Innledning

       I Ot.prp.nr.77 (1996-1997) ble det 23. mai 1997 lagt fram forslag om lov om endringer i lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting.

       Det følger av Dok.nr.11 (1996-1997) at det fremsatte forslag ikke ble behandlet av det forrige Storting.

       Etter § 33 tredje ledd i Stortingets forretningsorden, må lovproposisjoner som ikke er ferdigbehandlet i en valgperiode framsettes på ny for å bli tatt under behandling. Kulturdepartementet legger med Ot.prp.nr.7 (1997-1998) fram forslaget om endringer i kringkastingsloven på ny. Forslaget er i samsvar med forslaget i Ot.prp.nr.77 (1996-1997).

       Stortinget ba i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 32 (1992-1993), Media i tida, Regjeringen om å utrede spørsmålet om opprettelse av medieombud. På bakgrunn av dette opprettet Kulturdepartementet 11. mai 1994 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede prinsipielle og praktiske spørsmål knyttet til en ordning med medieombud, særlig med hensyn til om et slikt ombud kan medvirke til å styrke det medieetiske arbeidet i Norge.Utredningen er trykt som NOU 1996:12 .

Dagens medieetiske klage- og tilsynssystem i Norge

       Norsk Presseforbund (NP) er et fellesorgan for norske massemedier i etiske og redaksjonelt faglige spørsmål. Norsk Presseforbund har som uttalt formål å « fremme den etiske standard, yrkesetikken og integriteten i norske medier og derigjennom styrke og verne ytringsfriheten, pressefriheten og informasjonsfriheten ».

       NP har vedtatt etiske retningslinjer for pressen, den såkalte « Vær Varsom-plakaten », og fungerer dessuten som sekretariat for Pressens Faglige Utvalg.

       Pressens Faglige Utvalg (PFU) ble opprettet av Norsk Presseforbund i 1928 for å føre tilsyn med medieetikken. Utvalget behandler klager over brudd på god presseskikk i henhold til « Vær Varsom-plakaten ».

       Antall klager til PFU har økt noe de siste årene, fra 124 i 1989 til 190 i 1995. Avgjørelsene blir stort sett respektert, og i de få tilfellene de ikke følges uten videre har de blitt fulgt etter henvendelse fra Norsk Presseforbund.

       Klagenemnda for kringkastingsprogram ble opprettet ved lov om kringkasting av 13. juli 1980 nr. 36. Denne loven er siden blitt erstattet av lov av 4. desember 1992 nr. 127 . Klagenemnda behandler klager mot NRK og kringkastingsselskap med norsk konsesjon. Programmer sendt fra kringkastingsselskap som er underlagt andre lands jurisdiksjon, som for eksempel TV3 (Norge), faller utenfor nemndas kompetanseområde.

       Når det gjelder dagens medieetiske klage- og tilsynssystem er Regjeringen av den oppfatning at begge organer stort sett blir respektert og får gjennomslag for sine avgjørelser. Det kan imidlertid synes som publikums kjennskap og tillit til systemene er noe mangelfull. Problemet slik Regjeringen ser det er først og fremst publikums tilsynelatende mangelfulle kjennskap og tillit til systemene. I likhet med arbeidsgruppen har Regjeringen ikke gått inn på noen vurdering av innholdet i de medieetiske normene, men tar utgangspunkt i disse normene slik de er nedfelt i « Vær Varsom-plakaten » og kringkastingsloven § 5-1.

       Regjeringen konkluderer med at selv om situasjonen stort sett er tilfredsstillende, har dagens medieetiske ordning visse svakheter, først og fremst det at det er to separate systemer.

Ytringsfrihet og personvern

       Ytringsfrihet og personvern er grunnleggende verdier i et demokratisk samfunn. Ytringsfriheten er lovfestet gjennom Grunnloven § 100. I forhold til denne gjelder likevel visse begrensninger og reservasjoner der kryssende hensyn kommer inn. Blant annet gjelder dette personvernhensyn.

