13. Tilsyn og sanksjoner
Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende rett vedrørende tilsyn med verdipapirhandelen, samt sanksjoner.
13.1 Endringsforslag
13.1.1 Generelt om tilsynSammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for lovutvalgets forslag og til høringsuttalelsene vedrørende tilsyn.
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at verdipapirhandelloven § 1-3 om tilsyn systematisk hører sammen med § 7-1 om kontroll med handelen i finansielle instrumenter. Ettersom lovens anvendelsesområde i stor grad vil være knyttet til finansielle instrumenter, slutter departementet seg til den foreslåtte presisering av at departementet skal føre tilsyn med handelen i finansielle instrumenter. I likhet med utvalget antar departementet at tilsynet med de bankdominerte markedene for rente- og valutainstrumenter også i fremtiden i stor grad vil foretas i forbindelse med tilsynet i institusjonene.
Når det gjelder Bankforeningens merknader vedrørende samordning av arbeidet i de ulike avdelingene i Kredittilsynet, viser departementet til at dette er spørsmål som forutsettes å være gjenstand for løpende vurdering i Kredittilsynet. En slik vurdering må foretas på bakgrunn av de oppgaver tilsynet til enhver tid har. Tilsvarende vil arbeidsdelingen mellom Kredittilsynet og Økokrim fastlegges av de to organene innenfor de reglene som gjelder for de to institusjonene.
13.1.2 Opplysningsplikt overfor KredittilsynetSammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for lovutvalgets forslag og til høringsuttalelsene vedrørende opplysningsplikt overfor Kredittilsynet.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en særskilt opplysningsplikt overfor Kreditttilsynet i saker som gjelder innsidehandel og kursmanipulasjon. Etter departementets syn vil en slik bestemmelse kunne bidra til å effektivisere tilsynet med å overholde av de nevnte bestemmelsene. Det vises til utvalgets vurderinger i NOU 1996:2 s. 195, som departementet i hovedsak slutter seg til. Det er både i dansk og svensk regelverk fastsatt særlige regler om opplysningsplikt overfor tilsynsmyndighetene i saker der det er grunn til å tro at innsidereglene er overtrådt. Det vises for øvrig til at det av høringsinstansene kun er Sparebankforeningen som « under tvil er innstilt på å tilrå » at utvalgets forslag ikke følges opp. De øvrige høringsuttalelsene har bare hatt merknader til den konkrete utforming av opplysningsplikten.
Departementet er enig med Kredittilsynet i at opplysningsplikten også bør gjelde i saker vedrørende brudd på bestemmelsen om taushetsplikt i forbindelse med presise og fortrolige opplysninger. Etter forslaget vil dermed opplysningsplikten gjelde i saker vedrørende brudd på forbudet mot innsidehandel, brudd på bestemmelsene om taushetsplikt i forbindelse med presise og fortrolige opplysninger og brudd på forbudet mot kursmanipulasjon.
I samsvar med utvalgets forslag foreslås det at den generelle opplysningsplikten bare skal komme til anvendelse der det foreligger mistanke om overtredelse av de nevnte bestemmelsene. Utvalget har foreslått at det skal foreligge « konkret mistanke ». Etter departementets syn kan en slik avgrensning tyde på at det må foreligge mistanke knyttet til en særskilt person eller foretak. Departementet legger til grunn at det skal være tilstrekkelig at Kredittilsynet etter rutinemessige innledende undersøkelser, finner at det foreligger en mistanke om regelbrudd, uten at mistanken nødvendigvis kan knyttes til en konkret person eller foretak. Departementet foreslår derfor at uttrykket « konkret » tas ut av lovteksten. Departementet understreker for øvrig at det vil høre under Kredittilsynets skjønn å vurdere om det kan sies å foreligge mistanke om regelbrudd som nevnt.
Departementet slutter seg til at de opplysninger som innhentes bare skal kunne brukes i den sak de er innhentet for, samt at den som begjæres avhørt skal ha rett til å la seg bistå av advokat. Når det gjelder avhør av en som er mistenkt for regelbrudd vil det følge av forvaltningsloven § 12 at vedkommende har rett til å la seg bistå av advokat. Det særskilte bestemmelsen i verdipapirhandelloven vil imidlertid ha betydning der vedkommende som avhøres ikke kan anses som « part » i forvaltningslovens forstand.
Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om at den som begjæres avhørt kan nekte å svare på spørsmål når svaret vil kunne utsette den avhørte eller noen vedkommende står i forhold til som nevnt i straffeprosessloven § 122 første og annet ledd, for straff eller tap av borgerlig aktelse. Av høringsinstansene er det bare Konkurransetilsynet som har reist spørsmål om det er riktig å la rettssikkerhetsgarantiene som gjelder i straffeprosessen få virkning allerede på forvaltningsstadiet. Sett på bakgrunn av den type saker opplysningsplikten skal gjelde i, og at Kredittilsynets undersøkelser vil kunne føre til oversendelse til påtalemyndigheten, finner departementet det riktig å innføre en slik rettsikkerhetsgaranti på forvaltningsstadiet.
I samsvar med utvalgets forslag foreslår departementet at Kredittilsynet skal gjøre de opplysningspliktige oppmerksom på opplysningspliktens omfang og begrensninger.
Utvalget foreslår at opplysningsplikten skal vike for lovbestemt taushetsplikt. Det foreslås imidlertid en særskilt regel om at kredittinstitusjoner og finansieringsforetak uten hinder av taushetsplikten, plikter å gi Kredittilsynet opplysninger om kunders konti i saker der det foreligger konkret mistanke om overtredelse av innsideforbudet eller kursmanipuleringsbestemmelsen.
Departementet slutter seg til at opplysningsplikten overfor Kredittilsynet i utgangspunktet bør vike for lovbestemt taushetsplikt. En har bl.a. lagt vekt på at lovbestemt taushetsplikt normalt avskjærer vitneplikt for domstolene. Det følger av tilsynsloven § 3 at den institusjon som er under tilsyn « plikter når som helst å la tilsynet få gå gjennom sine protokoller, bøker, dokumenter og beholdninger av enhver art og gi alle opplysninger som tilsynet måtte kreve ». Departementet legger til grunn at institusjoner under tilsyn i medhold av denne bestemmelsen, kan avkreves f.eks. kontoopplysninger i saker vedrørende innsidehandel. Det anses derfor ikke nødvendig med en slik særskilt bestemmelse i verdipapirhandelloven som foreslått av utvalget.
Departementet foreslår å presisere utstederforetakenes opplysningsplikt. I samsvar med utvalgets forslag, foreslås det en plikt til å gi opplysninger som Kredittilsynet anser nødvendig for å avgjøre om det har skjedd lovovertredelse vedrørende finansielle instrumenter utstedt av foretaket.
Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til redegjørelsen foran vedrørende opplysningsplikt overfor Kredittilsynet, jf. lovforslagets § 12-2 femte og sjette ledd.
13.1.3 Taushetsplikt
Sammendrag
Utvalget foreslår at Kredittilsynets taushetsplikt etter verdipapirhandelloven § 7-3 (tidligere § 36) ikke skal gjelde overfor VPS og oppgjørssentraler. Utvalget uttaler i denne forbindelse bl.a. ( NOU 1996:2 s. 197-198):
| « Kredittilsynet har ansvar for det løpende tilsyn med verdipapirmarkedet. I tillegg til Oslo Børs har også Norges Bank, Verdipapirsentralen (VPS) og Opsjonssentralen sentrale roller i handelen på verdipapirmarkedet. For å gjennomføre et tilfredsstillende tilsyn er det hensiktsmessig med et etablert samarbeid mellom disse ulike organer. Kredittilsynet kan i hovedsak få de opplysninger som er nødvendig fra de nevnte organer. Det kan imidlertid også være behov for Kreditttilsynet å gi opplysninger ikke bare til Norges Bank og Oslo Børs, men også til VPS og opsjonssentralen. Dette kan være i forbindelse med håndtering av krisesituasjoner i foretak under tilsyn eller ved annet mislighold fra markedsdeltagere, hvor varsling av disse organer kan bidra til å begrense skader. |
| I Investeringstjenestedirektivet (ISD) følger det av art. 25 nr. 1 at medlemsstatene skal fastsette at tilsynsmyndighetene skal være underlagt taushetsplikt om fortrolig informasjon som mottas i embets medfør. Det gjelder imidlertid en rekke unntak. Blant annet skal taushetsplikten ikke være til hinder for at tilsynsmyndigheten oversender taushetsbelagt informasjon til oppgjørssentral eller et lignende organ som etter nasjonal lovgivning kan foreta avregning eller oppgjør på et av markedene i den aktuelle medlemsstat, dersom dette anses nødvendig for å sikre at disse organer fungerer som de skal i forbindelse med en markedsdeltakers mislighold eller potensielt mislighold, jf. art. 25 nr. 7. Det forutsettes imidlertid at opplysninger mottatt i denne forbindelse skal være underlagt taushetsplikt. Videre følger det at dersom opplysningene kommer fra utenlandske tilsynsmyndigheter kan de i disse tilfelle ikke gis videre uten uttrykkelig samtykke fra vedkommende myndighet. » |
Ingen av høringsinstansene har merknader til utvalgets forslag.
