1. Sammendrag

       Sosial- og helsedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov av 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten og i lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd.

       Det framholdes innledningsvis i proposisjonen at det i de seinere år er gjennomført en rekke tiltak for å få ned restansene og redusere behandlingstiden i Trygderetten. Det er gjort rede for disse tiltakene i de årlige budsjettproposisjonene og i framlegg til Stortinget for øvrig. Det uttales at ulike utviklings- og effektiviseringstiltak i Trygderetten og endringer i ankeordningen med sikte på å minske sakstilgangen har bedret situasjonen, men at det likevel fortsatt er et betydelig restanseproblem. Pr. 1. januar 1997 var det 3 188 saker til behandling i Trygderetten.

       Det vises til at det i en rapport fra Riksrevisjonen fra 1995 ble påvist klare mangler ved organiseringen av saksbehandlingen i Trygderetten. Med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport har Sosial- og helsedepartementet nedsatt ei arbeidsgruppe til å gjennomgå arbeidsopplegget i Trygderetten og ankeapparatet for øvrig. Arbeidsgruppa avga endelig rapport i juli 1996. Rapporten har vært sendt på høring til berørte institusjoner og organisasjoner.

       I arbeidsgruppas rapport - som i rapporten fra Riksrevisjonen - konstateres det at behandlingen i retten kjennetegnes av uklare ansvarsforhold og haltende oppfølging av sakenes framdrift. Rapportene er også samstemte når det gjelder behovet for å gjøre noe med restansesituasjonen.

       De viktigste forslagene i arbeidsgruppas rapport innebærer en inndeling av Trygderetten i avdelinger og endringer i stillingsstrukturen og arbeidsopplegget. Det foreslås en klar forankring av ansvaret for saksbehandlingen og en nedbygging av skillet mellom saksforberedelse og avgjørelse. Videre går man inn for økt bruk av EDB som hjelpemiddel for saksbehandlingen og som styringsverktøy.

       Det framholdes at oppfølgingen av de viktigste forslagene i rapporten er av administrativ art som for en betydelig del kan gjennomføres uten lovendringer. I medhold av § 4 andre ledd i trygderettsloven er det således truffet prinsippbeslutning om inndeling av Trygderetten i avdelinger.

       Det understrekes at forslagene i proposisjonen bygger på arbeidsgruppas rapport og høringsuttalelsene til denne. Det foreslås tiltak med sikte på begrensning av sakstilgangen og tiltak for å lette og forbedre behandlingen av ankesakene. En del av forslagene tar også sikte på å skape formelt grunnlag for visse av de organisatoriske endringer som er planlagt, men som ikke kan gjennomføres innenfor rammene av dagens lov.

1.1 Ankemotpartens saksforberedelse og tilgangen på ankesaker til Trygderetten

       Det vises til at generelt får den ankende part adgang til å komme med et tilsvar til oversendelsesbrevet til Trygderetten før saken går til Trygderetten. Tilsvaret går til ankemotparten, som da får mulighet til å endre vedtaket på grunnlag av anførsler i tilsvaret. Unntatt ettter gjeldende lov er saker der Rikstrygdeverket er klageinstans, hvor tilsvaret går direkte til Trygderetten. Departementet foreslår at trygderettsloven § 13 sjuende ledd oppheves. Tilsvarsprosedyren vil da være regulert i § 13 sjette ledd for alle saker for Trygderetten. Den ankende parts merknader til oversendelsesbrevet vil gå til Rikstrygdeverket også i saker der Rikstrygdeverket er klageinstans. Det påpekes at dette vil gi enhetlige rutiner i ankesakene, og samtidig redusere mulighetene for at Trygderetten får saker som kunne vært løst i trygdeetaten.

       Det foreslås at følgende sakstyper skal unntas fra Trygderettens arbeidsområde:

       Som begrunnelse framholdes at saker om medisinsk stønad vanligvis gjelder moderate beløp og dessuten er sterkt regelbundet. Få saker kommer til Trygderetten, og disse omgjøres sjelden. Det påpekes at avgjørelser om stønad til bedring av funksjonsevnen i dagliglivet i stor grad beror på skjønn i den enkelte sak og i mindre grad ligger til rette for juridisk overprøving. I tillegg dreier det seg oftest om beskjedne beløp. Et unntak er saker om stønad til bil, som fortsatt skal kunne behandles i Trygderetten. Departementet foreslår at § 21-12 i folketrygdloven omformuleres i samsvar med dette.

