Finansdepartementet foreslår et prøveprosjekt med bruk av forhåndsutfylt selvangivelse. Prøveprosjektet vil omfatte visse grupper av skattytere i fem utvalgte kommuner ved ligningen for inntektsåret 1997. Det er i Ot.prp.nr.1 (1997-1998) kap. 16 redegjort nærmere om bakgrunnen for forslaget og høringen.

16.1 Generelt om prøveprosjektet med forhåndsutfylt selvangivelse

Sammendrag

       Med forhåndsutfylt selvangivelse menes en selvangivelse med maskinelt påførte opplysninger om visse inntekts-, formues- og fradragsposter. Opplysningene er innhentet fra ordinære oppgavegivere, som for eksempel arbeidsgivere og banker, og fra etatsinterne registre. Departementet legger til grunn at den forhåndsutfylte selvangivelsen skal inneholde identifikasjonsopplysninger, samt forslag til inntektsposter, fradragsposter, formuesposter mv. For prøveprosjektets vedkommende vil den forhåndsutfylte selvangivelsen bestå av en selvangivelsesblankett som spesifiserer de enkelte poster, en foreløpig skatteberegning på grunnlag av disse data, samt en innbetalingsblankett for tilleggsforskudd. Når ligningsmyndighetene har opplysninger som tyder på at skattyter vil foreta vesentlige endringer i de ferdigtrykte opplysningene eller ved å gi vesentlige tilleggsopplysninger, vedlegges ikke en foreløpig skatteberegning. Det vil bli gitt spesiell informasjon om årsaken til dette i den forhåndsutfylte selvangivelsen, samt generell utfyllende informasjon i rettledningen.

       Etter at skattyter har mottatt den forhåndsutfylte selvangivelsen skal han ta stilling til om alle aktuelle opplysninger av betydning for hans skatteforhold er tatt korrekt med, eller om han må supplere eller korrigere innholdet. Endring skal eventuelt skje ved at forhåndsutfylt beløp strykes, og det nye beløp føres opp i endringsfeltet ved siden av opprinnelig beløp. Departementet legger til grunn at det skal være mulig å sende inn vedlegg for ytterligere opplysning om formues- og inntektsforhold, herunder spesielt de forhold som ligger til grunn for den foretatte endringen. Når forhåndsutfylte opplysninger ikke korrigeres og det ikke gis tilleggsopplysninger, innebærer det en bekreftelse fra skattyter om at alle opplysninger er tatt med og at de er korrekte. Selvangivelsen skal deretter underskrives og returneres til ligningskontoret. Departementet antar at det i denne aktive handling ligger en forsikring fra skattyter om at selvangivelsen inneholder så fullstendige opplysninger som skattyter kan gi, at de er gitt etter beste skjønn og overbevisning, og at skattyter ikke kjenner til at de på noe punkt er uriktige. Ordningen ivaretar etter departementets syn de hensyn som ligger til grunn for bestemmelsen i ligningsloven § 4-5 om skattyters underskrift og ansvar for selvangivelsesopplysninger.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Tverrpolitisk Folkevalgte, tar orienteringen til etterretning.

       Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti støtter intensjonene i forenklingen, men vil påpeke at den enkelte skatteyter må ha anledning til å sende inn ordinær selvangivelse.

16.2 Hvem skal få tilsendt forhåndsutfylt selvangivelse

Sammendrag

       Departementet legger til grunn at på lengre sikt kan de fleste skattytere, uansett om de er lønnsmottakere, pensjonister, personlig næringsdrivende, dødsbo, personer bosatt i utlandet m.v., omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse. Aksjeselskaper og andre etterskuddspliktige vil imidlertid ikke omfattes av ordningen.

       Den vesentligste service- og rasjonaliseringseffekt vil imidlertid gjelde for de skattytere som i dag ikke kan, eller velger ikke å benytte forenklet selvangivelse. Næringsdrivende vil normalt ha større behov for å foreta endringer/gi tilleggsopplysninger ved bruk av forhåndsutfylt selvangivelse enn lønnstakere og pensjonister. Departementet foreslår derfor at næringsdrivende holdes utenfor ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse i første omgang. Prøveprosjektet for inntektsåret 1997 vil da hovedsakelig omfatte lønnstakere og pensjonister.

