Formen for lovregulering og reguleringens omfang

       Departementet har vurdert ulike former for lovregulering av eierskap i de meningsbærende medier. De aktuelle alternativer faller i to hovedkategorier.

       Den første kategorien er regulering gjennom en forbudslov, dvs. regler som setter lovbestemte forbud mot eierposisjoner basert på visse måltall/terskler for eierskapskonsentrasjon o.l. knyttet til bestemte medier. Dette er den type lovgivning som Eierskapsutvalget foreslår.

       Den andre hovedkategorien er lovgivning som etablerer en hjemmel for offentlig myndighet til å gripe inn mot visse erverv hvor spørsmålet om en eierposisjon skal nektes eller tillates, eventuelt tillates med visse begrensninger, overlates til myndighetenes vurdering av behovet for inngrep i det enkelte tilfelle. Den nærmere utformingen av en slik lovgivning kan variere. En mulighet er å la ethvert erverv være lovlig og ubegrenset av loven inntil det eventuelt måtte bli truffet vedtak om inngrep i medhold av loven.

       I høringsnotatet tok departementet det standpunkt at en lov som gir offentlig myndighet hjemmel til etter en vurdering av det konkrete tilfelle å gripe inn mot et uønsket erverv, er best egnet til å begrense uønsket eierkonsentrasjon.

       Etter en vurdering av kryssende hensyn og etter å ha gjennomgått høringsuttalelsene er departementet blitt stående ved at eierskap i meningsbærende medier bør reguleres ved en fullmaktslov. Et offentlig organ bør gis hjemmel til å gripe inn mot uønskede erverv etter en konkret vurdering. Dette er parallelt til bestemmelsen om kontroll med bedriftserverv i konkurranseloven. I henhold til denne loven er alle bedriftserverv i utgangspunktet lovlige, men Konkurransetilsynet kan etter en konkret vurdering fatte vedtak om forbud.

       For å ivareta de hensyn som anføres for en forbudslov, bør det etableres nærmere rammer for når det kan foretas inngrep mot et erverv. For å styrke forutsigbarheten i det enkelte tilfelle foreslår departementet bl.a. en adgang til forhåndsklarering av erverv som kan tenkes å medføre inngrep etter loven. Med delvis samme begrunnelse foreslås det tatt inn i loven et generelt unntak for erverv som har « bagatellmessig » betydning for lovens formål. Departementet foreslår videre at lovens fullmakt legges til et forvaltningsorgan som på dette området har en selvstendig stilling i forhold til departementet.

       Dersom Stortinget slutter seg til dette lovforslaget, vil eierskap i kringkastingssektoren inntil videre bli regulert gjennom to forskjellige lovsett. Som nevnt i kap. 5.4.1 i proposisjonen er dette prinsipielt ingen ønskelig situasjon. Departementet tar derfor sikte på etterhvert å samle alt regelverk som vedrører eierskap i kringkastingssektoren innenfor rammene av denne lov.

       I forbindelse med arbeidet med å samle alt regelverk innenfor rammene av én lov, vil departementet foreta en generell gjennomgang og evaluering av det særlige regelverket for kringkasting. For øvrig vises det til kap. 2.7.6 i proposisjonen der departementet drøfter på hvilken måte det etablerte regelverk for kringkastingssektoren kan få konsekvenser for praktiseringen av inngrepsfullmakten etter denne lov.

Lovens virkeområde

       Eierskapsutvalgets forslag til eierbegrensninger ble forutsatt å ha en saklig begrensning til de meningsbærende medier som dagspresse, fjernsyn og radio, jf. utredningen kap. 10.2.

       I høringsnotatet fulgte departementet forslaget fra utvalget.

       Flere av høringsinstansene (Norsk Aller, Norske Avisers Landsforening, Schibsted og TV2) berører det synspunkt at regulering av eierskap til de tradisjonelle meningsbærende medier bør sees i sammenheng med utviklingen av nye meningsbærende medier. Behovet og mulighetene for å regulere også disse vil være relevant ved vurderingen av behovet for, og ønskeligheten av, å regulere eierskap til dagspresse og kringkasting.