       I motsetning til ytringsfriheten er ikke personvernet forankret direkte i Grunnloven. Det er imidlertid ivaretatt på forskjellige måter i lovgivningen for øvrig, bl.a. gjennom taushetspliktlovgivning og injurielovgivning. I straffeloven § 430 fastsettes et straffansvar for redaktører av blad eller tidsskrift som ikke inntar imøtegåelse av faktiske forhold. Vi kan også nevne § 390 som fastsetter straffansvar for den som « krenker privatlivets fred ved å gi offentlig meddelelse om personlige eller huslige forhold ». Utenfor det rettslige systemet er pressens egne etiske regler.

       Det medieetiske klage- og tilsynssystemet vil ikke være avgjørende for den rettslige grensen mellom ytringsfrihet og personvern i mediene. Utformingen av ordningen kan imidlertid spille en vesentlig rolle i forhold til den faktiske muligheten for å utøve disse rettighetene. Målet må derfor være å komme fram til en ordning som både ivaretar hensynet til pressens og allmennhetens krav på informasjonsfrihet og presse- og ytringsfrihet og enkeltpersoners behov for personvern.

       Etter Regjeringens oppfatning må utgangspunktet være at medieetikken er et redaktøransvar. Det følger imidlertid av det ujevne styrkeforholdet mellom partene at samfunnet har legitime interesser i å gi et effektivt vern om den enkelte som opplever at personvernet er krenket av media. For den enkelte vil straffelovens bestemmelser om ærekrenkelser og privatlivets fred kunne framstå som lite effektive, siden de er avhengige av at det blir reist straffesak. Det er derfor av vesentlig betydning om det finnes selvjustissystemer som fungerer tilfredsstillende.

Lovfesting/forvaltningsorgan

       Et vesentlig og kontroversielt spørsmål er om en medieetisk klage- og tilsynsordning skal overlates til bransjens selvjustis eller om man skal ha en eller annen form for statlig engasjement i medieetikken.

       Når det gjelder forslaget om en lovfestet, men bransjestyrt, medieetisk klage- og tilsynsordning ser departementet på den ene siden at et lovgrunnlag vil sikre at alle medier forpliktes til å følge klageorganets avgjørelser. Det vil normalt også bidra til å øke organenes autoritet, iallfall i forhold til publikum.

       Det normsystemet klageorganet skal ivareta dreier seg imidlertid verken om rettsregler eller om generelle samfunnsnormer, men om bransjens egne etiske regler slik de er nedfelt i « Vær Varsom-plakaten ». Regjeringen ser en viss motsetning i at et slikt etisk regelverk skal forvaltes av organer hjemlet i lov.

       Alternativt foreslås etablert en rent offentlig klageordning. Der det er en konflikt mellom to parter vil det normalt være ønskelig at saken vurderes av en nøytral, uavhengig instans. Pressens Faglige Utvalg kan neppe anses å oppfylle disse kriteriene, selv om den har medlemmer som skal representere allmennheten. Dette kan tale for en offentlig ordning.

       Regjeringen ser imidlertid flere problemer med dette alternativet. For det første har dagens offentlige klageorgan, Klagenemnda for kringkastingsprogram, vist seg til dels mindre effektivt enn bransjeorganene. Høringen har dessuten vist at en slik ordning vil møte massiv motstand først og fremst i, men også ut over, bransjekretser. I tillegg vil en slik regulering reise kompliserte spørsmål med hensyn til pressens forhold til statsmaktene, noe som etter Regjeringens mening bør underlegges en mer grunnleggende drøftelse enn det har vært rom for i denne sammenheng.

       Det knytter seg imidlertid både fordeler og ulemper også til et rent selvjustissystem. På den ene siden synes selvjustisorganene i Norge og Sverige å nyte større respekt og autoritet i bransjen enn de lovfestede systemene. I Norge viser det seg bl.a. at bransjeorganet PFU er langt bedre kjent blant publikum enn Klagenemnda for kringkastingsprogram. Dette skyldes selvfølgelig ikke lovfestingen i seg selv, men det viser at lovfesting ikke er noen garanti for en fungerende ordning. På den annen side kan det hevdes at et rent bransjeorgan er « bukken som passer havresekken ». Det finnes andre bransjer som kun kontrolleres ut fra selvjustis, men en vesentlig forskjell er at alle disse i tillegg « kontrolleres » av pressen. Et internt system kan lett bli for lite gjennomsiktig.

