2. Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Olav Akselsen, Vidar Brynsplass, Anne Helen Rui og Ane Sofie Tømmerås, fra Senterpartiet, Tor Nymo og Jorunn Ringstad, fra Høyre, Arild Hiim og Anders C Sjaastad, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Lisbeth Holand, fra Kristelig Folkeparti, Anita Apelthun Sæle og fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen, har forelagt forslaget i Dok.nr.8:110 (1995-1996) for justisministeren, som har avgitt sin uttalelse i brev til komiteen av 8. november 1996.
Komiteen er enig i at flykapring er en meget alvorlig handling som må bekjempes aktivt fra myndighetenes side. Kapringer kan sette liv og helse på spill for mange mennesker. For å forebygge slike handlinger er det nødvendig å ha et regelverk og en praksis som på en best mulig måte avskrekker fra slike handlinger i fremtiden.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet Fremskrittspartiet, er imidlertid uenig i det foreliggende forslaget, som dels vil virke mot sin hensikt og dels vil være i strid med våre folkerettslige forpliktelser.
Flertallet viser til at både asylretten og adgang til å begjære utlevering og overføring av domfelte i stor grad reguleres av internasjonale konvensjoner. Flertallet forutsetter at Norge følger opp de konvensjonsforpliktelsene landet er bundet av, og at konkrete saker om asyl, utlevering eller overføring av domfelte behandles i tråd med disse forpliktelsene og ut fra en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak slik også Høykommissæren anbefaler.
Flertallet konstaterer at Norge er forpliktet til å behandle eventuelle asylsøknader, også fra flykaprere, og finner det derfor uakseptabelt at Norge skal bryte sine folkerettslige forpliktelser. Flertallet vil imidlertid understreke behovet for at behandlingen av disse sakene skjer så raskt som mulig. Flertallet viser til at utlendingsmyndighetene har kommet langt i arbeidet med å korte ned behandlingstiden på kurante asylsøknader, bl.a. gjennom et tettere samarbeid mellom UDI og politiet umiddelbart etter asylsøkerens ankomst til riket. Det er viktig at det arbeides kontinuerlig for å redusere saksbehandlingstiden, også på andre asylsaker.
Flertallet viser videre til at det har vært drøftet internasjonalt i hvilken grad flykapring kan være grunn til å utelukke personer fra rett til asyl. Eksempelvis gir FNs flyktningkonvensjon av 28. juni 1951, artikkel 1 F adgang til å utelukke personer som har begått alvorlige ikke-politiske forbrytelser fra retten til asyl. Flykapring kan utvilsomt være en alvorlig forbrytelse i flyktningkonvensjonens forstand. Handlingen kan således lede til utelukkelse fra asylretten. FNs høykommisær for flyktninger har imidlertid anbefalt at hver sak av denne art blir behandlet individuelt.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet, viser til at utlendingsloven § 17 første bokstav a gir adgang til å nekte å gi asyl bl.a. til flyktninger som omfattes av § 15 tredje ledd. § 15 tredje ledd gjelder utlendinger som er en fare for rikets sikkerhet eller som er dømt for en særlig alvorlig forbrytelse og av den grunn utgjør en fare for samfunnet. Regelen omfatter mer enn at det foreligger omstendigheter som angitt i flyktningekonvensjonen art. 1 F, og en flykaprer som omfattes av regelen kan både nektes flyktningstatus og opphold på humanitært grunnlag.
Dette flertallet er enig i at særlig samfunnsfarlig kriminalitet etter en konkret vurdering bør kunne utelukke en person fra retten til asyl. Etter dette flertallets syn er flykapring en forbrytelseskategori det er naturlig å betrakte i dette lys.