       Departementets oppfatning er imidlertid at lovens saklige virkeområde inntil videre bør avgrenses til de sentrale meningsbærende medier; dagspresse og kringkasting. Departementet er samtidig oppmerksom på at mediestrukturen er i stadig utvikling, særlig drevet frem av teknologiske nyvinninger. Allerede i dag spiller elektroniske medier en viss rolle som meningsbærende medier. Blant annet opererer de fleste større aviser med elektroniske versjoner av papirutgavene. Videre ser man også tendenser til at det etableres egne publikasjoner som kun finnes i elektronisk versjon. Nettavisen representerer foreløpig det klareste eksemplet i Norge på denne type medier.

       Elektroniske mediers foreløpig begrensede betydning, annen lovregulering, samt disse medienes « umodenhet » tilsier etter departementets oppfatning at de foreløpig ikke bør falle inn under lovens virkeområde. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye og fortløpende vurdere behovet for endringer på dette punkt.

       Avgrensningen av lovens virkeområde innebærer at den heller ikke kommer til anvendelse overfor vertikal integrasjon, dvs. sammenslutninger mellom bedrifter på ulike omsetningsledd i produksjonskjeden. Dette medfører at lovens inngrepsfullmakt f.eks. ikke kan brukes overfor et kringkastingsselskap som kjøper et produksjonsselskap. Dette kan i prinsippet være problematisk, fordi slike oppkjøp kan, gitt at den aktuelle kjøper har en dominerende posisjon på kringkastingsfeltet, få negative virkninger for mangfoldet i programproduksjonen. Man kan risikere at programproduksjonen på kringkastingsfeltet blir dominert av vertikalt integrerte produksjonsselskap og at uavhengige programskapere blir stående overfor faktiske etableringsbarrierer.

       Når departementet likevel har valgt å ikke la loven komme til anvendelse for slike erverv, har dette primært sammenheng med at erfaringene tyder på at denne type saker effektivt kan håndteres av nasjonale eller regionale konkurransemyndigheter.

       Med hensyn til det stedlige virkeområdet, må det avgjørende kriterium være om et erverv får virkning eller er egnet til å få virkning her i riket (virkningsdoktrinen), slik bl.a. konkurranselovgivningen bygger på. Det vises for øvrig til særmerknadene til § 4 i lovutkastet.

Inngrep mot erverv eller eierskap?

       Departementet foreslår at inngrepsmyndigheten bare kan nyttes til å gripe inn i eierposisjoner i tilknytning til erverv av eierandeler, og ikke mot eierposisjoner generelt. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette utover merknader til selve valget mellom forbudslov og inngrepslov.

       I lovutkastets § 16 er det imidlertid tatt inn en overgangsbestemmelse som åpner for at tilsynsorganet skal kunne gripe inn overfor eierposisjoner etablert før lovens ikrafttredelsestidspunkt. Hensynet bak denne bestemmelsen er å gi tilsynsorganet en mulighet til å handle overfor aktører som f.eks. benytter interimsfasen frem til loven trer i kraft til vesentlige oppkjøp av eierandeler i medieforetak.

       Når det gjelder de særlige spørsmål som knytter seg til eierposisjoner som eksisterer ved lovens ikrafttredelse, vises det til kap. 2.13 i proposisjonen.

       Lovutkastets § 9 gir hjemmel til å gripe inn mot erverv av eierandel. Det behøver ikke nødvendigvis være eierandel i et foretak som utgir dagsavis eller driver kringkasting. Således kan f.eks. erverv av eierandeler i et holdingselskap som ikke driver egen virksomhet, men som eier andeler i et utgiverforetak, gi grunnlag for inngrep. Begrensningen ligger her i lovens formål.