       Trygderettsloven foreslås tilføyd en bestemmelse i ny § 20a med sikte på å begrense Trygderettens adgang til å foreta mindre, skjønnsmessige endringer i det påankede vedtak, f.eks. mindre endringer i uføregrad. Forslaget er begrunnet med at Trygderetten ikke bør vurdere skjønnsmessige nyanseringer av de påankede vedtak.

1.2 Ankebehandlingen i Trygderetten

       Det vises til at Ankeutvalget - det særskilte avsilingsorganet i Trygderetten - kan nekte saker fremmet til vanlig ankebehandling når det kommer til at anken ikke vil føre fram. Dette organet foreslås avviklet som følge av omorganiseringen i Trygderetten og for å unngå dobbeltarbeid. Adgangen til forenklet avgjørelse av klare avslagssaker foreslås opprettholdt, men da som en del av den ordinære behandlingen i Trygderetten. Det vil etter dette ikke være aktuelt å beholde trygderettsloven § 6a om organiseringen av ankeutvalget. Videre foreslås trygderettsloven § 14a opphevet, men når det gjelder adgangen til å avgjøre klare avslagssaker etter § 14a andre ledd, opprettholdes disse reglene i prinsippet og foreslås innarbeidet i trygderettsloven § 7 og § 21.

       Det foreslås forenklinger i reglene om rettens sammensetning i den enkelte sak. Som hovedregel foreslås to dommere, mens det i dag oftest deltar tre dommere. Etter forslaget skal legmenn delta ved behandlingen av prinsippsaker i sjumannsrett. Videre skal legmenn med særskilt kompetanse kunne oppnevnes i saker som reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål. Bestemmelsene foreslås også supplert med regler om rettssammensetningen i klare avslagssaker som avgjøres ved forenklet kjennelse.

       Det foreslås at adgangen til å unnlate grunngiving der ankepåstanden imøtekommes, opphører. Forutsetningen for å unnlate grunngiving i dag, er at avgjørelsen ikke antas å kunne få betydning for praksis. Det framholdes at erfaring viser at omgjøring uten at det opplyses om årsaken til dette, i svært mange tilfelle skaper tvil hos ankemotparten om hvorvidt praksis bør justeres, og at omgjøring uten grunngiving derfor har lite hensiktsmessige virkninger.

       Det foreslås videre tatt inn bestemmelser i trygderettsloven § 21 om at de klare avslagssaker som i dag går i ankeutvalget, skal kunne avgjøres uten nærmere grunngiving. Vilkåret skal som i dag være at rettens tre medlemmer er enige om resultatet. De tilsvarende bestemmelsene står nå i § 14a, som foreslås opphevet som følge av at ankeutvalget utgår.

       Trygderettsloven § 3 foreslås tilføyd en bestemmelse som formelt hjemler opprettelsen av stilllinger som rettsfullmektiger. I tillegg foreslås trygderettsloven § 4 første ledd endret med sikte på å ta ut bestemmelsene om kontorsjefstillingen i Trygderetten.

1.3 Dokumentinnsyn. Trygderettsloven § 17 og ny § 17a

       Etter mønster av forvaltningsloven foreslås det presisert i trygderettsloven § 17 at partene skal ha en ubetinget rett til å få kopi/avskrift av et dokument. Dessuten foreslås en bestemmelse i ny § 17a om rett til å klage over avslag om å få innsyn i et dokument.

1.4 Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser

       Forslagene foreslås å tre i kraft straks. Forslagene om unntak fra prøving i Trygderetten og begrensninger i Trygderettens adgang til å endre et vedtak foreslås imidlertid ikke gitt virkning for vedtak som er truffet før ikrafttredelsen. Det foreslås videre etablert hjemmel for ved behov å gi regler om overgangen mellom gammelt og nytt system når det gjelder rettens sammensetning m.v.

1.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

       Det framholdes at forslagene i hovedsak dreier seg om administrative tilpasninger, og at de ikke har umiddelbare økonomiske konsekvenser. Den nye stillingskategorien rettsfullmektiger vil imidlertid etter forutsetningene måtte lønnes høyere enn saksforberederne i dag. I hvilken utstrekning det opprettes slike stillinger, vil imidlertid avhenge at de ressurser som stilles til rådighet. Forslag om nødvendige bevilgningsmessige tilpasninger i 1997 vil bli fremmet i egen stortingsproposisjon.