       Departementets forslag innebærer ingen endringer mht. dem som i dag er fritatt for å levere selvangivelse.

Komiteens merknader

       Komiteen slutter seg til en gradvis gjennomføring av prosjektet som skissert.

16.3 Forholdet til øvrige selvangivelsesformer

Sammendrag

       Departementet legger til grunn at den forhåndsutfylte selvangivelsen som system skal erstatte både den forenklede selvangivelsen og den fullstendige selvangivelsen for de skattyterne som omfattes av ordningen. De skattytere som ikke omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse skal derimot levere fullstendig selvangivelse. I prøveperioden vil dagens system med forenklet og fullstendig selvangivelse opprettholdes utenfor prøvekommunene. Ved utplukking av hvilke skattytere som skal få tilsendt forhåndsutfylt selvangivelse, foreslår departementet at det skal skje et maskinelt utvalg basert på opplysninger fra siste års selvangivelse og opplysninger i aktuelle manntall.

       Norges Skatterevisorers Forening og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening uttaler i sine høringsuttalelser at prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse bør være frivillig for skattyterne. Departementet er ikke enig i dette, og foreslår at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse under prøveprosjektet skal være obligatorisk for de skattytere som omfattes av ordningen. Departementet peker på at forhåndsutfylt selvangivelse som nevnt er en oppgave som skal komme i stedet for dagens selvangivelser. For å få et tilfredsstillende erfaringsmateriale er det etter departementets vurdering viktig å få med et tilstrekkelig antall skattytere i prøveprosjektet. Dette er nødvendig for å vurdere eventuelle svakheter i systemet og aktuelle løsninger på disse. I forlengelsen av dette kan det anføres at ordningen heller ikke i fremtiden skal være frivillig. Det ville innebære et betydelig merarbeid for ligningsmyndighetene dersom en skulle operere med to alternative selvangivelser. To alternative selvangivelser vil således innebære en uhensiktsmessig ressursanvendelse.

       Ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse innebærer etter departementets vurdering en forenkling i forhold til den nåværende ordning med fullstendig selvangivelse. Departementet antar dessuten at det ikke er samme grunn til frivillighet ved forhåndsutfylt selvangivelse som ved dagens forenklede selvangivelse. Forhåndsutfylt selvangivelse og eventuelt en foreløpig skatteberegning vil etter departementets oppfatning gi oversiktlige oppgaver over de opplysninger som ligningsmyndighetene har registrert. Skattyter trenger eventuelt bare å supplere opplysningene i selvangivelsen. I forhold til det som i dag kalles fullstendig selvangivelse vil saksbehandlingstiden ved bruk av forhåndsutfylt selvangivelse bli redusert.

       Saksbehandlerne på ligningskontorene kan ved bruk av forhåndsutfylt selvangivelse konsentrere oppmerksomheten om de nye opplysningene som skattyterne selv har påført. Faren for feilregistrering av inntekts- og formuesskattegrunnlag blir dermed redusert. Videre vil forhåndsutfylt selvangivelse bidra til at risikoen for feilopplysning eller feilsummering fra skattyter reduseres (for eksempel avskrift av lønnsoppgaver fra arbeidsgiveren). Dette vil gi en høyere kvalitet på ligningen. Etter departementets vurdering representerer ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse en relativt betryggende kontroll med de opplysninger som er registrert.

       Visse grupper av skattytere i prøveprosjektet med forhåndsutfylt selvangivelse kan det av ulike grunner være ønskelig å holde utenfor. Departementet foreslår at ligningsmyndighetene skal ha mulighet til ikke å medta disse. Eksempler på dette kan være etterskuddspliktige skattytere og næringsdrivende.

