4. Behovet for nye organisasjonsformer
- 4.1 Generelle synspunkt
- 4.2 Verksemder ein kommune driv åleine
- 4.3 Interkommunale selskap
- 4.4 Samarbeid med private
Departementet peker på at kommuners virksomhet spenner over et vidt område. Det vil ikke være hensiktsmessig at hele spekteret av kommunale oppgaver skal være henvist til en bestemt organisasjonsform. Spørsmålet om hvordan en virksomhet skal organiseres må ses i forhold til den aktuelle virksomhetens karakter, herunder det siktemål kommunen har med å ta på seg oppgaven.
De virksomheter som er i fokus her er de som har mer preg av forretningsmessige hensyn enn av forvaltning og myndighetsutøvelse. Det tas ikke med denne proposisjonen sikte på å tilby organisasjonsformer som er tilpasset offentlig myndighetsutøvelse og forvaltningsvirksomhet i snever forstand. Etter departementets mening bør organisering av interkommunalt samarbeid om sentrale velferdsoppgaver utredes særskilt.
Det er selskapslovgivningens prinsipper som ligger til grunn for lovforslagene. Men det er i adskillig utstrekning gjort modifikasjoner av hensyn til behovet for kommunalpolitisk styring og kontroll. Lovforslagene er uttrykk for en balanse mellom hensynet til frihet for foretaksledelsen, og hensynet til behovet for politisk kontroll. På en rekke punkter har det vært nødvendig å lage et kompromiss mellom kryssende hensyn.
Det er ikke tatt sikte på å regulere spørsmålet om hvilke oppgaver som kan overlates til egne rettssubjekter. Vurderingen av hvilke deler av den kommunale virksomhet som kan overlates til andre rettssubjekter, vil i de tilfeller hvor oppgaven er lovpålagt, bero på en tolkning av den lov som legger oppgaven til kommunen. Dette innebærer at det ikke gjøres noen endring i dagens rettstilstand når det gjelder adgangen til å overlate virksomhet til andre enn kommunen, enten det er tale om offentlig- eller privateide selskaper eller andre organisasjonsformer.
Både når det gjelder forslaget til lov om «interkommunale selskaper» og forslaget til «kommunalt foretak» innebærer dette at organisasjonsformen ikke reserveres for bestemte typer av virksomheter. Loven er i seg selv ikke til hinder for at selskapsformen benyttes til alle de typer av virksomhet som kommunen/deltakerne blir enige om å organisere på denne måten, dersom ikke kommuneloven selv eller annen lovgivning krever en annen organiseringsform. Hovedsiktemålet har vært å tilby et spekter av organisasjonsformer som gir kommunene mulighet til å velge en form som er tilpasset den konkrete virksomhets karakter.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, leiaren Sylvia Brustad, Odd Eriksen, Aud Gaundal, Leif Lund og Signe øye, frå Framstegspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, frå Kristeleg Folkeparti, Olaf Gjedrem og Ruth Stenersen, frå Høgre, Sverre J. Hoddevik og Erna Solberg, frå Senterpartiet, Morten Lund, og frå Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, viser til Ot.prp. nr. 53 (1997-98) og NOU 1995:17 og er samd med departementet og lovutval at det trengst ei opprydding i lovene som regulerer kommunale (fylkeskommunale) - og interkommunale verksemder, særleg dei som har eit forretningsmessig innslag.
Komiteen viser til at reaksjonane i høyringsrunden departementet har gjennomført på lovutvalet si tilråding i all hovudsak har vore positive.
Komiteen viser til si eiga høyring med Norsk Presseforbund, Energiforsyningens fellesorganisasjon, Norsk kommuneforbund, YS-KFO, KS og Statsautoriserte revisorers forening, og at reaksjonane her i stor grad var positive til lovforslaga som er fremma i proposisjonen.
Komiteen viser til at det var ymse innvendingar på områder som tilsetjingstilhøve, dei tilsette si medbestemming, revisjon, offentlegheit og openheit.
Komiteen konstaterar at hovudføremålet med lovframlegga har vore å gje eit spekter av organisasjonsformer som gir kommunane høve til å velje ei form som er tilpassa det konkrete verkeområde verksemda har, og er samd i det.
Komiteen viser til at det er prinsippa i selskapslovgivinga som ligg til grunn for lovforslaga.
