Vedlegg 2
Brev fra Barne- og familiedepartementet v/statsråden til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, mottatt 20. mai 1997.
Svar på henvendelse fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ang. Ot.prp.nr.35 (1996-1997).
Det vises til brev av 16. mai 1997, der Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ber om kommentar på Riksrevisjonens uttalelse da forslag til tillegg til § 10 i barnehageloven var ute til høring høsten 1995.
Riksrevisjonen var ikke formell høringsinstans, men ønsket å gi en uttalelse på bakgrunn av den kartleggingen av forhold til kontrollrutiner, knyttet til tildeling av statlig tilskudd til barnehager, som de hadde foretatt i 1994.
Kartleggingen omfattet både kommunale og private barnehager. Det ble avdekket flere svakheter med forvaltning av tilskuddene til de kommunale barnehagene, og Riksrevisjonen uttalte på denne bakgrunn at også de kommunale barnehagene, slik det var foreslått i høringsnotatet, måtte omfattes av tilsynet. Kartleggingen var imidlertid basert på de kontrollrutiner som var gjeldende i 1993 og 1994.
Fra Kommunal- og arbeidsdepartementet ble det i høringen av lovtilleggsforslaget reist innvendinger mot en hjemling av tilsynsansvar overfor kommunale barnehager. Kommunal- og arbeidsdepartementet påpekte at en slik hjemmel i barnehageloven ville føre til en dobbel hjemling av tilsynsansvaret, overfor de kommunale barnehagene, både etter kommuneloven og økonomireglementet. En nærmere utredning fra Kommunal- og arbeidsdepartementet om det interne tilsynet og kontrollen i kommunene etter kommuneloven § 60, hovedprinsippene for kommunal regnskapsføring etter budsjett- og regnskapsforskriftene og det nye økonomireglementet er senere gitt i vedlagte brev av 27. mars 1996.
Kommuneloven § 60 innebærer en klar skjerping av det interne tilsynet i kommunene i forhold til tidligere lover. Dette er også tilfellet for de forskriftene som er gitt til kommuneloven om henholdsvis revisjon og kontrollutvalg i kommunene.
I forhold til økonomireglement for staten av 26. januar 1996, vises det til at det i § 3.2, Hovedregel om økonomistyring, finnes hjemmel for både fylkesmann og departement til å kontrollere at tilskuddet benyttes etter forutsetningene.
Finans- og tolldepartementet vurderte saken på nytt etter redegjørelsen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, og konkluderte med at det ikke syntes nødvendig med en særskilt hjemmel i barnehageloven av kontroll- og rapporteringshensyn for de kommunale barnehagene.
Da Riksrevisjonens kartlegging ble foretatt, hadde den nye kommuneloven bare vært i kraft kort tid, fra 1. januar 1993. Det nye økonomireglementet var heller ikke innført.
Både sett i forhold til tidspunktet for Riksrevisjonens kartlegging og ikrafttreden av ny kommunelov og økonomireglement, den nærmere redegjørelsen fra Kommunal- og arbeidsdepartementet og Finans- og tolldepartementets tilslutning til dette, fant Barne- og familiedepartementet at en hjemmel i barnehageloven syntes unødvendig for å føre kontroll med tilskuddet til de kommunale barnehagene.
Som det er forklart i proposisjonsteksten på side tre og fire, endret derfor Barne- og familiedepartementet sitt opprinnelig forslag i høringsnotatet av 5. mai 1995, til forslag om hjemling av tilsyn og kontroll med de private barnehagene.
Undervedlegg
Vi viser til møte om saken 20. mars 1996, som ledd i oppfølgingen av Regjeringens vedtak 14. mars 1996. Nedenfor følger en redegjørelse for følgende tre forhold: om internt tilsyn og kontroll i kommunene, om hovedprinsippene for kommunal regnskapsføring og litt om de nye økonomireglementet.
Internt tilsyn og kontroll i kommunene
Kommuneloven § 60 inneholder et påbud til alle kommuner om å ansette revisor og velge kontrollutvalg. Denne bestemmelsen innebærer en klar skjerping av det interne tilsynet i kommunene i forhold til tidligere lover. De fleste kommuner inngår nå i en distriktsrevisjonsordning, der de samarbeider med andre kommuner om det praktiske revisjonsarbeidet. Hver enkelt kommune plikter likevel å ha sitt eget kontrollutvalg, som på vegne av kommunestyret fører tilsyn med kommunens virksomhet. Revisor er sekretær for kontrollutvalget.