Departementet er enig i utvalgets forslag. Unntak fra Kredittilsynets taushetsplikt i samsvar med utvalgets forslag er fastsatt i lovvedtak 20. desember 1996, jf. Innst.O.nr.21 (1996-1997) og Ot.prp. nr. 75 (1995-1996) .
13.1.4 Administrative sanksjoner
Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for lovutvalgets forslag og til høringsuttalelsene vedrørende administrative sanksjoner.
Departementet slutter seg til utvalgets vurdering av at en adgang for Kredittilsynet til å pålegge vinningsavståelse vil kunne effektivisere håndhevelsen av verdipapirhandelloven. Ved å innføre et slikt sivilrettslig virkemiddel kan politianmeldelse med begjæring om straff og eventuell inndragning forbeholdes de grovere overtredelsene.
Av høringsinstansene har Bankforeningen og Økokrim motforestillinger mot utvalgets forslag. Bankforeningen har vist til at det isteden bør arbeides for å effektivisere saksbehandlingen hos politi og påtalemyndighet. Etter departementets syn vil en kunne effektivisere håndhevelsen av verdipapirhandelloven på flere måter.
Økokrim har vist til at en bestemmelse om vinningsavståelse « ikke er helt uproblematisk ut fra rettssikkerhetshensyn ». Departementet viser til at Konkurransetilsynet i dag har en tilsvarende kompetanse som den lovutvalget har foreslått tillagt Kreditttilsynet. Etter departementets syn er det betydelige likhetstrekk mellom den tilsynsvirksomhet som utøves av Konkurransetilsynet og den tilsynsvirksomhet som utøves av Kredittilsynet. De hensyn som begrunnet innføring av vinningsforståelse som virkemiddel for Konkurransetilsynet, gjør seg etter departementets syn i stor grad også gjeldende for Kredittilsynet. Som påpekt av lovutvalget vil den økonomiske gevinsten som oppnås gjennom overtredelse av verdipapirhandellovens bestemmelser, ofte skje på bekostning av en eller flere investorer. Dette vil være egnet til å svekke den generelle tillit til verdipapirmarkedet.
Departementet slutter seg etter dette til utvalgets forslag om å innføre vinningsavståelse som et virkemiddel for Kredittilsynet i forbindelse med tilsynet med verdipapirmarkedet.
Utvalget har foreslått at vinningsavståelse kan pålegges dersom det er oppnådd vinning ved en uaktsom eller forsettlig overtredelse av verdipapirhandelloven. I utvalgets merknader er det spesielt vist til forbudene mot urimelige forretningsmetoder og innsidehandel samt reglene om god meglerskikk, som eksempel på overtredelser som ofte er motivert av muligheten for å oppnå økonomisk gevinst. Departementet legger til grunn at vinningsavståelse bare skal kunne benyttes ved overtredelser av de av verdipapirhandellovens regler som også kan straffes med fengsel. Etter departementets syn bør bestemmelsens anvendelsesområde videre begrenses til de regelbrudd som kan antas å være egnet til å oppnå konkret økonomisk vinning i det enkelte tilfelle. Departementet foreslår på denne bakgrunn at vinningsavståelse skal kunne pålegges ved overtredelse av følgende bestemmelser:
| - | § 2-1 første ledd (innsideforbudet), |
| - | § 2-2 (taushetsplikt og rådgivningsforbud i forbindelse med innsideopplysninger), |
| - | § 2-3 (handleforbud i visse perioder), |
| - | § 2-5 (forbud mot urimelige forretningsmetoder), |
| - | § 2-6 (forbud mot kursmanipulering), |
| - | §§ 8-2 til 8-6 (kredittgivning, egenhandel og annen næringsvirksomhet), |
| - | § 9-2 (god forretningsskikk/meglerskikk), |
| - | § 9-3 (god forretningsskikk ved egenhandel) og |
| - | § 9-4 annet ledd (handel i suspenderte verdipapirer) |