Komiteen viser vidare til at lovforslaga er eit uttrykk for ein balanse mellom omsynet til fridomen til leiinga i eit føretak og omsynet til politisk kontroll, og at det ved ei rekke høve har vore naudsynt med kompromiss mellom kryssande interesser.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener de innvendinger som det er pekt på ovenfor må tillegges betydelig vekt. Når det gjelder spørsmålet om åpenhet og offentlighet mener dette medlem at det vil være riktig at utgangspunktet både for kommunalt foretak og for interkommunalt selskap er dokumentoffentlighet og møteoffentlighet slik utgangspunktet er for forvaltningen for øvrig. Dette medlem vil derfor foreslå at prinsippet om offentlighet slås fast i lovteksten for begge de aktuelle selskapstypene.
Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti, Høgre og Senterpartiet, er samd i at lovforslaga om interkommunale selskap og kommunale føretak ikkje inneber ein reservasjon mot enkelte verkeområde for kommunal tenesteproduksjon.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, understreker at generelle samfunnsmessige utviklingstrekk og forandringer i kommunesektoren fører til behov for nye måter å organisere kommunal virksomhet på. Lov om interkommunale selskaper og de foreliggende forslag til endringer i kommuneloven vil gi kommuner og fylkeskommuner egnede muligheter til å tilpasse sin virksomhet i nye organisasjonsformer.
Flertallet har merket seg at under departementets utarbeidelse av forslaget om den nye organisasjonsformen for interkommunalt samarbeid, interkommunalt ansvarlig selskap (IKS), så er det ikke interkommunalt samarbeid om sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning som har vært i fokus. Flertallet har også registrert at departementet ikke har vurdert om dette er en hensiktsmessig organisasjonsform for eksempel for sykehus eller skoler. Flertallet har videre notert seg departementets vurdering av at spørsmålet om å finne fram til en hensiktsmessig interkommunal organisasjonsform for denne type oppgaver, vil være preget av andre hensyn enn de som ligger til grunn for de organisasjonsformer som foreslås i Ot.prp. nr. 53 (1997-98). Flertallet støtter således departementets oppfatning om at organisering av interkommunalt samarbeid om sentrale velferdsoppgaver bør utredes særskilt.
Flertallet legger stor vekt på at de ansattes rettigheter og medbestemmelse ikke skal svekkes i forhold til någjeldende situasjon ved opprettelse av interkommunale selskaper eller kommunale foretak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre registrerer at det er uttalt et behov for de formene for virksomhetsorganisering som proposisjonen omhandler og slutter seg på denne bakgrunn til forslaget om muligheten til å etablere kommunale foretak og interkommunale selskaper. Disse medlemmer ønsker at kommunale foretak og interkommunale selskaper skal begrenses til kommunale oppgaver der tjenesteproduksjonen er integrert med forvaltningsoppgaver. Kommunale virksomheter som driver tjenesteproduksjon bør i størst mulig grad etableres som eget rettssubjekt og fortrinnsvis organiseres som aksjeselskaper. En slik organisering vil gjøre det lettere å konkurranseutsette kommunal virksomhet. Konkurranseutsetting er en avgjørende forutsetning for å bedre kommunenes økonomi og å sikre kvaliteten på tjenestene.
Departementet mener i likhet med lovutvalget at adgangen til å organisere kommunal virksomhet i form av aksjeselskaper fortsatt bør stå åpen. Det fremmes heller ikke forslag om særregler for kommunale aksjeselskaper.
Departementet kom i likhet med utvalget til at det ikke er behov for en særlig organisasjonsform med begrenset ansvar ved siden av aksjeselskapsformen. Dette innebærer at etter departementets forslag vil kommunene være henvist til å etablere et aksjeselskap dersom man ønsker å begrense det økonomiske ansvar for virksomheten.
Der kommunen ikke ønsker å organisere virksomheten som et aksjeselskap eller en kommunal etat, åpner kommuneloven i dag for at virksomheten kan organiseres som en «kommunal bedrift». Departementet forslår en ny organisasjonsform - kommunalt foretak - som i forretningsmessig handlefrihet går lenger enn det som gjelder for «kommunal bedrift», samtidig som virksomheten er en del av kommunen som juridisk person.
Komiteen er samd i at kommunal verksemd framleis skal ha høve til å organisere seg som aksjeselskap, og då ikkje gjennom særreglar, men etter aksjelova.
Komiteen er vidare samd i at kommunane ikkje treng andre organisasjonsformer enn aksjeselskapsforma for å etablere selskap med avgrensa ansvar.
