etter dagens regler reise søksmål mot ham med påstand om at vilkårene for fritak ikke er til stede. Begrunnelsen for dagens ordning har bl.a. vært at det - utenom Kongen i Statsråd - ikke finnes noe overordnet organ man kunne ha klaget til. Etter omleggingen foreslår Justisdepartementet at det i hovedsak overlates til den vernepliktige selv å få den administrative avgjørelsen prøvd for domstolene.
Forsvarsdepartementet understreker at ordningen med fri sakførsel fortsatt bør gjelde. For øvrig hadde ingen av høringsinstansene merknader til departementets forslag.
Miltærnekterloven § 5 annet ledd gir i dag staten hjemmel for å reise søksmål mot en vernepliktig ved annen gangs søknad om fritak selv om han undertegner en erklæring om villighet til å oppfylle den militære verneplikt. Bestemmelsen foreslås beholdt med en noe endret ordlyd. I tillegg vil det bli inntatt en hjemmel for å reise sak der den vernepliktige gjentatte ganger trekker tilbake søknaden før realitetsbehandling.
Av militærnekterloven § 7 annet ledd fremgår bl.a. at gjenopptaking kan kreves så lenge plikten til militær- eller sivil tjeneste er til stede. Det foreslås å presisere at bestemmelsen skal anses som et unntak fra den generelle regelen om at gjenopptakelse må fremsettes innen en tremåneders frist.
Staten skal i utgangspunktet fortsatt dekke alle utgifter ved behandlingen av militærnektersaker for domstolene.
Komiteen er enig i at det ikke er behov for at staten automatisk reiser sak dersom en søker har fått et avslag han ikke aksepterer, siden det nå vil bli en reell klageadgang til Justisdepartementet, og at behandlingen av fritakssaker slik kommer i overensstemmelse med det som ellers er vanlig i norsk forvaltning.
Komiteen er også enig i at det må være mulighet til å reise sak i tilfeller der formålet er å avskjære misbruk av lovens fritaksregler ved at søker trenerer saken ved å trekke tilbake søknader gjentatte ganger.
Politiet er i dag pålagt oppgaven med å forkynne alle avslag på søknader om fritak for militærtjeneste av overbevisningsgrunner. Justisdepartementet foreslo i høringsbrevet å erstatte forkynnelsen med en ordinær underretning, men etter innvendinger fra Forsvarsdepartementet foreslås dagens ordning med forkynning opprettholdt.
Komiteen viser til at departementet opprinnelig foreslo at politiets forkynnelse av avslag på søknader skulle erstattes med ordinær underretning om sakens utfall, men at Forsvarsdepartementet i høringsrunden hadde innvendinger til dette. Komiteen har forståelse for at det er behov for å sikre bevis for at mannskap faktisk har fått beskjed om forvaltningens vedtak, ikke minst i tilfeller der mannskap ikke møter opp som innkalt. Men komiteen viser til at med egenerklæringen er prosedyrene nå rent forvaltningsmessige, og politiet er ikke aktivt involvert i prosessen. Komiteen ser det ikke som naturlig at politiet skal brukes til en slik oppgave. Bevis for at mannskap har mottatt vedtaket kan sikres på andre måter, for eksempel gjennom rekommandert brev.
Komiteen fremmer etter dette følgende forslag:
«§ 4 første ledd skal lyde:
Ved avslag på søknad fra vernepliktig om fritaking for militærtjeneste, eller ved avgjørelse av fritakingssak etter begjæring av påtalemyndigheten, skal avgjørelsen grunngis og meddeles den vernepliktige.»
Dagens system, hvor et mannskap i praksis alltid blir dimittert etter fremsettelse av fritakssøknad medfører i enkelte tilfelle at vernepliktige søker om overføring til siviltjeneste for å oppnå utsettelse med, eller opphold i tjenesten. Det foreslås nå et system med direkte overføring fra militærtjeneste til siviltjeneste av mannskaper som fremmer søknad under tjenestegjøring, eller kort tid før tjenestestart.
Det er videre i dag fri adgang til tilbakeføring til militær stilling. Departementet har erfaring for at enkelte i treneringsøyemed søker seg frem og tilbake mellom siviltjeneste og militærtjeneste. For å hindre dette har man vurdert å innføre en ordning der overføring til siviltjeneste er endelig og ikke gir mulighet for tilbakeføring til militær stilling.
Forsvarsdepartementet er positiv til at det løses opp noe på den binding som i dag ligger i militærnekterloven § 9 om umiddelbar dimittering. Også politiet er gjennomgående positive til forslagene, men noen mener at det bør være rom for å kunne søke seg tilbake til militær stilling en gang.