KAD fastsatte 13. januar 1993 forskrifter om henholdsvis revisjon og kontrollutvalg i kommunene. Ett eksemplar av disse vedlegges til orientering.
§ 5 i revisjonsforskriften angir revisjonens oppgaver. Av denne bestemmelsen fremgår blant annet at revisjonen skal påse at økonomiforvaltningen og den interne, administrative kontroll er organisert og virker på en betryggende måte. Etter § 6 i forskriften plikter revisjonen å påse at regnskapsføringen er i samsvar med gjeldende budsjett- og regnskapsforskrifter og god kommunal regnskapsskikk. Begrepet forvaltningsrevisjon ble med kommuneloven også innført i kommunesektoren. Forskriftens § 8 omhandler dette, og pålegger blant annet revisjonen å føre tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler.
Kontrollutvalget skal, på vegne av kommunestyret, føre tilsyn med forvaltningen i kommunen. Utvalget plikter også - etter § 1 i forskriften - å påse at revisjonen fungerer på betryggende måte. Kommuneloven § 60 nr. 2 inneholder særskilte valgbarhetsregler for kontrollutvalget. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er å hindre at de utøvende politikerne i kommunen sitter i kontrollutvalget; noe som ville ha medført uheldige dobbeltroller.
Kontrollutvalget skal etter § 4 nr. 3 påse at revisjonen foretar undersøkelser og granskning når dette er vedtatt av kommunestyret. Utvalget skal også selv sørge for at det blir foretatt undersøkelser og granskning bl.a. i forbindelse med mistanke om uregelmessigheter og misligheter.
Som denne korte oppsummeringen viser, er systemet for tilsyn og kontroll internt i den enkelte kommune betydelig skjerpet etter ikrafttreden av kommuneloven fra 1. januar 1993. I proposisjonen ble dette blant annet begrunnet med at kommuneloven selv inneholder færre regler om detaljkontroll fra statens side enn det den tidligere kommunestyrelov gjorde.
Hovedprinsipper for kommunal regnskapsføring etter budsjett- og regnskapsforskriftene
Kommunal- og arbeidsdepartementet fastsatte i 1993 « forskrifter for kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper ». I forskriftene fastsettes minimumsinnhold i kommunale og fylkeskommunale budsjetter og regnskaper. Rapportering av økonomidata til statlige myndigheter skal skje i henhold til det fastsatte minimumsinnhold.
Budsjetter og regnskapsrapporter splittes på hhv. drift og investering. Videre splittes utgifter opp på formål, samt inntekts- og utgiftsarter for det enkelte formål. « Kommunale barnehager » og « ikke-kommunale barnehager » er eksempler på slike formål. Alle inntekter og utgifter som er spesifikke for disse formålene skal budsjetteres/utgiftsføres her. Forskriftene angir som nevnt et minimumskrav til spesifikasjon av kommunens inntekter og utgifter. Forskriftene er ikke til hinder for at kommunene, etter eget ønske, foretar ytterligere spesifikasjon, f.eks. på den enkelte barnehage. Dette skjer også i praksis i mange kommuner.
Som tidligere nevnt skal revisjonen påse at budsjett- og regnskapsføring er i samsvar med forskriftene, men også foreta ordinær bevilgningskontroll i henhold til den formålsinndeling som den enkelte kommune har valgt. I tillegg er det i kommuneloven fastsatt at det i kommunen skal ansettes særskilt person med ansvar for regnskaper. Denne person er i regnskapsfaglige spørsmål ikke underordnet administrasjonssjefens instruksjonsmyndighet, noe som sikrer at utbetalings- og regnskapsfunksjonen kan ivaretas på en uavhengig måte.
Med disse bestemmelsene sikres at midler som er spesifikke for det enkelte formål, føres på korrekt formål av regnskapsenhet som utelukkende kan ta faglige hensyn. Med dette siktes det til at fagansvarlig for regnskap skal påse at alle utgifter som gjelder barnehageformål, evt. den enkelte barnehage når dette er spesifisert, føres på korrekt formål. I tillegg skal revisjonen foreta bevilgningskontroll og gjennom forvaltningsrevisjon påse at regnskapsføring og bruk av midler skjer i henhold til lover og forskrifter.
Står midler ubrukt ved årets slutt, skal slike midler avsettes til fond for senere års bruk. For øremerkede statstilskudd er det her gitt særskilte regler, jf. rundskriv H-33/95 fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. Tilskuddet til hhv. kommunale og ikke-kommunale barnehager som står ubrukt ved årets slutt, skal avsettes på særskilte egenkapitalkonti. Bruk av slike konti kan utelukkende skje til barnehageformål. Det vises her til ansvar for regnskapsansvarlig og revisorfunksjonen.