Komiteen er samd i forslaget om å opne for ei ny organisasjonsform - kommunalt føretak.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener at aksjeselskapsformen bør forbeholdes rent forretningsmessige deler av virksomheten og kun benyttes der foretaksmodellen ikke er forenlig med oppgavens art. Disse medlemmer mener at selskapsformen kommunalt foretak vil være hensiktsmessig for de fleste virksomheter som kommunen ønsker å skille ut fra ordinær drift, og at en god modell for dette vil demme opp for presset på å etablere kommunale A/S. Dette er viktig for å beholde og forsterke de folkevalgtes ansvar og kontroll med tjenestene.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at for å unngå at kommunene velger A/S modellen, som gir vesentlig svekkelse av kontroll, ansvar og styring, framfor foretaksmodellen, er det viktig å gi slike foretak mulighet til å føre regnskap etter regnskapslovens bestemmelser.
Interkommunale selskaper med begrenset ansvar utenfor aksjeloven er ikke lovregulert. Departementet mener i likhet med lovutvalget at det er uheldig at denne selskapsformen ikke er lovregulert, og foreslår at unntaket i aksjeloven § 18-2 nr. 1 oppheves. Dette innebærer at kommuner må bruke aksjeselskapsformen dersom det er ønskelig å etablere et selskap med begrenset ansvar.
Det er videre et åpenbart behov for at kommuner kan delta i ansvarlige selskaper sammen med andre kommuner. Kommunene har i dag frihet til å velge mellom selskapsloven og kommuneloven § 27 når slike selskaper skal etableres. Departementet mener i likhet med utvalget at kommuneloven § 27 er for ufullstendig til å utgjøre et godt alternativ for kommunal selskapsdannelse. Samtidig er det ikke hensiktsmessig å ta inn spesialregler i selskapsloven for kommunale selskaper. Det foreslås derfor en egen lov for interkommunale selskaper med ubegrenset ansvar - lov om interkommunale selskaper.
Med en egen lov for interkommunale selskaper kan departementet ikke se behov for at kommuner fortsatt skal kunne organisere interkommunalt samarbeid etter selskapsloven. Den nye loven om interkommunale selskaper er derfor foreslått gjort til den obligatoriske form for samarbeid i form av ansvarlig selskap. Kommuneloven § 27 blir stående, men vil kun gjelde for samarbeidstiltak som ikke er egne rettssubjekter. Adgangen til å etablere interkommunale selskaper etter selskapsloven av 1985 oppheves.
Komiteen er samd i at det er uheldig at interkommunale selskap med avgrensa ansvar utanfor aksjelova ikkje er lovregulert.
Komiteen er samd i forslaget om å oppheve unntaket i aksjelova § 18-2 nr. 1, og i at dette fører til at slike verksemder i framtida må nytte aksjeselskapsforma.
Komiteen er og samd i at kommunelova sin § 27 ikkje er god nok ved danning av interkommunale verksemder.
Vidare er komiteen samd i at ein ikkje bør ha spesialreglar i selskapslova for kommunale selskap og stør forslaget om å oppheve høvet til å etablere interkommunale selskap etter selskapslova av 1985.
Komiteen er samd i forslaget om ei eiga lov for interkommunale selskap med ikkje avgrensa ansvar - lov om interkommunale selskap.
Komiteen er og samd i at med den nye lova er det ikkje lenger naudsynt å organisere interkommunalt samarbeid etter selskapslova og at den nye lova vert obligatorisk ved samarbeid i form av eit ansvarleg selskap.
Departementet kan i likhet med lovutvalget ikke se særlige problemer ved at en kommune deltar i aksjeselskap sammen med private. Derimot foreslås det å stenge muligheten for at en kommune deltar i ansvarlige selskaper sammen med private. Bakgrunnen for dette er det ubegrensede økonomiske ansvar som kommunen derved ville pådra seg. Dette innebærer at dersom en kommune ønsker å delta sammen med private rettssubjekter i form av et selskap, vil man være henvist til aksjeloven.
Det kan være aktuelt for kommuner å samarbeide med private rettssubjekter uten at sammenslutningen har karakter av et eget selskap. Departementets forslag er ikke til hinder for dette. En kommune kan delta i en forening sammen med private rettssubjekter.
I proposisjonen foretas det en kortfattet drøftelse av spørsmålet om statlig kontroll av overføring av oppgaver til privateide sammenslutninger. Departementet kom i likhet med utvalget til at kommunene selv må vurdere hensiktsmessigheten av å overlate oppgaver til private, dersom den aktuelle lov gir adgang til det. Det pekes også på at en avklaring av de rettslige rammer for hvilke oppgaver som kan overlates til private vil kunne skje ved lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Spørsmålet om å etablere en godkjenningsordning bør eventuelt vurderes konkret for den enkelte særlov.
Komiteen er samd i at ein kommune kan ha høve til å delta saman med private i eit aksjeselskap.
Komiteen er og samd i at det ikkje skal vere tillatt at kommunar deltek saman med private i ansvarlege selskap.