Brev til Stortingets justiskomité fra justisministeren, datert 15. oktober 1996.

Dok.nr.8:87 (1995-1996) - Forslag om endring i lov av 6. april nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom m fl

       Jeg viser til Justiskomiteen brev 15 mai d å, som det dessverre har tatt noe tid å besvare.

       I Dok.nr.8:87 (1995-1996) konstaterer forslagsstillerne innledningsvis at Høyesteretts praksis og Regjeringsadvokatens oppfølging av denne har medført at innholdet i grunneierens erstatningsrettslige vern på noen punkter har blitt svakere enn forutsatt av Stortinget da vederlagsloven ( lov 6 april 1984 nr 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom) ble vedtatt i 1984. Jeg er for min del ikke enig i dette utgangspunktet, og vil komme nærmere tilbake til dette nedenfor.

       Forslaget i Dok.nr.8:87 (1995-1996) retter seg spesielt mot tre områder:

-	ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan,

-	verdifastsettelse av naturressurser og

-	omlegging av lovlig avkjørsel.

1. Forslag til endringer i vederlagsloven

       Generelt vil jeg understreke at de aktuelle rettsspørsmål som til dels er svært kompliserte, har forgreninger til andre deler av ekspropriasjonsretten. Det er få andre rettsområder som har en så rikholdig rettspraksis som ekspropriasjonsretten. Den historiske erfaring er at det er svært viktig for bruken av domstolsressursene at lovendringer på dette områder er ledsaget av utførlige forarbeider. Etter min oppfatning reiser lovforslaget en lang rekke tvilsspørsmål og uklarheter som det vil ta lang tid å få løst av domstolene.

Ekspropriasjon på grunnlag av reguleringsplan

       Ved verdsetting av grunnarealer etter henholdsvis salgsverdi og bruksverdi i gjeldende ekspropriasjonserstatningslov § 5 og § 6, skal det legges vekt på den påregnelige utnytting som det er grunnlag for etter forholdene på stedet. Det er verdien av den fremtidige eierrådighet, basert på en slik påregnelig utnytting, som skal erstattes.

       Hvilken utnytting som i fremtiden vil være påregnelig i et konkret område, vil i stor grad bero på de arealplaner som vedtas med hjemmel i plan- og bygningsloven. Der kommunene legger ut byggeområder (f.eks til bolig eller industri) vil grunnarealene få en omsetningsverdi som er høyere enn der kommunen avsetter grunnarealer til LNF-område (landbruk-, natur- og friluftsområde). Dette gjelder generelt, og avhengig av eventuelle ekspropriasjonsrettslige inngrep. Også uten noen form for avståelse vil grunneiere bli undergitt ulike grader av rådighetsbegrensninger som følge av offentlige planer. Bindende arealplaner innebærer forskjellsbehandling, idet planene påvirker grunnarealenes verdi ved frivillig salg i positiv eller negativ retning. Det faktum at arealenes verdi ved frivillig salg påvirkes av den offentlige arealplanlegging som skjer med hjemmel i plan- og bygningsloven, vil ha betydning ved fastsettelse av vederlaget ved ekspropriasjon.

       Arealplaners betydning ved påregnelighetsvurderingen ble drøftet av Stortinget ved vedtakelsen av gjeldende lov i 1984. Komiteens flertall (Høyre, Kristelig Folkeparti og Senterpartiets medlemmer i komiteen) uttalte i Innst.O.nr.27 (1983-1984) s 6:

« Når det gjeld kva som skal reknast som pårekneleg bruk i høve til arealutnyttingsplanar, viser fleirtalet til at det ikkje blir nokon endring i gjeldande rett. Det blir framleis t d ein reguleringsplan som i utgangspunktet blir avgjerande for kva som er lovleg og pårekneleg utnytting. »

       Komiteens henvisning til gjeldende rett omfattet på dette tidspunktet bl.a Høyesteretts plenumsavgjørelse i Østensjø-saken ( Rt-1977-24 ) og avgjørelsen i Gommerud-saken ( Rt-1983-700 ), som forslagsstillerne nå viser til i Dok.nr.8:87 (1995-1996) punkt 3.2. På denne bakgrunn er det vanskelig å følge forslagsstillerne hvis de skal forstås slik at Høyesteretts avgjørelser i disse to sakene gir et svakere erstatningsmessig vern enn forutsatt av Stortinget da vederlagsloven ble vedtatt i 1984. Tvert imot bygger loven bl.a på disse avgjørelsene.

