1. Sammendrag

       Regjeringen foreslår i Ot.prp.nr.32 (1997-1998) at merverdiavgiftslovens bestemmelse om innførsel av tjenester endres slik at blant annet plikten til å betale avgift gjøres generell med hensyn til hvilke subjekter på kjøpssiden som kan omfattes. Det framgår av forslaget til lovendring at det er et vilkår at tjenesten også er avgiftspliktig ved innenlands omsetning.

       I proposisjonen kap. 2 gis en oversikt over bakgrunnen for lovforslaget. Kap. 3 i proposisjonen omhandler gjeldende merverdiavgiftsregler vedrørende internasjonale telekommunikasjonstjenester. I proposisjonen kap. 4 og 5 gjøres det rede for forholdet til EØS-avtalen og merverdiavgiftsregelverket innen EU.

       Finansdepartementet sendte 30. juni 1997 ut et høringsnotat med forslag til endring av merverdiavgiftsloven, der det blant annet ble foreslått at merverdiavgiftslovens bestemmelse om innførsel av tjenester endres slik at plikten til å betale avgift gjøres generell med hensyn til hvilke subjekter på kjøpssiden som kan omfattes. I proposisjonen kap. 6 omtales høringsinstansenes syn vedrørende forslagene.

       Telemarkedene har endret seg betydelig de senere år. Endringene initieres i stor grad av den teknologiske utviklingen og dereguleringen av markedet. Endringene innebærer blant annet avvikling av eksisterende eneretter og dermed økt konkurranse nasjonalt og internasjonalt. I Norge vil resterende eneretter avvikles innen 1. januar 1998. Fra dette tidspunkt vil i prinsippet hele det norske telemarkedet være åpnet for konkurranse. Fra dette tidspunktet vil også de fleste EU-landene og en rekke av medlemslandene i WTO åpne sine markeder for konkurranse.

       I de fleste tilfeller hvor en kjøper av en telekommunikasjonstjeneste er hjemmehørende i Norge, og tjenesten blir anskaffet fra utlandet, oppstår ikke avgiftsplikt etter gjeldende norske regelverk. Tjenesten vil i praksis heller ikke være avgiftsbelagt i « eksportlandet ». Det vises til at etter det regelverket som nå er innført innen EU skal tjenester til land utenfor EU ikke avgiftsbelegges i EU. Videre er det en rekke land, herunder USA, som ikke har innført et merverdiavgiftssystem. En tilsvarende tjeneste kjøpt i Norge blir imidlertid belastet med merverdiavgift. På denne måten gir gjeldende merverdiavgiftssystem rom for å unngå merverdiavgiftsbelastning, samtidig som det kan gi en konkurransevridende effekt i forhold til nasjonale tjenesteleverandører.

       Finansdepartementet finner på denne bakgrunn at det nå bør innføres plikt til å betale merverdiavgift ved innførsel av telekommunikasjonstjenester. Dette antas å ville gi en bedret konkurransesituasjon for norske teleselskaper, og i større grad sikre framtidige inntekter for staten fra merverdiavgiften.

       Finansdepartementet foreslår at hjemmelen i merverdiavgiftsloven § 65 a til å innføre plikt til å betale avgift ved innførsel av tjenester utvides slik at den gjøres generell med hensyn til hvilke subjekter på kjøpssiden som kan omfattes av plikten. Det vil si at ikke registreringspliktige næringsdrivende etter merverdiavgiftsloven, som for eksempel banker og forsikringsselskaper, registreringspliktige næringsdrivende og privatpersoner omfattes av bestemmelsen. Det er i forslaget til endring av ordlyden i § 65 a lagt opp til at det overlates til departementet i forskrift å foreta nærmere avgrensing av hvilke subjekter som skal omfattes av plikten til å betale avgift. Avgrensingen må vurderes i forhold til de enkelte typer tjenester som skal avgiftsbelegges ved innførsel.