       Lovens formål tilsier at tilsynsmyndigheten bør ha flere inngrepsalternativer enn bare forbud. Etter § 9 kan derfor vedtak om inngrep foruten å gå ut på å nedlegge forbud eller å gi påbud, kunne gå ut på å gi tillatelse til ervervet på bestemte vilkår. Departementet antar at disse alternativene vil dekke de praktiske behov og vil gi tilsynsorganet den nødvendige fleksibilitet i bruk av virkemidler. Det vises også til særmerknadene til § 9.

Inngrepskriteriet

       I bestemmelsen er det lagt opp til at to betingelser må være oppfylt samtidig, for at tilsynsorganet skal kunne gripe inn mot et erverv.

       Den første betingelsen er at erververen har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt. Hva som utgjør en betydelig eierstilling blir nærmere drøftet i kap. 2.7 i proposisjonen for ulike kategorier av erverv.

       Den andre betingelsen er at denne betydelige eierstillingen er i strid med lovens formål. Man kan ikke uproblematisk forutsette at en betydelig eierstilling alltid er i strid med lovens formål. I noen tilfeller vil alternativet til å akseptere et erverv som medfører at en aktør får en betydelig eierstilling være lite attraktivt. Alternativet kan f.eks. være at et inngrep medfører at mediebedriften blir lagt ned.

       Departementet vil videre påpeke at inngrep mot bedriftserverv representerer et sterkt reguleringstiltak. En legger derfor til grunn at inngrep bare bør bli gjort i forhold til erverv av en viss betydning.

Utøvelse av inngrepsmyndigheten: Når er inngrepskriteriet oppfylt?

       Ved avgjørelsen av om det skal gripes inn mot et erverv etter loven, skal ervervet prøves mot lovens formål. I den forbindelse skisserer departementet noen generelle utgangspunkter for når inngrepskriteriet må antas å være oppfylt.

       Etter lovforslaget er det eierstillingen i det relevante/aktuelle mediemarkedet som skal vurderes i forhold til formålet. Det relevante marked vil være det knippe av medier som fyller samme funksjon for mediebrukerne i det aktuelle geografiske området. Begrepet « det relevante marked » er særlig av relevans for vurderingen av erverv som i hovedsak har virkninger på det lokale plan, samt for erverv som fører til multimediekonsentrasjon (dvs. at aktører får eierinnflytelse i flere kategorier medier).

       Eierskapsutvalgets flertall foreslår å fastsette en øvre grense for eierskap i dagspressen på 30 % av det nasjonale dagsopplaget. I høringsnotatet uttalte departementet at betydelig innflytelse med inntil 1/3 av dagsopplaget i det relevante marked normalt ikke ville gi grunn til inngrep. Norsk Grafisk Forbund støtter en (fast) grense på 1/3 av nasjonalt dagsopplag. Norsk Journalistlag ønsker en (fast) grense på ca 30 %. Norske Avisers Landsforening ønsker å sikre minst tre store eiergrupper i det norske avismarkedet, og at opplagsgrensen skal være 50 %.

       Departementet legger til grunn at inngrepskriteriet « betydelig eierstilling » i mediemarkedet er oppfylt dersom en aktør oppnår en andel på 1/3 eller mer av dagsopplaget for dagspressen på nasjonalt nivå. Kriteriet om betydelig eierposisjon kan også være oppfylt når erverver oppnår en slik stilling i lokale eller regionale områder, eller når erverver har omfattende eierinteresser i andre former for meningsbærende medier. Grensen på 1/3 vil imidlertid bare være et utgangspunkt for tilsynsorganets skjønnsutøvelse.

       Eierskapsutvalgets flertall foreslo videre et forbud mot at dominerende aktører innen dagspressen har eierandeler hos hverandre (krysseierskap). Departementet mener at det som utgangspunkt bør gripes inn mot erverv som medfører at noen som har betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen, blir deleier i et foretak som inngår i en annen gruppering med betydelig innflytelse over 1/10 av dagsopplaget for dagspressen.

