2. Sikringsfondsordninger for banker
2.1 Sammendrag
2.1.1 Bakgrunn for lovforslagene
Det er i proposisjonen redegjort for gjeldende regler for sikringsfondsordninger for banker, EØS-regelverket, ordninger i andre land og hovedhensyn ved utformingen av sikringsordningen.
2.1.2 Komiteens merknader
Komiteen tar redegjørelsen i proposisjonen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen konstaterer at den foreslåtte norske ordningen i vesentlig grad skiller seg fra de sikringsordninger som gjelder i andre land både når det gjelder grunnlag for beregning og størrelsen på avgiften. Disse medlemmer viser til at filialer i Norge av banker i andre EØS-land kan drive sin virksomhet i Norge undergitt hjemlandets regler. Disse medlemmer finner det naturlig at de norske reglene i større grad blir tilpasset internasjonale regler og internasjonal praksis.
Disse medlemmer er enig i at det må være et siktemål at ikke norske banker gjennom sikringsordningen blir påført urimelige konkurranseulemper i forhold til utenlandske institusjoner. Disse medlemmer viser til sine forslag under de enkelte avsnitt.
2.2 Endringsforslag
2.2.1 Innskuddsgarantiens virkeområde
2.2.1.1 Medlemmer
2.2.1.1.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag og høringsinstansenes merknader vedrørende medlemskap i innskuddsgarantiordningen.
Medlemskap
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at det skal være obligatorisk medlemskap i garantiordningen for alle institusjoner som har konsesjon til å motta innskudd fra en ubestemt krets av innskytere etter sparebankloven § 1, forretningsbankloven § 1 og postbankloven § 5-1. Det vil etter forslaget således bli pliktig medlemskap for alle spare- og forretningsbanker, samt Postbanken. For spare- og forretningsbanker er dette en videreføring av gjeldende rett. For Postbanken vil dette være nytt, jf. at innskudd i Postbanken etter gjeldende rett fullt ut er garantert av staten, mens statens ansvar for bankens forpliktelser for øvrig er begrenset til den innskutte kapital. I lovforslaget er det lagt opp til at Postbanken skal være medlem av Forretningsbankenes sikringsfond. Forslaget er en oppfølging av EØS-forpliktelsene, jf. innskuddsgarantidirektivet art. 3, som fastsetter at alle kredittinstitusjoner skal være obligatorisk medlem av en offentlig godkjent sikringsordning.
Departementet viser til at Sparebankforeningen i hovedsak går imot flertallsforslaget fra Banklovkommisjonen om at forretningsbanker skal kunne bli medlem av Sparebankenes sikringsfond og tilsvarende at sparebanker kan bli medlem av Forretningsbankenes sikringsfond. Departementet finner i det vesentlige å kunne slutte seg til uttalelsen fra Sparebankforeningen på dette punktet. Departementet bemerker at når en først opprettholder ordningen med to fond, vil det også være naturlig at sparebanker er medlem av Sparebankenes sikringsfond, mens forretningsbanker er medlem av Forretningsbankenes sikringsfond. Dette bør etter departementets vurdering gjelde selv om det tradisjonelle skillet mellom virksomheten i hhv. spare- og forretningsbanker ikke er like fremtredende som tidligere. Som anført av Sparebankforeningen foreligger det fortsatt flere forhold som atskiller de to organisasjonsformene. Sikringsordningene vil også ha samme dekningsomfang og formål. Departementet legger videre vekt på at en beslutning av Kongen om å flytte en bank fra et fond til et annet, vil kunne få økonomiske konsekvenser for det fondet banken er medlem av. Gjeldende ordning er rettsteknisk enkel å forholde seg til ved at den klart angir hva som gjelder. Departementet går videre inn for at det bør foretas en fornyet vurdering av spørsmålet om å slå sammen de to fondene når begge er fullt ut kapitalisert, jf. omtale under avsnitt 2.5.2. Departementet foreslår etter dette at det ikke tas inn en hjemmel for Kongen til generelt å kunne bestemme hvilket fond en norsk bank skal være medlem av. Gjeldende regler i sparebankloven § 41, jf. forretningsbankloven § 26, om at forretningsbanker som sparebanker har alle aksjer i skal være medlem av Sparebankenes sikringsfond foreslås imidlertid videreført, og anses tilstrekkelig for å avgjøre hvilket fond en norsk bank skal være medlem av.