Justisdepartementet foreslår etter dette at dersom fritakssøknaden fremmes under tjenestegjøring, skal den vernepliktige som et utgangspunkt forbli i tjeneste inntil søknaden er innvilget. Vernepliktige som er innkalt til militærtjeneste, men søker før tjenestestart, skal i utgangspunktet møte i henhold til innkallingen, og fortsette tjenesten inntil overføring til siviltjeneste er besluttet. Er søknaden innvilget før fremmøtedato, skal siviltjenesten såvidt mulig påbegynnes fra samme tidspunkt som militærtjenesten skulle ha vært påbegynt. Søknader som fremmes kort tid før tjenestestart eller under avtjening av militærtjeneste må gis spesiell prioritet, slik at ventetiden i militær stilling blir kortest mulig. Saksbehandlingstiden for søknadene vil imidlertid kunne variere, avhengig av forholdene i den enkelte sak. Det foreslås derfor en lengste frist på 4 uker for tilbakeholdelse i militær stilling.
Dersom det reises sak for domstolene, foreslås en regel om umiddelbar utsettelse med eller dimittering fra militærtjeneste.
Årlig søker omlag 150 mannskaper om gjeninntreden i militære ruller. Departementet foreslår nå at adgangen til tilbakeføring i fredstid stenges for alle mannskaper som er overført til siviltjeneste, uavhengig av om tjenesten er påbegynt. Er Norge i krig, krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet står i fare, skal mannskapene, etter bestemmelse av Kongen, gis mulighet til å søke seg tilbake til militær stilling.
For øvrig ønsker departementet å beholde militærnekterloven § 7 tredje ledd, som gir forvaltningen mulighet til å omgjøre et tidligere fritaksvedtak dersom det foreligger omstendigheter som kan begrunne gjenopptaking.
Komiteen vil understreke at det er viktig å ta i bruk tiltak som hindrer muligheter for misbruk av reglene om fritak fra militærtjeneste.
Komiteen har merket seg at departementet har erfaring for at muligheten til å søke seg tilbake til militær stilling etter innvilget sivil verneplikt kan føre til at enkelte søker seg fram og tilbake for å trenere og få utsettelse med tjenesten.
Komiteen ser likevel betenkeligheter med helt å stenge adgangen til å søke seg tilbake til militære ruller i fredstid dersom man har fått innvilget søknad om fritak for militærtjeneste. Komiteen foreslår derfor at det fortsatt må være adgang til å søke tilbakeføring, men bare etter at sivil førstegangstjeneste er gjennomført. Da vil man ivareta muligheten for tilbakeføring for de som virkelig måtte ha en reell holdningsendring til militært forsvar av landet, mens det blir uinteressant for eventuelle misbrukere av systemet siden tjenesten da er gjennomført. Det forutsettes at ved tilbakeføring skal den vernepliktige gjennomføre også en militær førstegangstjeneste, jf. eksisterende ordning.
Komiteen foreslår at § 24 første ledd skal lyde:
«Vernepliktig som er fritatt for militærtjeneste etter denne loven kan i ordinær fredstid ikke søke om tilbakeføring til militær stilling, med mindre sivil førstegangstjeneste er gjennomført.»
Komiteen støtter forslaget om å endre dagens praksis med umiddelbar dimittering når mannskap søker om fritak fra militærtjeneste rett før tjenestestart eller under tjenestegjøring. Komiteen ser at det her kan ligge en mulighet til å misbruke systemet for å få utsette eller opphold i tjenesten.
Komiteen mener for øvrig at det er behov for en bredere gjennomgang av fritaksreglene m.h.t når den vernepliktige skal kunne søke fritak fra militærtjenesten, og at det i den forbindelse vil være ønskelig å få informasjon om praksis og lovregler på dette området i Nato-land og andre vesteuropeiske land, også i lys av Den europeiske menneskerettskonvensjon. Komiteen ber departementet foreta en slik gjennomgang, og fremme en redegjørelse om dette for Stortinget ved en egnet anledning.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, mener også at det kan være belastende for en søker å måtte utføre militærtjeneste inntil søknaden om overføring til siviltjeneste er avgjort, selv om det settes en frist på inntil fire uker. Flertallet forutsetter at dette er vurdert i forhold til menneskerettsreglene, og at ordningen ikke vil stride mot disse. Flertallet forutsetter at søkeren må kunne avtjene sin verneplikt også under behandlingstiden på en måte som ikke vil stride mot søkers overbevisning. Flertallet regner med at forskriftene som skal utarbeides iht. § 9 siste ledd vil ta utgangspunkt i at tjenesten blir tilrettelagt på slik måte.