       Regjeringens prinsipielle utgangspunkt er imidlertid at man bør bygge på en selvjustisordning. Dersom hensynet til personvern og ytringsfrihet kan ivaretas uten offentlig innblanding er det å foretrekke.

       Regjeringen legger avgjørende vekt på tre forhold: Regjeringens prinsipielle utgangspunkt er at en selvjustisordning, når den fungerer, vil gi den beste løsning. Regjeringen finner det dernest ikke dokumentert at det er et reelt behov for regulering på området. Regjeringen er videre skeptisk til å gå inn for noen såvidt drastisk regulering av et felt med sterk tilknytning til spørsmål omkring ytringsfrihet og personvern, så lenge den nylig oppnevnte ytringsfrihetskommisjonen er i ferd med å foreta en overordnet vurdering av ytringsfrihetens stilling i Norge.

       Regjeringen vil derfor ikke nå foreslå noen ytterligere lovregulering av det medieetiske klage- og tilsynssystemet.

Medieombud og klageutvalg

       Etter Regjeringens vurdering vil en klar fordel ved en ombudsordning være at det vil gi publikum en tydeligere adresse for hvor man skal henvende seg i saker som gjelder medieetikk. Et « medieombud » vil antakelig i kraft av sitt navn invitere til tillit og henvendelser fra publikum i større grad enn Norsk Presseforbund og Pressens Faglige Utvalg. Presseforbundet og PFU kan lett oppfattes som bransjeorganer som er opprettet av og for pressen.

       Ifølge gruppen vil hovedoppgaven til et medieombud være å mekle mellom den krenkede og mediet og informere om den medieetiske klage- og tilsynsordningen. Disse funksjonene ivaretas i det alt vesentlige allerede i dag av Norsk Presseforbund. Myndigheten til å avgjøre om et medium har brutt god presseskikk skal som i dag utelukkende ligge hos klageutvalget (PFU).

       Medieombudet skal i henhold til forslaget utføre sin virksomhet henhold til personvernbestemmelsene i « Vær Varsom-plakaten ». Denne avgrensningen er ikke nærmere forklart eller begrunnet, og vil muligens kunne by på tvil i forhold til de øvrige av plakatens bestemmelser og i forhold til klageutvalgets kompetanseområde.

       Regjeringen antar at det vil være vanskelig å gjennomføre forslagene i utredningen med en så massiv motstand fra bransjen som høringen har vist.

       Regjeringen vil ikke foreslå at Norsk Presseforbund oppretter en stilling som medieombud.

Felles klageorgan

       Regjeringen slutter seg til arbeidsgruppens og høringsinstansenes vurdering av at dagens situasjon med to separate klageordninger ikke er tilfredsstillende. For publikum kan det virke forvirrende å ha to organer å forholde seg til. Hovedsaken for den som omtales i et medium må antas å være om omtalen krenker vedkommendes personvern, ikke hvilket medium det dreier seg om.

       Som nevnt over synes manglende kjennskap om ordningene å være en av de største ulempene ved dagens system. Det å etablere ett felles organ kan i seg selv bidra til at klageadgangen blir bedre kjent blant publikum.

       Det kan synes som om Klagenemnda er mindre kjent blant publikum enn Pressens Faglige Utvalg. Norsk Presseforbund har også satt i gang en større aksjon for synliggjøring av den medieetiske selvjustisen.

       Ett felles organ forutsetter et felles sett av regler som setter normer for den etiske standarden. De aller fleste norske medier er i dag tilknyttet Norsk Presseforbund gjennom en eller flere av dennes grunnorganisasjoner og er dermed forpliktet etter « Vær Varsom-plakaten ». « Vær Varsom-plakaten » ble i 1994 revidert bl.a. nettopp for å sikre at plakaten kunne fungere som rettesnor for både trykt presse og kringkasting. Det bør etter dette være uproblematisk at kringkastingsselskapene ved en nedleggelse av Klagenemnda overtar Norsk presseforbunds normgrunnlag « Vær Varsom-plakaten » i stedet for dagens regler i kringkastingsloven.

       De nye vedtektene for PFU som trådte i kraft 1. januar 1996 åpner for behandling av klager mot alle medier.