       Norsk Grafisk Forbund støtter dette synet, mens Norsk Journalistlag ønsker forbud mot krysseierskap mellom store aktører. Orkla Media AS gir sin tilslutning til begrensninger i adgangen til krysseierskap, men mener at lovforslaget går for langt, og vil tillate såkalt finansielt eierskap (eierskap uten reell eiermessig innflytelse) inntil en grense på 20 % av aksjekapitalen.

       Departementet bemerker bl.a. at loven skal sikre et mangfold av uavhengige miljøer i dagspressen, og dette taler mot å akseptere krysseierskap mellom dominerende aktører. Det vil imidlertid kunne vurderes om et rent finansielt eierskap bør tillates, dersom det settes vilkår for ervervet som sikrer at eierskapet i realiteten forblir av finansiell karakter.

       Utvalget foreslo ikke regler om krysseierskap mellom dagspressen og aktører i andre medier idet de gjeldende regler for begrensning i adgangen til å eie kringkastingsselskap ble ansett som tilstrekkelige.

       Generelt legger departementet til grunn at tilsynsorganet bør innta en relativt kritisk holdning til erverv som medfører økt mediekonsentrasjon av eierstrukturen i kringkasting, eller til økt krysseierskap mellom kringkasting og dominerende dagspressekonsern. Samtidig har departementet kommet til at det neppe er grunnlag for å vurdere riksdekkende kringkastingsforetak på samme måte som en gruppering med betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen slik det ble lagt opp til i høringsnotatet, og som Kredittilsynet har stilt seg kritisk til. Bakgrunnen for dette er bl.a. at en streng inngrepspraksis kan virke konkurransevridende til ugunst for de største norske mediekonsernene. Det er etter departementets oppfatning ikke hensiktsmessig å skissere konkrete terskler for når en legger til grunn at inngrepskriteriet er oppfylt i disse tilfellene. Tilsynsorganet må i hvert enkelt tilfelle ta stilling til de samlede virkninger. Departementet finner ikke grunnlag for en mer aktiv inngrepspraksis overfor erverv av kringkastingsforetak enn det som ble skissert ovenfor vedrørende erverv av dagspresseforetak.

       Eierskapsutvalget foreslår ikke regulering av eierskap på regionalt og lokalt nivå under henvisning til utvalgets forslag med hensyn til pressestøtteordningen. Departementet tok i høringsnotatet til orde for at inngrep mot et erverv bør kunne skje når det ut fra et lokalt eller regionalt perspektiv fortoner seg nødvendig for å ivareta lovens formål.

       Orkla Media AS uttaler at inngrepskompetansen ikke bør gjelde på regionalt/lokalt nivå.

       Departementet mener at også virkninger på lokalt eller regionalt nivå av et erverv må vurderes av tilsynsorganet selv om den nærmere vurdering av saken kan bli mer sammensatt enn når det gjelder konsentrasjon på nasjonalt nivå.

Inngrepsfrister og adgang til forhåndsklarering

       Departementet foreslo i høringsnotatet en frist for inngrep på seks måneder, eller i særlige tilfeller 1 år - regnet fra den dag ervervet var kjent eller burde være kjent for Eierskapstilsynet. Videre foreslo departementet en adgang til forhåndsklarering av et erverv.

       Flere av høringsinstansene pekte på at utgangspunktet for fristberegningen var uklar, og departementet foreslår i proposisjonen at alle frister løper fra tidspunktet for inngåelse av endelig avtale om erverv.

       Når det gjelder spørsmålet om adgang til forhåndsklarering uttaler Schibsted ASA at en slik adgang ikke alene tilfredsstiller en erververs behov for forutsigbarhet. Departementet opprettholder forslaget om forhåndsklarering, jf utkastets § 10. I høringsnotatet la departementet opp til at tilsynsorganet skulle ha tre måneders frist på å avgi slik forhåndsuttalelse. Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at en periode på 30 dager bør gi tilsynsorganet tilstrekkelig med tid.