Flertallet vil for øvrig understreke viktigheten av at søknadene blir behandlet så fort som mulig, og at det må være en målsetting å få avgjørelsene tidligere enn etter 4 uker.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, viser for øvrig til vedtaket om ny målformulering for siviltjenesten i Innst. S. nr. 177 (1995-96) der det heter:
«Stortinget ber Regjeringa leggja følgjande målformulering til grunn for siviltenesta:
Siviltenesta er ein del av den alminnelege verneplikta. Den skal vera vernerelatert i høve til fredsskapande arbeid og i høve til å førebu mannskapa på ein mogleg beredskapssituasjon. Det bør leggjast vekt på konfliktførebyggjande, fredsbevarande og samfunnsnyttig arbeid i tenesta.»
Dette innebærer at sivil og militær verneplikt er sidestilt. Flertallet registrerer at Justisdepartementet og dets underliggende organer som følge av dette har tatt i bruk begrepet «sivil verneplikt» istedenfor «sivil tjenesteplikt». Flertallet viser til Innst. S. nr. 64 (1998-99) om samme begrepsendring for Stortingets organer, Ombudsmannen og Ombudsmannsnemnda for sivile vernepliktige. Flertallet ser det som naturlig og ryddig at lovverket gjennomgående benytter samme betegnelse i lovteksten, og foreslår derfor at begrepet «sivil verneplikt» og «sivil vernepliktig» konsekvent benyttes i loven.
Flertallet fremmer i samråd med Justisdepartementet følgende forslag til II i lovvedtaket:
«I følgende bestemmelser skal ordene «sivil(e) tjeneste», «siviltjeneste» og «sivil(e) tjenesteplikt» endres til «sivil(e) verneplikt»: § 7, § 9, kapitteloverskrift III, § 10, § 11, §§ 13 til 16, § 19, § 23 og § 24.
I følgende bestemmelser skal ordet «tjenestepliktig(e)» endres til «vernepliktig(e)»: §12, § 13, og §§ 15 til 23.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Senterpartiet mener at det bør foretas en begrepsopprydding mellom bruken av ordet sivile tjenestepliktige og sivile vernepliktige. I militærnekterloven brukes både ordet tjenestepliktige og vernepliktige som departementet nå har gjort til sin standard. Disse medlemmer mener denne begrepsbruken på en uheldig måte sidestiller siviltjenesten med militær verneplikt, og tilsynelatende indikerer at siviltjenesten skal fremstå som likeverdig til militærtjeneste.
Disse medlemmer mener at man bør forholde seg til den betegnelsen som er innarbeidet, nemlig sivil tjenesteplikt, og vil derfor stemme imot II i lovvedtaket.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre registrerer at enkelte vernepliktige spekulerer i at søknader om fritak vil ta lang tid, spesielt når sakene skal opp for domstolene. Disse medlemmer er enig i at dersom egenerklæringssystemet skal innføres, bør loven endres slik departementet foreslår, nemlig at man i utgangspunktet ikke får utsettelse med militærtjenesten eller kan dimitteres fra militæret mens saken er til behandling. Disse medlemmer ønsker imidlertid i motsetning til departementet ikke å sette noen maksimalgrense for saksbehandlingstiden på 4 uker, og vil heller ikke gå inn for umiddelbar dimittering der søkeren har fått avslag og deretter bringer saken inn for domstolene. Militærtjeneste kan eventuelt avtjenes uten at den vernepliktige eksempelvis må ta våpen i bruk mens saksbehandlingen pågår, og disse medlemmer kan ikke se at fortsatt tjeneste i så fall skulle innebære noen urimelig påkjenning for vedkommende.
Disse medlemmer vil etter dette stemme imot § 9 første ledd, tredje punktum.
Disse medlemmer fremmer dessuten følgende forslag:
Ǥ 9 andre ledd, andre punktum skal lyde:
Reises sak etter at den vernepliktige er innkalt eller har møtt til tjeneste, skal innkallingen opprettholdes eller tjenesten fortsette inntil saken er avgjort av domstolene."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vektlegger at det er betydelig forskjell på å avtjene militær verneplikt og sivil tjenesteplikt. Militærnekting og pasifisme bør fortsatt være mindre velansett i Norge, og begrepene bør være mer nyansert enn hva departementet legger opp til. Disse medlemmer mener det er høyst påkrevd at begrepene «militær verneplikt» og «sivil tjenesteplikt» også skal brukes i fremtiden.