       PFU kan nå også behandle klager over medier som ikke er tilsluttet noen av Norsk Presseforbunds grunnorganisasjoner. I hvilken grad medier som ikke er medlemmer i Norsk Presseforbund vil følge PFUs avgjørelser står igjen å se, men NP opplyser som nevnt at avgjørelsene inntil i dag alltid er blitt fulgt.

       Et viktig spørsmål er om en nedleggelse av Klagenemnda for kringkastingsprogram vil innebære en svekkelse av personvernet for personer som omtales i kringkastingsprogram. Med hensyn til klagerett og sanksjonsmuligheter er det etter Regjeringens oppfatning ikke vesentlige forskjeller mellom dagens klageordninger for presse og kringkasting.

       Spørsmålet om PFUs normgrunnlag « Vær Varsom-plakaten » innebærer like strenge personvernregler som kringkastingsloven § 5-1 er noe vanskeligere å besvare i og med at begge ordningene bygger på skjønnsmessige regler hvis nærmere innhold hovedsakelig er trukket opp gjennom praksis.

       Uten nærmere undersøkelser omkring praktiseringen av personvernreglene i kringkastingsloven og « Vær Varsom-plakaten » vil det være vanskelig å si noe sikkert om spørsmålet, men ut fra ordlyden synes reglene i « Vær Varsom-plakaten » snarere å rekke videre enn de tilsvarende bestemmelsene i kringkastingsloven. Regjeringen forutsetter derfor at en nedleggelse av Klagenemnda ikke vil føre til noen svekkelse av personvernet.

       Regjeringen foreslår etter dette at Klagenemnda for kringkastingsprogram nedlegges. PFU vil da være det felles klage- og tilsynsorgan for presse og kringkasting.

Særlig om forholdet til TV-direktivet og Europarådskonvensjonen om fjernsyn over landegrensene

       Nedleggelse av Klagenemnda for kringkastingsprogram reiser enkelte tekniske juridiske spørsmål i forhold til EØS-avtalens TV-direktiv (Rådsdirektiv 89/552/EØF ) og Europarådets konvensjon om fjernsyn over landegrensene av 5. mai 1989. Norge er i henhold til disse internasjonale avtalene forpliktet til å ha en « beriktigelsesordning » for fjernsynsprogram, det vil si en ordning der den som er blitt fornærmet i et fjernsynsprogram på en eller annen måte skal ha rett til å imøtegå anførsler av faktisk art.

       Da det er direktivet som har de strengeste kravene til beriktigelsesordning, blant annet med hensyn til adgang til domstolsprøving, er drøftingen konsentrert om direktivforpliktelsene.

       Det er en viss diskrepans mellom den offisielle, engelskspråklige versjonen av direktivet og den norske oversettelsen. Uttrykket « ... damaged by an assertion of incorrect facts ... » bør oversettes med « ... krenket ved fremsettelse av uriktige faktiske opplysninger ... », og ikke « ... krenket ved uriktige påstander ... ». Denne nyanseforskjellen har sentral betydning for gjennomføring av direktivet i norsk rett. Krenkelse « ... ved uriktige påstander ... » vil trolig for en stor del dekkes av straffeloven § 253, mens krenkelse ved hevdelse av « ... uriktige faktiske opplysninger ... » ikke dekkes av gjeldende bestemmelser, verken med hensyn til krav om beriktigelse overfor fjernsynsselskap eller med hensyn til adgangen til domstolsprøving.

       Nedleggelse av Klagenemnda for kringkastingsprogram innebærer at klager over brudd på etiske regler i kringkastingsprogram, inkludert spørsmål om beriktigelse, vil gå til Pressens Faglige Utvalg. PFU behandler i dag spørsmål om beriktigelse i forhold til presse og kringkasting i henhold til « Vær Varsom-plakaten » pkt. 4.14 og 4.15.

       Pkt 4.14, som er den bestemmelsen som regulerer beriktigelse i direktivets forstand, begrenser tilsvarsretten til « sterke beskyldninger », men angir i slike tilfelle til gjengjeld en hovedregel om « samtidig » imøtegåelse. Bestemmelsen må ses på bakgrunn av straffeloven § 430 som fastsetter straffansvar for redaktører som vegrer seg for å innta beriktigelse av faktiske opplysninger uten hensyn til om de innebærer sterke beskyldninger eller medfører skade eller ulempe for den omtalte. I tillegg gir pkt 4.15 en rett til « tilsvar » for den som utsettes for « angrep ». Denne retten er ikke begrenset til faktiske opplysninger. Regjeringen antar etter dette at « Vær varsom-plakaten » rekker lenger enn det som kreves etter TV-direktivet.