       Spørsmålet om reguleringsplanens betydning ved påregnelighetsvurderingen har vært oppe i en rekke høyesterettssaker etter at loven ble vedtatt i 1984. De fleste av disse sakene gjelder områder som i kommunale, bindende arealplaner er avsatt til friområder, dvs « grønne områder ». Fordi forslagsstillerne innledningsvis viser til at « Regjeringsadvokatens oppfølging » av Høyesteretts praksis har ført til skjevheter, finner jeg grunn til å understreke at de nevnte sakene ikke involverer staten (eller Regjeringsadvokaten). Disse sakene gjelder kommunens erstatningsansvar ved ekspropriasjon i forbindelse med tilrettelegging av friareal for allmennheten, gjerne i tilknytning til større områder.

       Staten (representert ved Regjeringsadvokaten) har derimot prosedert skjønn for domstolen der reguleringsplanens betydning ved ekspropriasjon til veg har stått sentralt. Det var denne problemstillingen som var aktuell i Malvik-dommen ( Rt-1993-409 ). Her trakk Høyesterett opp retningslinjer for erstatningsutmålingen som i ettertid ble kritisert og som Høyesterett i plenum har forlatt, jf Høyesteretts plenumsdom 29. april 1996 (lnr 36/1996, nr 15/1994). De uttalelser som forslagsstillerne siterer under punkt 3.2, er såledels ikke lenger uttrykk for gjeldende rett. Det følger av den nevnte plenumsdommen at ved ekspropriasjon til veg skal man se bort fra at planen binder grunnutnyttelsen til veganlegget.

       Forslagsstillerne finner det ut fra likhetsbetraktninger urimelig at ekspropriater som får ekspropriert sin eiendom på grunnlag av en reguleringsplan, skal stilles erstatningsmessig dårligere enn andre ekspropriater. Jeg bemerker at de flest ekspropriasjoner skjer i regulerte områder, og formålet med ekspropriasjonen vil som regel være å gjennomføre tiltak som er tilgodesett i gjeldende arealplaner, hva enten det dreier seg om ekspropriasjon til boligformål, industriformål, offentlige bygg, veger, kraftlinjer eller friarealer.

       Etter forslaget skal man ved erstatningsutmålingen se bort fra den reguleringsplan det blir ekspropriert i medhold av. Det fremgår ikke av kommentarene til forslaget om det også er meningen at man skal se bort fra den verdiøkning en slik plan kan medføre. Dagens lovtekst bygger på den forutsetning at grunneieren ved ekspropriasjon får del i den verdiøkning det innebærer at et område legges ut til f.eks industri. Dersom arealet eksproprieres til industriformål, legges planens arealutnyttelse til grunn ved påregnelighetsvurderingen.

       Den foreslåtte lovtekst innebærer at man alltid skal se bort fra planen det eksproprieres etter, hva enten denne fører til lavere verdi enn for andre eiendommer i distriktet, eller høyere verdi. Dersom forslagsstillerne mener at man bare skal se bort fra planer som har verdireduserende virkning, bør dette sies klart. En slik regel vil i så fall innebære et helt nytt prinsipp i ekspropriasjonsretten, jf bl.a justiskomiteens uttalelse som er sitert ovenfor. Jeg vil også peke på at en regel om at man skal se bort fra reguleringsplanen ved erstatningsfastsettelse vil kunne få store økonomiske konsekvenser og vanskeliggjøre gjennomføringen av reguleringsplaner der området er regulert til friluftsformål. Det generelle prisnivået vil også kunne bli påvirket, slik at det blir vanskeligere å gjennomføre frivillige erverv til friluftsformål.

       Jeg peker videre på at uttrykket « den reguleringsplan eller annen offentleg plan det vert oreigna etter » (lovutkastet § 5 tredje ledd) ikke er noe entydig begrep, og at man ved en eventuell lovendring bør avklare nærmere hvilke plantyper lovteksten sikter til og hvilken betydning hjemmelsgrunnlaget for ekspropriasjonsvedtaket eventuelt vil ha.

       Dersom man ikke skal ta hensyn til den reguleringsplan eller annen offentlig plan det blir ekspropriert etter, gjenstår spørsmålet om hvilken betydning man skal tillegge plansituasjonen ved den påregnelighetsvurderingen man skal foreta, og hvilket grunnlag påregnelighetsvurderingen for øvrig skal bygge på.

       I den nevnte plenumsdommen 19. april 1996 understreker Høyesterett i sine premisser at noe annet enn å legge en offentlig vegplan til grunn ved erstatningsutmålingen er at

« den samlede arealplanlegging som vegplanleggingen blir en del av og som ventelig vil medføre bindende regulering av uregulerte områder, i praksis vil få betydning for vurderingen av hva som ville være påregnelig grunnutnyttelse i vederlagslovens forstand » (s 21).