Departementet går i samsvar med utvalgets forslag inn for at beslutning om å utferdige forelegg ikke skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dersom forelegget ikke vedtas, kan Kredittilsynet etter forslaget reise sak etter de regler som følger av lov om rettergangsmåten for tvistemål. Departementet legger til grunn at vinningsavståelse bare skal pålegges der det etter Kredittilsynets vurdering foreligger tilstrekkelige bevis til at forholdet ville kunne anmeldes til påtalemyndigheten.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at det skal gjøres fradrag i kravet om vinningsavståelse for beløp som den ansvarlige ved dom blir pålagt å betale tilbake til den skadelidte. Bankforeningen har gitt uttrykk for at det bør fremgå at et slikt erstatningskrav skal dekkes av den tidligere vinningsavståelsen, der vinningsavståelse er gjennomført før privat sak reises og det ikke er midler å hente for saksøker. Departementet slutter seg til Bankforeningens syn på dette punktet og foreslår en bestemmelse om dette i loven.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, er tilhenger av strenge regler for tilsyn og sanksjoner ved overtredelse av verdipapirhandellovgivningen. Dette skyldes at gevinstene ved overtredelse kan være store og at meglere og porteføljeforvaltere inviterer sine kunder til å stole på dem. Svik av kundens tillit bør rammes hardt.
Flertallet viser til at Regjeringen foreslår å innføre vinningsavståelse som virkemiddel. For det første bemerkes at vinningsavståelse allerede eksisterer som sanksjon i den alminnelige strafferett. For det andre er spørsmålet reist om rettssikkerhetshensyn er best tjent med at en spesialregel for vinningsavståelse, der « bot » skal vedtas med kompetanse gitt til Kreditttilsynet i form av et administrativt vedtak - selv om vedtaket har karakter av straff. Flertallet vil understreke at vinningsavståelse alene neppe i alminnelighet har tilstrekkelig preventiv effekt og at sanksjonen primært bør brukes sammen med andre sanksjoner. Flertallet er ikke enig i at vinningsavståelse skal tjene som et alternativ til politianmeldelse. Det er å foretrekke at straffesanksjoner og lignende reaksjoner ikke vedtas i forvaltningen; her Kredittilsynet. Flertallet finner ikke at parallellen til Konkurransetilsynet er treffende. Brudd på verdipapirhandellovgivningen er langt mer alvorlig enn brudd på konkurranselovgivningen. Flertallet vil støtte en spesialregel om vinningsavståelse for dette området, men vil foreslå at Økokrim gis kompetanse til å ilegge slik sanksjon.
På denne bakgrunn vil flertallet foreslå at « Kredittilsynet » ersattes med « Økokrim » i Regjeringens forslag til § 14-2.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til de prinsipielle momenter som taler for å vise betydelig tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer som Kredittilsynet denne type sanksjonsmyndighet. Disse medlemmer finner likevel at hensynet til en tilfredsstillende håndheving av de aktuelle bestemmelsene berettiger en slik hjemmel, også av preventive hensyn. Disse medlemmer støtter derfor departementets forslag om å gi Kredittilsynet adgang til å gi forelegg på vinningsavståelse, og forutsetter at kravene til rettssikkerhet for den enkelte og til bevisbyrde ikke svekkes i forhold til inndragningsforelegg etter straffeprosessuelle regler.
Disse medlemmer tar opp Regjeringens forslag til § 14-2 vedrørende administrative sanksjoner.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« § 14-2 skal lyde:
§ 14-2. Vinningsavståelse
Dersom det er oppnådd vinning ved en uaktsom eller forsettlig overtredelse av § 2-1 første ledd, § 2-2 første og annet ledd, § 2-3, § 2-5, § 2-6, §§ 8-2 til 8-6, § 9-2, § 9-3 eller § 9-4 annet ledd, kan den som vinningen er tilfalt, pålegges helt eller delvis å avstå denne. Dette gjelder også når den som vinningen tilfaller, er en annen enn lovovertrederen. Kan størrelsen av vinningen ikke godtgjøres, fastsettes beløpet skjønnsmessig.