       Direktivet pålegger medlemsstatene særlig å påse at fristen for utøvelse av retten til beriktigelse er tilstrekkelig og at retten kan utøves på tilbørlig måte av personer som er bosatt eller etablert i andre medlemsstater. I henhold til PFUs vedtekter § 4 gjelder en tre måneders klagefrist, noe som etter Regjeringens mening bør være tilstrekkelig. Klager fra utenlandske statsborgere vil bli behandlet på lik linje med klager fra norske statsborgere. Regjeringen antar derfor at klageordningen som forvaltes av Pressens Faglige Utvalg i innretning og innhold tilfredsstiller TV-direktivets krav til beriktigelsesordning.

       Dette er imidlertid en ulovfestet ordning. Det er noe uklart hva direktivet krever mht. offentlig regulering av beriktigelsesadgangen. Regjeringen legger til grunn at det viktige i denne sammenheng må være at den faktiske muligheten for å nå fram med et krav om beriktigelse sikres. Så lenge staten påser at det finnes en beriktigelsesordning som tilfredsstiller kravene i direktivet, bør det i utgangspunktet være uten betydning om ordningen er regulert i lovgivning eller om den er opprettet av bransjen på eget grunnlag.

       Regjeringen er enig i at retten til beriktigelse forutsetter at det finnes mekanismer som forplikter TV-selskapene til å beriktige uriktige påstander. Som nevnt over er de aller fleste kringkastingsselskapene nå tilknyttet Norsk Presseforbund og dermed gjennom sitt medlemskap forpliktet til å rette seg etter avgjørelser i PFU. Medlemskap i NP er imidlertid ikke obligatorisk. Selv om PFU også behandler klager over ikke-medlemmer må dette innebære at plikten til beriktigelse må fastsettes på annet vis. I tillegg krever direktivet at avgjørelser om beriktigelse skal kunne bringes inn for domstolene, noe vi antar vil kreve en form for lovfesting av adgangen til å bringe tvister om beriktigelse inn for domstolsprøving.

       Man har i gjeldende lovgivning beslektede bestemmelser, særlig i mortifikasjonsinstituttet (straffeloven § 253) og retten til beriktigelse i trykt skrift (straffeloven § 430). Disse bestemmelsene kan imidlertid ikke anses å innebære noen tilstrekkelig oppfyllelse av kravene i TV-direktivet for så vidt gjelder plikten til å beriktige uriktige faktiske opplysninger eller adgangen til å få prøvet tvister om slik beriktigelse av domstolene.

       Regjeringen vil på bakgrunn av dette foreslå å innta i kringkastingsloven en lovbestemmelse om rett til beriktigelse av uriktige faktiske opplysninger basert på TV-direktivets bestemmelser.

       TV-direktivet stiller for så vidt bare krav til beriktigelsesordning for fjernsynssendinger som rekker ut over landets grenser. En regel som begrenset retten til beriktigelse til slike sendinger ville imidlertid kunne få utslag som kan virke urimelige eller tilfeldige. Regjeringen legger derfor til grunn at bestemmelsen bør gjøres gjeldende for alle kringkastingssendinger, også radiosendinger, underlagt norsk jurisdiksjon.

       En slik bestemmelse bør etableres uavhengig av bransjens etiske beriktigelsesregler og klagebehandling i Pressens Faglige Utvalg. Det er Regjeringens prinsipielle standpunkt at mediebransjens etiske regler og overholdelsen av disse i utgangspunktet må være et redaktøransvar. En domstolsoverprøving av PFUs vedtak vil harmonere dårlig med den rollen PFU har og karakteren av de bestemmelser PFU forvalter.