       Dersom man generelt skal se bort fra den reguleringsplan som gjelder for det området som eksproprieres - og ikke bare planer av den karakter Høyesterett i plenumsdommen slår fast at man skal se bort fra - bør lovgiverne gi anvisning på hvilke kriterier man skal legge vekt på ved påregnelighetsvurderingen. Offentlige arealplaner vil jo nettopp være det moment som er best egnet til å anta hvilken utvikling som vil være påregnelig i det aktuelle området.

Verdifastsettelse av naturressurser

       Etter vederlagsloven § 4 skal erstatning måles ut enten på bakgrunn av salgsverdi eller bruksverdi. I § 6 er det regler om fastsettelse av bruksverdi. Etter nåværende første ledd skal man se på hvilken bruk som er påregnelig.

       Forslagsstillerne foreslår at § 6 første ledd endres ved at det legges til et nytt annet punktum hvor det bestemmes at ved erstatning av jord, sand, grus mv, skal det gis erstatning etter dagens pris for ressursen.

       Jeg oppfatter dette forslaget slik at erstatningen skal utmåles etter denne regel uavhengig av hva som er påregnelig og hvilken mulighet den det eksproprieres fra har til å tilpasse seg situasjonen. En slik regel innebærer et markert brudd med et generelt utgangspunkt i ekspropriasjonsretten, nemlig at bare påregnelig tap kan kreves erstattet. Er det aktuelt å forlate påregnelighetsprinsippet og tilpasningsplikten på enkelte områder av ekspropriasjonsretten, må ringvirkningene og avgrensningen undergis en grundig drøftelse. Man vil ved en slik ordning som det legges opp til i forslaget, stå overfor helt nye prinsipper for verdsetting, blant annet med den følge at det i mange saker vil bli gitt en betydelig overkompensasjon. Som følge av naturvernlovens regler om erstatning for vernevedtak (lov 19. juni 1970 nr 63 §§ 20 flg) vil dette kunne gi seg utslag i arbeidet med vern og langsiktig disponering av naturressurser på en måte som vil stå i motsetning til Grunnloven § 110 b.

       Det fremgår ikke klart av forslaget om verdsetting etter dagens pris skal skje generelt, eller om forslagsstillerne kun tar sikte på å regulere situasjonen hvor ekspropriaten faktisk utnytter de aktuelle ressursene. Uansett hva intensjonen med forslaget er, vil det være påkrevd med en klargjøring av den foreslåtte lovendringen. Man bør se både på de prinsipielle sidene, herunder betydningen for erstatningsutmåling i andre sammenhenger, og de økonomiske konsekvensene. Vederlagsloven regulerer også erstatningen ved fredning til naturreservat, jf naturvernloven § 20. Forslaget vil således kunne få stor betydning for takten i fredningsarbeidet.

       I det følgende vil jeg peke særskilt på noen konkrete forhold ved forslaget:

       - Ved ekspropriasjon av skog har man i prinsippet valgt mellom to metoder for å beregne erstatningen. Den ene kalles realisasjonsverdimetoden. Her legger man til grunn at all skog som er hogstmoden hogges og selges. Videre får man « venteverdi » for ungskog samt erstatning for selve grunnen.

       Den andre metoden kalles balansekvantumsmetoden (eventuelt redusert balansekvantum). Her tar man utgangspunkt i at det er en viss årlig tilvekst i skogen, og at en viss mengde skog derfor kan hogges hvert år uten at skogens samlede volum reduseres. Dette kalles balansekvantum. En vanlig og fornuftig skogbruker vil oftest gjennomsnittlig hugge tilsvarende balansekvantumet. Ved balansekvantumsmetoden neddiskonterer man de årlige inntekter ved slik hogst.

       Hvis en del av en eiendom eksproprieres, tar man ved balansekvantumsmetoden hensyn til at grunneieren har en tilpasningsplikt. I lyse av denne må det legges til grunn at det kan hogges på andre deler av eiendommen. Det samlede balansekvantum for eiendommen vil da gå ned. Erstatningen fremkommer ved å neddiskontere det reduserte balansekvantum.

       I Rt-1992-217 ble det lagt til grunn at balansekvantumsmetoden kan benyttes. Hvorvidt den skal benyttes, eller om realisasjonsverdimetoden skal benyttes, vil avhenge av en konkret vurdering der påregneligheten er det sentrale.

       Legger man forslaget til grunn, skal alltid realisasjonsverdimetoden benyttes. Det innebærer at man ser bort fra grunneiers mulighet til å tilpasse seg inngrepet. I realiteten innebærer det at det samlede økonomiske resultat medfører at grunneieren stilles bedre enn om ekspropriasjon ikke var skjedd. Tilpasningsplikten er en del av den plikt skadelidte har til å redusere tapet, og er således et viktig prinsipp i ekspropriasjonsretten og alminnelig erstatningsrett.