Forholdet til andre regler

       I høringsrunden er spørsmålet om det bør gjøres unntak i lov om ervervsvirksomhet for erverv som reguleres av den nye loven tatt opp. Det er etter departementets syn vesentlige forskjeller mellom lovene som tilsier at et erverv bør kunne vurderes etter begge lovene. De to lovene ivaretar bl.a. hver sine formål. Dersom begge de respektive instanser kommer til at det bør gjøres inngrep mot et erverv i form av at det settes vilkår, bør utformingen av vilkårene samordnes.

       Når det gjelder forholdet til konkurranseloven, slutter departementet seg til Konkurransetilsynets uttalelse om at det vil være hensiktsmessig at Konkurransetilsynet og tilsynsorganet utveksler informasjon i konkrete saker. Departementet legger til grunn at inngrepsfullmaktene i hhv. konkurranseloven og denne lov i praksis neppe vil komme i konflikt med hverandre.

       Når det gjelder forholdet til Grunnloven § 100 om ytringsfrihet uttaler departementet bl.a. at det klart vil ligge utenfor, og vil være i direkte strid med lovens formål, dersom inngrepshjemmelen i realiteten skulle bli brukt til meningssensur. Loven tar tvert om sikte på å fremme den reelle ytringsmulighet ved å motvirke monopoltendenser på eiersiden. Under enhver omstendighet vil Grunnloven § 100 gjelde direkte som en materiell skranke, både i tillegg til og som overordnet lovens formålsbestemmelse i § 1. Dette må tilsynsorganet og klageinstansen ta hensyn til ved sin praktisering av loven.

       I tilfelle et inngrepsvedtak etter lovutkastet i utgangspunktet skulle rammes av EMK Art. 10 første ledd om ytringsfrihet , antar departementet at unntaksregelen i bestemmelsens annet ledd vil komme til anvendelse.

Sanksjoner

       Departementet foreslår en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt overfor den som ikke etterlever et vedtak truffet av tilsynsmyndigheten. Størrelsen på mulkten bør tilpasses de økonomiske interesser den som vedtaket etter loven er rettet mot har i å opprettholde det underkjente forhold.

       Dersom et inngrepsvedtak retter seg mot en utenlandsk part vil mulighetene for tvangsfullbyrdelse av tvangsmulkt være små. Av den grunn foreslås en adgang til å pålegge tvangssalg. Departementet foreslår også en straffebestemmelse.

       Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til disse forslagene.

       Bestemmelsene om tvangsmulkt, tvangssalg og straff fremgår av § 12 og § 14.

Tilsynsorgan og klagenemnd

       I departementets høringsnotat var det skissert opprettelse av et eget uavhengig forvaltningsorgan med et eget styre, for å ta seg av oppgavene og fatte vedtak etter loven. Dette organet skulle ikke kunne instrueres av Kongen eller departementet. Vedtak skulle kunne påklages til en egen klagenemnd.

       Flere av de høringsinstansene har uttrykkelig sagt seg enig med departementet i at tilsynsmyndigheten bør ha selvstendighet i forhold til statens myndigheter og de aktuelle medieaktørene. Videre er det særlig pekt på at tilsynsorganet bør ha høy kompetanse.

       Departementet legger i proposisjonen til grunn at Statens medieforvaltning bør ha ansvar for å håndheve inngrepsfullmakten, og går dermed bort fra tanken om å etablere et eget Eierskapstilsyn. Det vises til at det er uklart hvor store administrative ressurser som vil gå med på myndighetssiden i arbeidet etter loven. For det andre er det noe usikkerhet knyttet til hvilke forpliktelser som kan følge av EØS-avtalen etter et mulig fremtidig regelverk om eierskap i mediene i EU. For det tredje legger departementet vekt på at Statens medieforvaltning allerede disponerer over relevant kunnskap om sektoren som loven retter seg mot. Det er videre lagt vekt på aktørenes behov for raskest mulig avklaring.

       Det fastholdes imidlertid at Statens medieforvaltning ikke skal kunne instrueres av Kongen eller departementet om avgjørelser innenfor eierskapslovens område, verken generelt eller i enkelttilfeller, se lovutkastet § 6.