       Endringer i markedsforhold, omsetningsformer og utvikling av nye tjenestetyper oppstår på stadig flere tjenesteområder. Denne utviklingen krever fleksibilitet i merverdiavgiftsregelverket for å gjøres systemet mest mulig konkurransenøytralt. Dette tilsier at det i loven benyttes et videre begrep ved beskrivelsen av den situasjon som utløser plikten til å betale avgift enn i gjeldende § 65 a. Det foreslås at departementet gis hjemmel til å kunne vurdere når plikten til å betale avgift skal oppstå i forhold til den enkelte type tjeneste som skal avgiftsbelegges ved innførsel. Nærmere kriterier for når plikten til å betale avgift oppstår for den enkelte tjeneste bør inntas i forskrift. Slike forskrifter vil på vanlig måte bli sendt på høring. Når det gjelder spørsmålet om dette lovmessig bør løses på en annen måte, vises til omtalen under kap. 7.3 i proposisjonen.

       Finansdepartementet foreslår at merverdiavgiftsloven § 65 a endres slik at begrepet innførsel blir benyttet for å beskrive den situasjon som utløser plikt til å betale avgift.

       Det vil ved innførsel av tjenester bare bli statuert betalingsplikt for merverdiavgiften. Det er her tale om tjenester som forutsetningsvis ikke blir utført i Norge, og som således ikke er avgiftspliktige etter de ordinære regler.

       Endringen av § 65 a, som foreslått, innebærer at det åpnes for en ny ordning innen avgiftssystemet. Den foreslåtte bestemmelse åpner for at tjenesteyter kan pålegges en betalingsplikt. Bestemmelsen viderefører imidlertid også gjeldende bestemmelse i § 65 a, om at betalingsplikt kan pålegges kjøper. I de tilfeller departementet bestemmer at betalingsplikten skal ligge hos tjenesteyter, kan verken reglene som gjelder for ordinære avgiftspliktige eller for innførsel anvendes direkte.

       Tollvesenet er i dag avgiftsmyndighet når merverdiavgift pliktes betalt ved innførsel etter merverdiavgiftsloven kap. XVI. Departementet anser det imidlertid mest hensiktsmessig at fylkesskattekontorene/Skattedirektoratet som hovedregel opptrer som avgiftsmyndighet ved innførsel i forhold til § 65 a. Det vises i denne sammenheng til at det i forarbeidene til gjeldende § 65 a ble uttalt at fylkesskattekontorene bør være avgiftsmyndighet i første instans i disse tilfellene.

       Prosedyrene for avgiftsinnbetalingen etter merverdiavgiftsloven § 65 a vil skille seg vesentlig fra prosedyrene for avgiftsinnbetalingen etter lovens kap. XVI. Ved innførsel av telekommunikasjonstjenester vil det blant annet bli stilt krav om at den utenlandske leverandøren registrerer seg i Norge. Spørsmålet om hvordan avgiftsinnbetalingen mest hensiktsmessig kan gjennomføres, må imidlertid vurderes i forhold til den enkelte tjeneste som skal avgiftsbelegges ved innførsel. Departementet vil derfor ikke utelukke at det kan oppstå tilfeller hvor tollvesenet vil være bedre egnet som avgiftsmyndighet. Dette spørsmålet bør vurderes konkret i forbindelse med den type tjeneste det vil bli tale om å avgiftsbelegge ved innførsel.

       Som nevnt i kap. 7.1 i proposisjonen, har det i høringsrunden vært reist spørsmål om hvordan plikten til å betale avgift ved innførsel av telekommunikasjonstjenester nærmere er tenkt gjennomført.

       Etter departementets vurdering bør de som omfattes av plikten til å betale avgift ved innførsel av telekommunikasjonstjenester blir registrert i et særskilt register. Det anses lite hensiktsmessig at de utenlandske næringsdrivende som ikke er etablert i Norge, registreres i det ordinære avgiftsmanntallet, da disse kun blir betalingspliktige og ikke avgiftspliktige etter de ordinære bestemmelsene.