       Det understrekes at endringene ellers tar sikte på å effektivisere og forbedre ankebehandlingen i Trygderetten og i den forberedende fasen. Målet er å komme ned i en akseptabel behandlingstid og sette Trygderetten bedre i stand til å møte eventuelle topper i sakstilgang. Mål for Trygderettens virksomhet vil bli fastlagt når det er etablert en normalsituasjon etter omorganisering og restanseavvikling. Det vil da også bli foretatt en vurdering av Trygderettens framtidige behov for bemanning og ressurser for øvrig.

       Etter departementets vurdering vil forslagene samlet gi et betydelig bidrag til å bedre Trygderettens kapasitet og bedre mulighetene til å unngå ny renstanseopphoping i framtida. Det uttales imidlertid at tallfesting av totalvirkningene ikke er mulig å foreta med noen grad av sikkerhet.

2. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, leiaren, Bjørnstad, Bæivi, Hornslien, Kristoffersen og Tveiten, medlemene frå Senterpartiet, Gløtvold, Kvalbukt og Viken, medlemene frå Høgre, Gabrielsen og Høegh, medlemet frå Sosialistisk Venstreparti, Vogt, medlemet frå Kristeleg Folkeparti, Svarstad Haugland, og medlemet frå Framstegspartiet, Alvheim, er opptekne av at handsamingstida i Trygderetten vert redusert. Komiteen har merka seg Regjeringa sin uttalte ambisjon i St.prp. nr. 1 (1996-1997) om at alle sakene som er komne inn i 1994 og 1995 skulle vere ferdighandsama innan 1. juli 1997. I freistnadene på å effektivisere og omorganisere Trygderetten er det òg viktig å ta vare på omsynet til rettstryggleiken til dei som skal få stønad.

       Komiteen deler ikkje Regjeringa sitt syn på behovet for å endre folketrygdlova § 21-12 for å frita saker frå høve til ankehandsaming i Trygderetten. Regjeringa sitt forslag om å la saker om medisinsk stønad etter kapittel 5 i folketrygdlova vere unnateke for høve til å klage til Trygderetten, finn komiteen ikkje tilstrekkeleg tungtvegande grunnar for. Det er elles eit særs avgrensa tal på saker etter kapittel 5 som kjem til Trygderetten.

       Komiteen deler heller ikkje Regjeringa sitt standpunkt når det gjeld å foreslå å redusere høvet til å anke saker om stønad til betring av funksjonsevna i dagleglivet, folketrygdlova § 10-6, jf. § 10-7. Også for dette stønadsområdet er det få saker retten får til handsaming. Dette er då i seg sjølv eit argument for at dei relativt få sakene det dreier seg om, skal ha høve til å anke til Trygderetten. Dersom moglegheita for å anke til Trygderetten for desse to områda fell bort, vil den ankande parten berre få høve til å anke innanfor trygdevesenet. Dei saksområda som dette eventuelt skulle gjelde for, må sjåast som så viktige at redusert høve til å anke må vurderast som ei vesentleg innskrenking av retten til den einskilde.

       Regjeringa foreslår òg ein ny § 20a i trygderettslova som skal ha til føremål m.a. å avgrense Trygderetten sitt høve til å endre vedtak om gradert uførepensjon, jf. folketrygdlova § 12-11 og fastsetjing av sats for grunnstønad etter folketrygdlova § 6-3.

       Forslaget inneber at graderinga av uførepensjonen berre kan endrast med meir enn 10 prosentpoeng. Etter komiteen si oppfatning vil dette i praksis innebere at det ikkje vil kunne bli gjort mindre endringar enn 20 prosentpoeng. Etter folketrygdlova § 12-11 skal uføregraden nemleg setjast til 50, 60, 70, 80, 90 eller 100 av heil uførepensjon. Sidan Trygderetten ikkje skal kunne endre uføregraden med mindre endringa er på meir enn 10 prosentpoeng, så vil det i praksis innebere at 20 prosentpoeng blir grensa. Dette vil vere eit så vesentleg inngrep i retten til å få prøvd fastsetjing av uføregraden at komiteen ikkje kan stø innføringa av den foreslåtte § 20a i trygderettslova. Ei endring av uføregraden for ein einsleg minstepensjonist med 10 prosentpoeng vil likevel innebere 6 600 kroner og for ein einsleg pensjonist med full tillegspensjon vil det innebere 13 300 kroner pr. år.