Økonomibestemmelsene sikrer altså at regnskapsføring kan skje på en forsvarlig måte, og at inntekter som kun kan benyttes til særskilte formål, f.eks. barnehagetilskuddet, faktisk brukes på de formål de er bestemt for.
Det nye økonomireglementet
Når det gjelder spørsmålet om hva som eventuelt kan dekkes opp av det nye økonomireglementet for staten, fastsatt ved kgl.res. 26. januar 1996, har vi plukket ut noen punkter som etter vårt syn er sentrale i det videre arbeid med saken. Vi gjør imidlertid oppmerksom på at de korte utdragene nedenfor bare er ment som en indikasjon på hvilke avsnitt og kapitler i det nye økonomireglementet som kan være av særlig interesse. Vi har også tatt med utdrag fra forslag til funksjonelle krav, høringsutkast av 20. februar 1996, som skal fungere som utfyllende bestemmelser.
I § 3.2 Hovedregel for økonomistyring (s. 5 i det nye økonomireglementet) heter det at « (...) Videre må tildelingsinstansen foreta oppfølging og kontroll tilpasset den enkelte tilskuddsordning (...) » Etter hva vi har forstått, er fylkesmannen delegert tildelingen av midler til eksisterende barnehageplasser (både kommunale og private) mens departementet tildeler midler til nye barnehageplasser (både kommunale og private). Vi kan ikke se annet enn at det ut fra dette finnes en hjemmel for både fylkesmann og departement til å kontrollere at tilskuddet benyttes etter forutsetningene. I kommentarer til reglementets hovedregel i § 3 (s. 18-20) er det spesielt de merknader som er knyttet til tilskuddsordninger som er interessante, f.eks. følgende henvisning til sitatet i Dok.nr.3:01 (1994-1995) på s. 20 « (...) kontrolltiltak (...) I en del tilfeller vil det være hensiktsmessig å iverksette revisjon eller andre former for direkte kontroll, eventuelt ved stikkprøver (...) også en god løsning å kreve rapport eller innberetning om bruken av midlene (...) » Siden kommunene for egen virksomhet er underlagt bestemmelsene i kommuneloven om revisjon og internkontroll, jf. eget avsnitt om dette, vil eksemplene på mulige kontrolltiltak i avsnittet ovenfor være aktuelle for de tilfeller der tilskuddsmidler utbetales til private. Det kreves likevel lovhjemmel for å pålegge kommunene særskilte forvaltningsoppgaver overfor private barnehager.
I tilknytning til økonomireglementet er det utarbeidet Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten. Del III (Høringsutkast av 20. februar 1996, som er siste versjon) omhandler tilskudd og stønader (kap 11 tilskudd til private institusjoner, organisasjoner, næringsdrivende mm og kap 12 tilskudd til kommuner og fylkeskommuner). Disse to kapitlene dekker dermed bl.a forvaltning av tilskudd til barnehager i henholdsvis privat regi og i kommunal regi. Kap 11 og kap 12 gjør rede for hvilke krav som kan stilles til både tilskuddsforvalter og tilskuddsmottaker. Vi henter i det følgende fram noen eksempler fra det foreslåtte regelverket for tilskudd til private organisasjoner, institusjoner og næringsdrivende, dvs fra kap 11. Forslagene i kap 12 er nokså like, men tar bl.a hensyn til at tilskudd til kommuner og fylkeskommuner også har form av generelle rammetilskudd, og at lokalforvaltningen allerede er underlagt revisjon og internkontroll i henhold til kommuneloven.
| - | I pkt 11-3-2 Regelverk heter det eksempelvis at regelverket som tilskuddsforvalter (departementet selv eller underliggende virksomhet) plikter å fastsette bl.a normalt skal inneholde «(...) mulige reaksjonsformer dersom mottaker gir uriktige opplysninger eller ikke bruker tilskuddet i samsvar med fastsatte betingelser. Presisering av revisors ansvar. » |
| - | Plikter for mottaker fremgår bl.a av pkt 11-4-2 Økonomisk informasjon |
| - | pkt 11-5 gjelder oppfølging, kontroll og evaluering, og lister opp en rekke punkter som skal sikre en korrekt bruk av de bevilgede midler. (i alle punkter, vår utheving) |