       Departementet legger til grunn at feil fra skattyter som skyldes usikkerhet i forbindelse med prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, skal håndteres på en rimelig måte med hensyn til forsinkelsesavgift og tilleggsskatt. Dette vil først og fremst gjelde feil i form av uriktig utfylt selvangivelse og misforståelse av de ulike selvangivelsesfrister som vil gjelde. Departementet forutsetter imidlertid at skattytere som deltar i prøveprosjektet får tilfredsstillende informasjon, slik at feil i størst mulig grad unngås. Gjennom dette ivaretas også behovet for å minne skattyteren om fradragsmuligheter som ikke kan løses gjennom forhåndsutfyllingen av selvangivelsen.

Komiteens merknader

       Komiteen tar orienteringen til etterretning.

16.4 Særlig om ektefeller

Sammendrag

       Etter ligningsloven § 4-2 nr. 2 kan ektefeller som lignes under ett, jf. skatteloven § 16, levere felles selvangivelse med mindre de krever skatten fordelt eller hver for seg har inntekt av pensjonsgivende art. Departementet gikk i høringsnotatet inn for at ektefeller som omfattes av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse skal levere hver sin forhåndsutfylte selvangivelse, m.a.o. ikke en adgang til å levere felles selvangivelse. Etter departementets oppfatning er en slik løsning ryddig og ukomplisert. Ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse innebærer at det skrives ut en selvangivelse for alle skattytere som omfattes av ordningen. Ligningsmyndighetene vil ved trykkingen av den forhåndsutfylte selvangivelsen, ikke vite om ektefeller ønsker å kreve felles selvangivelse.

       Ligningsetatenes Landsforening sier følgende om dette i sin høringsuttalelse:

« Vi er enige i departementets syn her. Vi er imidlertid betenkt over at man ikke vil at ektefeller skal ha adgang til å overføre beløp fra den enes selvangivelse til den andre. Å fjerne en slik mulighet vil kunne føre til at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse vil kunne få en noe kjølig mottakelse hos en del skattytere. Noen vil kanskje gå så langt å si at de ikke kan skrive under en slik selvangivelse, da de mener at selvangivelsen da ikke inneholder så fullstendige opplysninger som skattyter kan gi. Jf. punkt 3.1 i departementets notat. Konsekvensen av dette vil kunne bli at skattyter krever endringer i etatsinterne registre og grunnlagsdataleverandører. »

       Skattebetalerforeningen uttaler følgende i sin høringsuttalelse:

« Vi er usikre på om ovennevnte innebærer at ektefeller er bundet av ligningsmyndighetenes fordeling av for eksempel gjeldsrenter. Etter vår oppfatning må ektefeller fortsatt kunne foreta fordeling i påstandsfeltet i den forhåndsutfylte selvangivelsesblanketten med virkning for skatteberegningen. Selv om dette ikke har noen skattemessig effekt - ektefellene sett under ett - er det mange ektefeller som har adskilt privatøkonomi. Hensynet til disse skattyterne må veie tyngre enn muligheten for feilføring. »

       Departementet er enig med høringsinstansene i at det bør være adgang til å overføre beløp fra den ene ektefellens selvangivelse til den annens selvangivelse. Det legges til grunn at dette kan gjøres i korrigeringsfeltet i selvangivelsen.

       Departementet antar at ovennevnte ikke innebærer at det er nødvendig med endring av ligningsloven § 4-2 nr. 2 under prøvedriften. Departementet legger til grunn at den foreslåtte hjemmelsbestemmelsen i ligningsloven § 4-2 ny nr. 7 gir departementet kompetanse til å fastsette i forskrift at ektefeller som skal anvende forhåndsutfylt selvangivelse skal levere hver sin selvangivelse.

Komiteens merknader

       Komiteen slutter seg til departementets vurdering om at den foreslåtte hjemmelsbestemmelse i likningsloven § 4-2 ny nr. 7 gir departementet kompetanse til å fastsette i forskrift at ektefeller som skal anvende forhåndsutfylt selvangivelse skal levere hver sin selvangivelse.