       Komiteen vil gå mot forslaget til endring av folketrygdlova § 21-12 sjette ledd som vedkjem dette og forslaget om tillegg av ein ny § 20a i trygderettslova.

       Komiteen legg vekt på at forslaget om at tilsvaret frå den ankande parten vert oversendt ankemotparten i alle saker, vil bidra til at saka vert så godt opplyst som mogeleg, og at dette i seg sjølv vil bidra til at saker eventuelt vert løyst før saka kjem til Trygderetten.

       Komiteen stør elles dei forslaga som er fremja i proposisjonen for å omorganisere og effektivisere handsaminga i Trygderetten.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil be om en evaluering av to-trinnsbehandlingen i Rikstrygdeverket som er hjemlet i § 21-12 i folketrygdloven, og hvilken innvirkning dette har hatt i forhold til den enkeltes sin rett til hjelpemidler.

       Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

       « Stortinget ber Regjeringen foreta en evaluering av om to-trinnsbehandlingen i Rikstrygdeverket har ført til at trygdedes rettssikkerhet er svekket på grunn av Trygderettens begrensede prøvingsmyndighet i slike tilfeller. »

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

       Stortinget ber Regjeringen foreta en evaluering av om to-trinnsbehandlingen i Rikstrygdeverket har ført til at trygdedes rettssikkerhet er svekket på grunn av Trygderettens begrensede prøvingsmyndighet i slike tilfeller.

4. Komiteens tilråding

       Komiteen viser ellers til proposisjonen og det som står foran, og rår Odelstinget til å gjøre følgende

I.

I lov av 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten gjøres følgende endringer:

§ 3 nye tredje og fjerde ledd skal lyde:

       Trygderetten skal ha så mange rettsfullmektiger som departementet bestemmer. Rettsfullmektigene, som tilsettes for en periode på inntil 3 år, kan være rettsformann ved behandlingen av en ankesak og forøvrig utføre de oppgaver i ankebehandlingen som etter loven her er tillagt de juridisk kyndige medlemmer av Trygderetten. Domstolloven § 54 tredje ledd og § 55 tredje ledd får tilsvarende anvendelse.

       Domstolloven § 53 og § 60 får tilsvarende anvendelse.

§ 3 nåværende fjerde ledd blir nytt femte ledd.

§ 4 første ledd skal lyde:

       Trygderetten skal ha så mange saksforberedere og tjenestemenn for øvrig som anses nødvendig. Saksforberederne skal ha juridisk embetseksamen.

§ 6 nr. 1 andre ledd skal lyde:

       Trygderettens formann kan gi nærmere regler om saksforberedelse og om rettens sammensetning i den enkelte sak, og kan gi faste medlemmer av Trygderetten myndighet til å trekke ut eller oppnevne legmenn.

§ 6a oppheves.

§ 7 skal lyde:

       Retten settes som hovedregel med to medlemmer. Et juridisk kyndig medlem skal være formann. I tillegg settes retten etter sakens art enten med et annet juridisk kyndig medlem, et medisinsk kyndig medlem eller et attføringskyndig medlem.

       Retten settes med tre medlemmer i saker der både et medisinsk kyndig og et attføringskyndig medlem bør delta og i saker der grunngiving unnlates i medhold av § 21 tredje ledd. Retten settes også med tre medlemmer dersom retten opprinnelig er sammensatt som angitt i første ledd, men det viser seg at det ikke er enighet om utfallet av saken.

       I sak som reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål, kan rett sammensatt etter første eller annet ledd suppleres. Rett skal settes med tre eller fem medlemmer. Inntil to medlemmer kan utpekes fra det særskilte legmannsutvalget.

       I sak hvor avgjørelsen antas å ville bli bestemmende for praksis på vedkommende felt, kan retten settes med sju medlemmer. Minst tre juridisk kyndige medlemmer skal delta, og alt etter sakens art, ett legekyndig og/eller ett attføringskyndig medlem. De øvrige medlemmer hentes fra legmannsutvalgene.