       Det bør videre innføres en representasjonsordning som muliggjør kontroll og nødvendige sanksjoner i de tilfeller de utenlandske teleselskapene ikke har forretningssted i Norge. Departementet vil i forbindelse med forskriftsarbeidet foreslå at det innføres en representantordning etter mønster av den ordning som gjelder for utenlandske næringsdrivende med omsetning i Norge, jf. Finansdepartementets forskrift om registrering av utenlandske næringsdrivende ved representant (nr. 71), fastsatt med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 10 sjuende ledd og § 61 a. Denne forskriften statuerer solidaransvar for avgiften hos den utenlandske næringsdrivende og representanten. Departementet vil foreslå at en tilsvarende løsning skal gjelde i omhandlede tilfeller. Departementet vil imidlertid vurdere nærmere om ansvaret bør kunne frafalles i tilfeller hvor den utenlandske næringsdrivende stiller garanti for egne avgiftsforpliktelser.

       Departementet tar sikte på at reglene om den nærmere gjennomføringen av avgiftsinnbetalingen ved innførsel av telekommunikasjonstjenester vil bli fastsatt i en ny forskrift. I en slik forskrift må det også fastsettes bestemmelser som blant annet sikrer avgiftsmyndighetene nødvendig hjemmel til å kreve fremlagt relevante opplysninger, til å kreve at nødvendig dokumentasjon for kontroll av omsetningen blir bevart, å kunne foreta kontroll, samt ha mulighet for etterberegning/skjønnsmessig fastsettelse. Videre bør det fastsettes bestemmelser om beregningsgrunnlaget for avgiften, innbetalingsfrist, sanksjoner ved fristoversittelser, samt regler som sikrer at registreringspliktige kjøpere gis anledning til å kunne trekke fra den avgiften som tjenesteleverandør skal betale ved innførselen. Forskrifter som nevnt, vil på vanlig måte bli sendt på høring.

       Avgiftspliktig omsetning av teletjenester i Telenorkonsernet var i underkant av 20 mrd. kroner i 1996. En stor del av denne omsetningen går til kunder uten fradragsrett for inngående merverdiavgift. For en stor del av disse kundene, blant annet privatpersoner, vil en eventuell avgiftsforskjell kunne være avgjørende for om telekommunikasjonstjenestene kjøpes i Norge eller fra utlandet. Manglende avgiftslegging vil derfor kunne ha store konsekvenser for statens inntekter på sikt.

       Finansdepartementet antar på den annen side at avgiftsbelegging av telekommunikasjonstjenester som innføres fra utlandet med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 65 a, slik denne er foreslått endret, vil kunne sikre norske teleoperatørers konkurransemessige posisjon, og bidra til at statens inntekter fra merverdiavgiften på dette området opprettholdes over tid.

       Skattedirektoratet antar at antallet nye betalingspliktige som følge av forslaget vil være lite. Det mest kostnadseffektive og hensiktsmessige vil derfor være å gi den nødvendige informasjon direkte til disse i form av trykksaker og elektronisk informasjon. Da forslaget innebærer at det vil bli gitt innfordringsmuligheter også hos visse kjøpere av telekommunikasjonstjenester når den utenlandske operatøren har unnlatt å registrere seg, vil det også være nødvendig med kunngjøring i norske media.

       Skattedirektoratet antar at kostnadene knyttet til etableringen av ordningen, innbefattet informasjonstiltak, vil være beskjedne.

       Departementet foreslår at endringene i merverdiavgiftsloven trer i kraft straks.

       Merknader til de enkelte bestemmelser i lovutkastet er gjengitt i proposisjonen kap. 10.

2. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Erik Dalheim, Ranveig Frøiland, Trond Giske, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg, fra Fremskrittspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth Svendsen, fra Kristelig Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S Sørfonn, fra Høyre, Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, fra Senterpartiet, Jørgen Holte, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, fra Venstre, Terje Johansen og fra Tverrpolitisk Folkevalgte, Steinar Bastesen, viser til at resterende eneretter i telemarkedet i Norge avvikles innen 1. januar 1998 og at hele det norske telemarkedet fra dette tidspunkt i prinsippet vil være åpnet for konkurranse. Komiteen viser videre til at de foreslåtte endringer i merverdiavgiftsloven antas å ville gi en bedret konkurransesituasjon for norske teleselskaper, og i større grad sikre framtidige inntekter for staten fra merverdiavgiften.

       Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte, forutsetter at merverdiavgift på importerte tjenester etter særskilt vurdering og høring kun kan komme til anvendelse på tjenester som er merverdiavgiftspliktige i Norge, og hvor konkurransevridning ellers oppstår. Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag til endringer i lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte viser til disse medlemmers grunnleggende syn om at statens nødvendige inntekter i størst mulig grad bør baseres på skatt ved forbruk. I dag er det riktignok slik at skatte- og avgiftsnivået totalt sett er så høyt at det skal tungtveiende grunner til for at disse medlemmer vil støtte en ytterligere beskatningsskjerpelse.

       Disse medlemmer mener det er viktig å unngå konkurransevridning i forhold til nasjonale leverandører av teletjenester og er derfor enig i at det innføres plikt til å betale merverdiavgift ved innførsel av telekommunikasjonstjenester fra utlandet.

       Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen vises til at departementet fremover vil vurdere om bestemmelsen skal tas i bruk for andre typer tjenester, og at lovteksten derved åpner for at departementet kan gi forskrift om innføring av avgift på andre tjenester som innføres fra utlandet. Disse medlemmer kan ikke slutte seg til dette, da det i lovs form bør være klart avgrenset hvilke varer og tjenester som skal avgiftsbelegges. Disse medlemmer viser videre til den varslede melding om merverdiavgift på tjenester, og mener at Regjeringen gjennom denne må belyse de eventuelle behov for å avgiftsbelegge tjenester som i dag er unntatt for avgift, som Stortinget deretter kan ta stilling til.

       Disse medlemmer vil derfor fremme forslag om at lovteksten endres slik at det eksplisitt fremkommer av § 65 a at forskriften kun skal omfatte avgift på telekommunikasjonstjenester som innføres fra utlandet.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift gjøres følgende endringer:

§ 65 a skal lyde:

       Departementet kan gi forskrift om at det skal betales avgift av telekommunikasjonstjenester som innføres fra utlandet og som er avgiftspliktige ved innenlands omsetning. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om avgrensing, utfylling og gjennomføring av slik plikt til å betale avgift.

       Loven trer i kraft straks. »

       Komiteens medlemmer fra Høyre ser det som viktig at det praktiseres lik avgiftsplikt uavhengig av om telekommunikasjonstjenester kjøpes i Norge eller fra utlandet, selv om det er langt igjen til en effektiv og åpen konkurranse på telemarkedet i Norge. Disse medlemmer har merket seg at ved den foreslåtte endring av § 65 a innføres det en hjemmel til en generell plikt til å betale avgift ved innførsel av tjenester. Disse medlemmer viser til at flere av høringsuttalelsene imidlertid påpeker at det ikke er drøftet hva man mener med innførsel av tjenester og hvor tjenesten anses levert. Disse medlemmer viser bl.a. til Telenors uttalelse:

       Disse medlemmer viser til at begrepet innførsel har vært knyttet til varer og ikke til tjenester. Innføring av plikt til å betale merverdiavgift ved innførsel av tjenester, reiser spørsmål om hvilke prinsipper som skal legges til grunn. Disse medlemmer forutsetter at departementet utreder gjeldende regelverk og prinsippene for den avgiftsmessige behandlingen av innførsel av utenlandske tjenester. Disse medlemmer forutsetter videre at denne utredning inngår i den bebudede sak om innføring av merverdiavgift på tjenester. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn slutte seg til det fremlagte lovendringsforslag.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet og Tverrpolitisk Folkevalgte:

Forslag

       I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift gjøres følgende endringer:

§ 65 a skal lyde:

       Departementet kan gi forskrift om at det skal betales avgift av telekommunikasjonstjenester som innføres fra utlandet og som er avgiftspliktige ved innenlands omsetning. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om avgrensing, utfylling og gjennomføring av slik plikt til å betale avgift.

       Loven trer i kraft straks.

4. Komiteens tilråding

       Komiteen viser til proposisjonen og til det som står foran og rår Odelstinget til å gjøre slikt

I lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift skal § 65 a lyde:

       Departementet kan gi forskrift om at det skal betales avgift av tjenester som innføres fra utlandet og som er avgiftspliktige ved innenlands omsetning. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om avgrensing, utfylling og gjennomføring av slik plikt til å betale avgift.

       Loven trer i kraft straks.