Dette flertallet viser for øvrig til at dersom utlendingsloven aldri skal gjelde for utlendinger som ankommer riket gjennom en flykapring, vil heller ikke lovens regler om utvisning kunne komme til anvendelse. Utvisning er en straffelignende sanksjon, som etter legalitetsprinsippet forutsetter en klar lovhjemmel. Utlendingen vil riktignok fremdeles kunne sendes ut av riket på annet grunnlag, f.eks. etter at det er gitt avslag på en søknad om politisk asyl, men sanksjonen utvisning vil ikke kunne anvendes. En utvisning innebærer videre et midlertidig eller varig forbud mot senere innreise. Et vedtak om utvisning vil således også være et hinder for at en flykaprer returnerer til riket. Dette flertallet finner det uheldig å innskrenke myndighetenes reaksjonsmuligheter overfor denne typen forbrytelser på en slik måte som blir foreslått.
Dette flertallet mener det er nødvendig å gjennomgå norske regler og retningslinjer ved behandlingen av asylsøknader fra asylsøkere som ankommer riket gjennom flykapring. Hovedregelen bør være at flykapring er en utelukkelsesgrunn. Det er grunn til å understreke at utelukkelse må skje etter en konkret vurdering.
Dette flertallet er videre av den oppfatning at også utleveringsbestemmelsene samt reglene om overføring av domfelte må praktiseres strengt når det gjelder flykaprere.
Dette flertallet vil etter dette foreslå at det foreliggende forslag avvises, da det i sin foreliggende form er lite treffsikkert i forhold til formålet. Dette flertallet vil imidlertid anmode Regjeringen om å foreta en samlet gjennomgang av de rettsregler og den administrative praksis som følges på området med sikte på å skjerpe kampen mot flykapring.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti fremmer etter dette følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen om å gjennomgå regler og sine interne prosedyrer med sikte på å få en mest mulig effektiv bekjempelse av flykapring, og på denne bakgrunn eventuelt foreslå lovendringer og andre tiltak. »
Komiteens medlemmer fra Høyre fremmer følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen om å fremme nødvendige forslag til lovendringer og eventuelt andre tiltak med sikte på å få en mest mulig effektiv bekjempelse av flykapring. Regjeringen anmodes videre om å gjennomgå sine interne prosedyrer i slike saker. »
Det er for øvrig etter disse medlemmers syn viktig at Norge bidrar til at straffesaken mot flykaprere kan behandles i det land som mest direkte berøres av handlingen, samt at soningen av eventuelle dommer kan skje i samme land. Det skal etter disse medlemmers syn meget tungtveiende grunner til før norske myndigheter tillater overføring til soning i Norge av personer som er ilagt straff for flykapring i utlandet.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti kan ikke se at det er behov for en ny gjennomgang av behandlingen av asylsøknader fra flykaprere på bakgrunn av det foreliggende forslaget i Dok.nr.8:110 (1995-1996). Dette medlem er imidlertid enig i at Stortinget ber Regjeringen om å gå gjennom regler og prosedyrer for å få en mest mulig effektiv bekjempelse av flykapring, og vil på det grunnlag støtte flertallets forslag til vedtak.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at hensikten med lovforslaget i Dok.nr.8:110 (1995-1996) var å sette en absolutt hindring for at personer som ankommer Norge ved hjelp av flykapring under noen omstendighet skal kunne gis opphold i Norge. Når det gjelder begrunnelsen for dette vises til dokumentet. Under komiteens arbeid er det fremkommet juridiske argumenter imot forslagets tekniske utforming, noe dette medlem tar til følge.
Dette medlem vil derfor følge opp hensikten med forslaget i en fornyet juridisk form ved å fastslå i loven at oppholdstillatelse ikke kan tildeles personer som ankommer Norge etter å ha kapret et fly. Når slik adgang til oppholdstillatelse fjernes, vil det i praksis pålegge myndighetene å utvise slike personer umiddelbart etter ankomst til riket.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
I lov av 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)gjøres følgende endring:
§ 8 nytt tredje ledd, skal lyde:
Oppholdstillatelse kan ikke gis til personer som ankommer riket etter å ha kapret et fly.
Denne lov trer i kraft straks. »