Dersom vinningen er tilfalt et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.
Kredittilsynet kan utferdige forelegg på vinningsavståelse etter denne paragraf. Beslutning om å utferdige forelegg anses ikke som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Forelegget skal ha frist for vedtakelse på inntil to måneder. Vedtatt forelegg er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom forelegget ikke vedtas, kan Kredittilsynet innen tre måneder etter utløpet av vedtaksfristen reise sak mot vedkommende i den rettskrets der vedkommende kan saksøkes. Saken følger lov om rettergangsmåten for tvistemål. Megling i forliksrådet er ikke nødvendig.
Det skal gjøres fradrag i kravet om vinningsavståelse for beløp som den ansvarlige ved dom blir tilpliktet å betale tilbake til den skadelidte. Det samme gjelder hvis vedkommende på forhånd har foretatt slik tilbakebetaling og godtgjør at tilbakebetaling har funnet sted. Dersom dom som nevnt i første punktum avsies etter at vinning er avstått, og den ansvarlige ikke har midler til å dekke kravet, skal den avståtte vinning tilbakeføres til skadelidte i den grad det er nødvendig for å betale det i dommen fastsatte beløp.
Kravet om vinningsavståelse foreldes etter ti år. For øvrig får reglene i lov av 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer anvendelse så langt de passer.
Dersom overtredelsen behandles av påtalemyndighetene eller retten etter lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker, skal eventuelt krav om vinningsavståelse tas med som inndragningskrav etter straffeloven § 34. »
13.1.5 StraffSammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for lovutvalgets forslag og til høringsuttalelsene vedrørende straff.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende strafferegler om overtredelse av reglene om verdipapirforetak og deres virksomhet. Det legges til grunn at straffeutmålingen på vanlig måte vil måtte vurderes på bakgrunn av overtredelsens karakter, herunder om overtredelsen kan anses forsettlig eller uaktsom. Departementet anser det ikke hensiktsmessig å gradere strafferammen i loven.
Kredittilsynet har foreslått en særskilt bestemmelse om foreldelse. Departementet ser ikke bort fra at de alminnelige foreldelsesfristene i straffelovens § 67 vil kunne bli noe korte for så vidt gjelder overtredelser som straffes med fengsel inntil 1 år. Etter departementets syn vil dette være et generelt problem, som ikke nødvendigvis bør løses særskilt når det gjelder overtredelsen av verdipapirhandelloven. Departementet foreslår derfor, i likhet med utvalget, at straffelovens alminnelige foreldelsesfrister gis anvendelse. Etter straffeloven § 67 vil fristen for foreldelse være 10 år ved overtredelser som straffes med fengsel inntil 6 år. Ved overtredelser som straffes med fengsel inntil ett år, vil fristen for foreldelse være 2 år.
Departementet viser til drøftelsene om sanksjoner under hvert enkelt kapittel i proposisjonen.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende straffebestemmelser for de regler i verdipapirhandelloven som ble endret ved lovvedtak 7. juni 1996. I samsvar med utvalgets forslag foreslås det imidlertid en endring ved at det kun er grove eller gjentatte overtredelser av bestemmelsene om god forretningsskikk som skal kunne straffes. Departementet antar at endringen i praksis ikke vil ha avgjørende betydning, idet det synes som det også i dag er grove eller gjentatte overtredelser som behandles av påtalemyndighet og domstolen. Departementet viser for øvrig til at det er tatt inn en bestemmelse om straff ved overtredelse av plikten til å oppbevare finansielle instrumenter, og midler tilhørende investorene atskilt fra foretakets midler. Dette er i samsvar med tidligere verdipapirhandelloven § 25, jf. § 62. Da denne bestemmelsen ble flyttet til den nye bestemmelsen om organisering av verdipapirforetaks virksomhet ved lovendring 7. juni 1996 ble straffebestemmelsen ved en inkurie ikke videreført.
Når det gjelder Bankforeningens syn på offentliggjøring av avgjørelser som klargjør hva Kredittilsynet aksepterer innenfor standarden god meglerskikk, antar departementet at Kredittilsynet vurderer slik offentliggjøring innen de lovfastsatte rammer som gjelder, herunder offentlighetsloven.
Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til redegjørelsen foran vedrørende straff, jf. lovforslagets § 14-3.
Komiteens viser for øvrig til de respektive merknader under avsnitt 13.1.4.