       I praksis vil dette innebære at den som er blitt krenket gjennom en offentliggjøring av uriktige faktiske opplysninger i et kringkastingsprogram, og som forgjeves har forlangt beriktigelse fra vedkommende kringkastingsselskap, vil ha valget mellom å klage til Pressens Faglige Utvalg, som vil behandle spørsmålet på bakgrunn av « Vær Varsom-plakaten », eller å gå til sivilt søksmål på bakgrunn av den foreslåtte bestemmelsen i kringkastingsloven. Alternativt vil fornærmede kunne bringe saken inn for domstolene etter en behandling av saken i PFU. Regjeringen antar at adgangen til sivilt søksmål nettopp vil være aktuell som en sikkerhetsventil for de tilfeller der den fornærmede ikke vil slå seg til ro med en avgjørelse fra Pressens Faglige Utvalg, eller eventuelt der kringkastingsselskapet nekter å rette seg etter PFUs vedtak om å innta en beriktigelse. Domstolsbehandlingen vil imidlertid ikke innebære noen formell overprøving av PFUs vedtak.

       Regjeringen legger etter dette til grunn at den foreslåtte modellen vil gi en tilstrekkelig effektiv rett til beriktigelse som tilfredsstiller TV-direktivets krav.

Behandling av klagesaker i Pressens faglige utvalg og Norsk Presseforbund

       Regjeringen vil som nevnt ikke foreslå noen lovregulering av den medieetiske klage- og tilsynsordningen i denne omgang. Nedenfor vil det imidlertid bli rettet noen kommentarer til dagens medieetiske klage- og tilsynssystem slik det forvaltes av Norsk Presseforbund og Pressens Faglige Utvalg.

       Regjeringen vil anta at personvernspørsmål i framtiden kan bli særlig aktuelt i forhold til de såkalte « nye mediene », f.eks. Internett, som ofte ikke vil ha de samme tradisjoner for etikk og redaktøransvar som de tradisjonelle mediene.

       Regjeringen forutsetter at Pressens Faglige Utvalg og Norsk Presseforbund ved behandlingen av klager over kringkastingsmedier tar hensyn til den ekstraordinære gjennomslagskraften som radio og fjernsyn har i forhold til andre medier. Regjeringen vil også peke på viktigheten av at ordningen omfatter, og tar tilstrekkelig hensyn til særegenhetene i medier utgitt av og for den samiske befolkningen og innvandrere.

       Regjeringen vil peke på at det nå er en vid ramme for hvem som er klageberettiget overfor PFU. Norsk Presseforbunds styre vedtok i 1996 at PFU ikke skal kunne avvise klager ut fra manglende partsforhold.

       Et spørsmål som har vært gjenstand for mye diskusjon, både innenfor pressens organer og i andre fora er allmennhetens representasjon i PFU. I dag har PFU sju medlemmer hvorav tre skal representere allmennheten. Alle oppnevnes av Norsk Presseforbund. Det er lite som tyder på at sammensetningen av Pressens Faglige Utvalg har innvirkning på utvalgets avgjørelser. Regjeringen vil imidlertid peke på at det er viktig for å gi ordningen troverdighet blant publikum at allmennhetens representasjon i PFU er tilstrekkelig.

       Arbeidsgruppen går i utredningen ikke inn for å gi klageorganet mulighet for andre sanksjoner enn offentliggjøring av fellende uttalelser. Regjeringen vil likevel anta at økonomiske eller andre sanksjoner (f.eks eksklusjon) kan tenkes å ville føre til større gjennomslag for avgjørelsene, og at bransjen derfor på nytt bør vurdere fordeler og ulemper ved et gebyrsystem e.l.

       Arbeidsgruppen foreslo i sin utredning at PFU, « for å gjøre det klarere hva klageutvalgets funksjon er », skulle omdøpes. Regjeringen vil vise til at navnet er godt innarbeidet, og at det har stor betydning at klageorganet er kjent blant publikum. Regjeringen mener derfor at spørsmålet om navneendring bør overlates til pressens organer.

       Regjeringen vil følge utviklingen innen medienes etikk og effektiviteten av bransjejustisen nøye med tanke på om ordningen gir en tilstrekkelig beskyttelse av personvernet. Det kan videre bli aktuelt å ta spørsmålet om opprettelse av et medieombud opp til ny vurdering på bakgrunn av ytringsfrihetskommisjonens arbeid.

Andre spørsmål

       Regjeringen foreslår enkelte mindre endringer i kringkastingsloven.