16.5 Frister for innlevering og utlegging

Sammendrag

       Prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse innebærer at fristene for innlevering av selvangivelse forskyves i forhold til dagens frister for skattyterne i prøvekommunene. Forhåndsutfylt selvangivelse sendes skattyterne ca 7. april med frist for levering innen 30. april. Skattytere i prøvekommunene som fortsatt må sende fullstendig selvangivelse fordi de faller utenfor ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, vil få varsel om dette i god tid, slik at det kan opereres med en normalfrist på 28. februar for dem. Departementet legger til grunn at Skattedirektoratet kan forlenge selvangivelsesfristen til utgangen av februar for denne gruppen av skattytere i prøvekommunene etter bestemmelsen i ligningsloven § 4-7 nr. 4. Ingen i prøvekommunene vil dermed lenger ha 31. januar som normalfrist. Det vil også bli overveiet å gi forhåndsvarsel til skattytere som antas å falle inn under ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, slik at de ikke blir usikre på om de må foreta seg noe før de får blanketten tilsendt ca 7. april. Departementet vil foreta en nærmere vurdering av selvangivelsesfristene under arbeidet med forskrifter til prøveprosjektet.

       Når det gjelder utlegging av ligningen, legger departementet til grunn at en kan følge dagens ordning med utlegging i juni for skattytere med enkle forhold. I realiteten kan dette både være skattytere som ikke har påført endringer på selvangivelsen, og skattytere som har endret sin selvangivelse.

       Departementet antar, i likhet med Ligningsetatens Landsforening, at den utlegging som normalt skjer i september og som vil omfatte en del av de skattyterne som har levert forhåndsutfylt selvangivelse, vil kunne bli noe senere i prøvekommunene. Skattytere som ikke får skatteoppgjør før til høsten, vil i mai/juni få informasjon om dette, eventuelt vil enkelte skattytere bli varslet på den tilsendte selvangivelsen.

Komiteens merknader

       Komiteen slutter seg til departementets vurderinger om at Skattedirektoratet kan forlenge selvangivelsesfristen til utgangen av februar for denne gruppen av skattytere i prøvekommunene etter bestemmelsen i ligningsloven § 4-7 nr. 4.

16.6 Særlig om hjemmelen for prøveprosjektet

Sammendrag

       Kommunal- og arbeidsdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse at lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 (forsøksloven) etter deres mening bør brukes som hjemmel for prøveprosjektet med forhåndsutfylt selvangivelse. Finansdepartementet vil påpeke at prøveprosjektet er første trinn i en reform av selvangivelsessystemet. Det vil således etter departementets syn ikke være adgang til å benytte forsøksloven som hjemmel for prøveprosjektet. Det vises til hva som sies i Ot.prp. nr. 54 (1991-1992) side 25:

« Det vil videre ligge på siden av loven å godkjenne forsøksvirksomhet innenfor et forvaltningsområde i et slikt omfang og på slike vilkår at det får karakter av generell reform. »

       Etter Finansdepartementets oppfatning er det derfor nødvendig med en egen lovhjemmel for prøveprosjektet med forhåndsutfylt selvangivelse.

       På denne bakgrunn foreslår departementet som nevnt ovenfor at prøveprosjektet med bruk av forhåndsutfylt selvangivelse får en særskilt hjemmel i ligningsloven § 4-2 ny nr. 7. Departementet viser til at en slik hjemmel også ble vedtatt for prøveprosjektet med forenklet selvangivelse for inntektsåret 1988, jf. Ot.prp. nr. 18 (1988-1989) og Innst.O.nr.11 (1988-1989) . Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 1997. Det vises til forslag til endring i ligningsloven § 4-2 i Ot.prp.nr.1 (1997-1998).

       Finansdepartementet foreslår at ligningsloven § 4-2 ny nr. 7 utformes som en fullmaktsbestemmelse, der departementet får fullmakt til i forskrift å detaljregulere prøvedriften gjennom fastsettelse av nærmere vilkår for anvendelsen av forhåndsutfylt selvangivelse m.v. Det nærmere innhold i en forskrift om prøvedrift av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse må fastsettes innen utgangen av 1997. I forbindelse med permanent innføring av en ordning med forhåndsutfylt selvangivelse på landsbasis er det nødvendig med en rekke endringer i ligningsloven. Departementet vil komme tilbake til dette.

Komiteens merknader

       Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om at prøveprosjektet får en særskilt hjemmel i likningsloven § 4-2 ny nr. 7 utformet som en fullmaktsbestemmelse.