       Avgjørelser om rettens sammensetning etter første, annet eller tredje ledd treffes av det juridisk kyndige medlem som er rettsformann i saken. De tilsvarende avgjørelser etter fjerde ledd treffes av Trygderettens formann.

       Medlemmene fra legmannsutvalgene tas i alminnelighet ut ved loddtrekning fra det alminnelige utvalg og ved oppnevning fra det særskilte utvalg. Trygderettens formann eller den som foretar uttrekningen eller oppnevningen i hans sted, kan bestemme at de samme legmenn skal gjøre tjeneste i flere saker.

§ 13 sjuende ledd oppheves.

§ 13 nåværende åttende ledd blir nytt sjuende ledd.

§ 14 a oppheves.

§ 17 nr. 7 skal lyde:

       Rettens formann bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene. På anmodning skal en part gis avskrift, utskrift eller kopi av dokumentene.

       Har en part krav på å få se deler av et dokument, kan opplysningene gis ved utdrag av det dersom rettens formann finner det hensiktsmessig.

Ny § 17 a skal lyde:

       Blir anmodning om å få gjøre seg kjent med et bestemt dokument eller opplysning avslått, skal parten gjøres oppmerksom på den bestemmelse som ligger til grunn for avslaget, og opplyses om at vedtaket kan påklages etter annet ledd.

       Den som har satt fram begjæringen om innsyn, kan påklage avslaget til departementet i samsvar med reglene i forvaltningsloven kap. VI.

§ 21 andre ledd og nytt tredje ledd skal lyde:

       I den utstrekning rettens grunngiving faller sammen med den som er gitt i ankemotpartens utredning i henhold til § 13 sjette ledd, er det tilstrekkelig å henvise til denne. Grunngiving kan unnlates i den utstrekning den ikke kan gis uten å røpe opplysning som en part ikke har rett til å gjøre seg kjent med i henhold til bestemmelsene i § 17 nr. 2-4.

       Grunngiving kan unnlates dersom retten enstemmig finner det klart at anken ikke kan føre fram, og avgjørelsen antas ikke å få betydning utenfor den foreliggende sak. Det skal framgå av en slik avgjørelse at saken er vurdert i Trygderetten og at rettens medlemmer er enige om utfallet.

§ 21 nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

II.

       I lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) skal § 21-12 lyde:

Klage og anke i trygdesaker

       Trygdekontorenes og hjelpemiddelsentralenes vedtak etter folketrygdloven kan påklages til Rikstrygdeverket, se likevel andre ledd.

       Vedtak gjort av et fylkestrygdekontor eller av et trygdekontor på områder der det er tillagt særskilt avgjørelsesmyndighet etter § 20-2, kan ikke påklages til Rikstrygdeverket. Unntak gjelder for vedtak om ytelser ved medisinsk rehabilitering etter kapittel 10.

       Rikstrygdeverket kan delegere sin myndighet som klageinstans for trygdekontorenes vedtak til fylkestrygdekontorene. Fylketrygdekontorenes vedtak i klagesaker kan ikke påklages til Rikstrygdeverket.

       Ved klage etter første til tredje ledd gjelder bestemmelsene i lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten § 10, § 11 nr. 1, § 12, § 13 første og andre ledd og § 14.

       Vedtak i klagesak og vedtak som ikke kan påklages etter første til tredje ledd, kan ankes inn for Trygderetten. Dersom en anke også omfatter forhold som er gjenstand for klage etter første til tredje ledd, skal overprøving i sin helhet skje i Trygderetten dersom hensynet til sammenhengen i saken tilsier det.

       Departementet kan bestemme at visse vedtak etter loven skal unntas fra anke til Trygderetten.

       Trygderetten kan ikke prøve det faktiske grunnlaget for Rikstrygdeverkets eller fylkestrygdekontorets vedtak som klageinstans.

       Vedtak i førsteinstans som ikke kan påklages etter første til tredje ledd og som er unntatt fra anke til Trygderetten, kan påklages til overordnet organ, eller til eventuelt særskilt klageorgan, etter reglene i forvaltningsloven kap. VI.

       Fristen for klage og anke er seks uker.

       Et vedtak etter folketrygdloven kan ikke bringes inn for de alminnelige domstolene før mulighetene til å klage og anke er nyttet fullt ut.

III.