       Forslaget i høringsnotatet om en egen frittstående klagenemnd opprettholdes, se lovutkastet § 8. Klagenemnda skal ha tre medlemmer oppnevnt av Kongen.

Saksbehandling

       Forvaltningsloven vil gjelde for myndighetsut­øvelse etter loven. Departementet viser til at tilsynsorganet skal avgi årsmelding, jf. lovutkastets § 7 annet ledd. Det vil være naturlig at vedtak og begrunnelser for disse gis omtale i årsmeldingen. Departementet vil dessuten legge opp til at Statens medieforvaltning offentliggjør generelle retningslinjer for praksis.

       Berørte parter med rettslig klageinteresse kan klage et inngrepsvedtak inn for Klagenemnda. Dersom tilsynsorganet velger å ikke gripe inn mot et erverv, vil hovedreglen være at de fleste aktører ikke vil ha rettslig klageinteresse. Departementet har vurdert om andre enn sakens parter bør gis klageadgang, men har kommet til at det neppe vil være hensiktsmessig. Departementet foreslår i stedet at offentlighet omkring enkeltsaker brukes som et aktivt virkemiddel. Det foreslås at Klagenemnda gis adgang til å be om en skriftlig redegjørelse fra tilsynsorganet om saker der det ikke gjør bruk av sin inngrepsfullmakt.

Etablerte eierposisjoner - tilbakevirkning

       Eierskapsutvalget hadde ikke noen egen drøftelse av forholdet mellom den foreslåtte nye lovgivning og de allerede etablerte eierposisjoner. Utvalget innhentet imidlertid en betenkning fra professor Eivind Smith om konstitusjonelle sider ved loven, som blant annet kom inn på dette spørsmålet. Betenkningen er inntatt som vedlegg VI til utredningen.

       Under høringen mente Norsk Aller AS at forslaget om at tilsynet skal kunne gripe inn mot erverv foretatt inntil ett år før lovens ikrafttredelse er prinsipielt betenkelig, og vil kunne være i strid med Grunnloven.

       Departementet viser til den nevnte betenkning og legger til grunn at et eventuelt inngrep i bestående eierforhold som er begrunnet i hensynet til å fremme reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ikke vil være utelukket av Grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft eller § 105 om full erstatning ved ekspropriasjon.

Rapporteringsplikt om erverv

       Eierskapsutvalget konkluderer med at alle medievirksomheter som har en redaktør burde ha plikt til aktivt å informere om eierforholdene til virksomheten.

       Departementet tok i høringsnotatet ikke inn forslag om bestemmelser om innsyn i eierforhold eller rapporteringsplikt til tilsynsorganet om eierforhold.

       Norsk Grafisk Forbund går inn for at det etableres en offentlig innsynsordning og Norsk Journalistlag ønsker at rapporteringsplikten blir strengere enn det lovutkastet foreslår.

       Departementet har vurdert om loven bør fastsette meldeplikt for erverv som kan omfattes av loven. Det er særlig administrative konsekvenser som taler mot slik meldeplikt. Departementet viser videre til at konkurranseloven ikke inneholder en generell meldeplikt, og går ikke inn for en slik ordning. På bakgrunn av høringsuttalelsene foreslås likevel en hjemmel for å pålegge enkelte eiere slik meldeplikt. Pålegg om meldeplikt skal maksimalt ha en varighet av ett år, jf. § 11.

       Departementet viser til St.meld. nr. 18 (1996-1997) om eierforhold i mediesektoren når det gjelder utvalgets forslag om at medievirksomheter aktivt skal informere om eierforholdene.

Økonomiske og administrative konsekvenser

       For erververe av eierandeler i dagspresse og kringkasting vil loven medføre plikt til å gi opplysninger, men dette ventes ikke å gi vesentlig merarbeid.

       Departementet legger til grunn at Statens medieforvaltning kan ivareta dette ansvaret etter loven uten tilførsel av nye ressurser av vesentlig omfang. I forbindelse med etableringen av Klagenemnda vil det påløpe noen kostnader for det offentlige.