       Forslaget innebærer at man ser bort fra hva som er påregnelig bruk av eiendommen. Jeg minner her om at etter gjeldende rett skal realisasjonsverdimetoden benyttes der det er påregnelig at all hogstmoden skog ville blitt hogget. Forslaget innebærer således at realisasjonsverdimetoden skal benyttes også der det ikke er påregnelig at all hogstmoden skog hogges. Også dette innebærer at man stilles bedre enn om ekspropriasjon ikke var skjedd. Her kommer et særlig forhold inn; etter lov 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern § 16 tredje og fjerde ledd har skogeieren ikke uten videre adgang til å hogge ned all skog. Forslaget innebærer at man ser bort fra denne begrensningen.

       - Også ved erstatning for grus- og sandforekomster vil forslaget gi uheldige resultater. Etter någjeldende rett skal man se på hva som er påregnelig anvendelse av forekomsten. Hvis forekomsten ligger i et område der det er lite behov for slike ressurser og transporten til større markeder er kostbar, ville det uten ekspropriasjonen være lite påregnelig med stort salg. Avhengig av forekomstens størrelse ville salget strekke seg over år. Dette må også legges til grunn ved utmålingen av erstatning. Her må man neddiskontere fremtidige inntekter. Hvis man legger forslaget til grunn, bygger man på at hele forekomsten kunne vært solgt umiddelbart, selv om dette var upåregnelig. Forslaget ville således innebære at ekspropriasjonen ble en tilfeldig fordel for den det ble ekspropriert fra.

       Etter gjeldende rett skal man også se på mulige forekomster på resteiendommen (tilpasningsplikten). Det vil si at man ved beregningen legger til grunn at først utnyttes de andre forekomstene. Tapet vil dermed komme senere i tid, og som følge av neddiskontering vil tapet bli mindre, se Rt-1991-1157 (s 1162). Etter forslaget skal man se bort fra dette. Grunneieren får da både ekspropriasjonserstatningen og har mulighet til å selge fra de resterende forekomster. Dette innebærer at grunneieren stilles bedre enn om ekspropriasjon ikke var skjedd.

       Forslaget synes å innebære - uten at det fremgår om det er tilsiktet - at det ved ekspropriasjon av dyrket jord skal betales erstatning både for grunnen og for selve jorden. Dette forutsetter at man uten ekspropriasjon kunne solgt jordmassene separat. I en rekke tilfeller er det tvilsomt om dette ville vært påregnelig, ikke minst fordi det etter jordlova § 9 ikke er adgang til slikt salg uten samtykke.

2. Forslag til endring i vegloven

       Vegloven § 41 tredje ledd er et selvstendig grunnlag for å bli tilkjent erstatning for skader og ulemper som følge av de rådighetsinnskrenkninger som vedtak etter paragrafens første og annet ledd medfører.

       Forslagsstillernes begrunnelse for lovendringsforslaget er at grunneierne ut i fra den foreliggende rettspraksis angivelig kan risikere å bli rammet urimelig hardt ved regulering av bestående lovlige avkjørsler.

       Bestemmelsen i vegloven § 41 tredje ledd ble endret i 1981. Bakgrunnen for endringen var nettopp at man fant det urimelig at vegmyndighetenes tiltak skulle kunne påføre enkeltpersoner merutgifter i så stor utstrekning som den da gjeldende bestemmelse etter sin ordlyd kunne gi inntrykk av, se Ot.prp. nr. 49 (1979-1979) s 21 flg og Innst.O.nr.52 (1980-1981) s 4 flg. Prinsipielt sett innebærer ikke forslaget i Dok.nr.8:87 (1995-1996) noe nytt, idet også gjeldende bestemmelse hjemler særlige erstatningsregler for denne typen offentlige reguleringer.

       Jeg har forelagt forslaget til endring i vegloven § 41 tredje ledd for Samferdselsdepartementet, som for sin del ikke er kjent med at § 41 tredje ledd praktiseres på noen urimelig måte.

       Samferdselsdepartementet har for øvrig gjort oppmerksom på at lovforslaget ikke omfatter gjeldende § 43 tredje ledd tredje punktum om at vederlag ikke kan kreves dersom vegmyndigheten bygger ny avkjørsel eller betaler tilsvarende kostnader. Bestemmelsen avskjærer i dag grunneieren adgangen til å kreve refusjon av utgifter til flytting eller endring av avkjørselen som nevnt i § 41 første ledd og annet punktum. Forslaget er ikke begrunnet, og det kan reises spørsmål om det er forslagsstillernes intensjon at denne bestemmelsen i tredje ledd tredje punktum skal oppheves.