Departementet viser til at Banklovkommisjonen har foreslått en hjemmel for Kongen til å beslutte at finansieringsforetak skal kunne pålegges medlemskap i sikringsfondene. Banklovkommisjonen viser til at det følger av innskuddsgarantidirektivet at det skal være pliktig medlemskap for « kredittinstitusjoner ». Kredittinstitusjon er i direktivets art. 1 nr. 4 definert som et foretak hvis virksomhet består i å motta innskudd eller annen kapital fra allmennheten som skal tilbakebetales, og yte lån for egen regning. Banklovkommisjonen viser til at uttrykket kredittinstitusjon i relasjon til direktivet etter omstendighetene, i tillegg til banker, også vil kunne omfatte visse finansieringsforetak. Departementet er enig i dette og mener det bør inntas en hjemmel om at kredittinstitusjoner som ikke er bank etter omstendighetene kan pålegges å være medlem. Departementet er imidlertid uenig med Banklovkommisjonen i at det bør innføres en hjemmel for å pålegge finansieringsforetak, som ikke er kredittinstitusjon, å være medlem av sikringsordningene. Departementet mener at et slikt inngripende vedtak ikke bør foretas ut fra en skjønnsmessig vurdering i et konkret tilfelle. En slik regulering av finansieringsforetakenes rammevilkår bør etter departementets mening eventuelt fastsettes i lovs form. Departementet går imot at finansieringsforetak som ikke er å regne som kredittinstitusjon skal være medlem av sikringsfondsordningen.
Norske bankers filialer i utlandet
Regelverket om Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond er i dag utformet slik at filialer av norske banker i utlandet vil falle innenfor den beskyttelse fondene gir. Dette er i samsvar med EØS-forpliktelsene, jf. direktivets art. 4 nr. 2. Departementet foreslår at en regel om dette videreføres. Det følger av direktivets art. 4 nr. 1 annet ledd at hjemlandets innskuddsbeskyttelse som omfatter filialer i andre EØS-stater, ikke skal være mer omfattende enn den beskyttelse vertsstatens tilsvarende garantiordning gir på sitt territorium. Det oppstilles således et « eksportforbud » mot ordninger med større innskuddsbeskyttelse. Norsk lovgivning inneholder i dag ingen slik begrensning. Departementet foreslår derfor lovfestet at utbetalinger fra fondene for å dekke tap på innskudd i filial av en norsk kredittinstitusjon i en annen EØS-stat, ikke må overstige vertslandets dekningsnivå eller omfatte andre innskytere enn det vertslandets ordning gjør. Denne begrensningen vil ikke gjelde overfor filialer beliggende utenfor EØS-området.
Filial i Norge av kredittinstitusjon med hovedsete i annen EØS-stat
EØS-reglene krever at filialer av kredittinstitusjoner i andre EØS-stater skal gis anledning til å knytte seg til en innskuddsgarantiordning i vertsstaten dersom denne gir en bedre beskyttelse enn den beskyttelse som hjemstatens ordning gir, jf. direktivets art. 4 nr. 2.
Banklovkommisjonen har foreslått en regel om at EØS-filialer skal kunne være tilsluttet innskuddsgarantiordning her i riket etter nærmere regler fastsatt av Kongen. Departementet antar at det vil kunne ta noe tid å utarbeide slike forskrifter, og at dette i tilfelle vil kunne forsinke EØS-filialers adgang til sikringsordningen og dermed forsinke oppfyllelsen av EØS-reglene. Departementet foreslår derfor at regelen også utformes slik at søknad om medlemskap i ordningen fra en EØS-filial kan avgjøres i det enkelte tilfellet. Det vil i denne forbindelse kunne stilles vilkår. I vedlegg II til direktivet er det gitt « Ledende prinsipper » for EØS-filialers tilknytning til vertslandets ordninger. Disse prinsippene vil måtte tas i betraktning ved utformingen av forskrifter på området, og ved behandling av søknader om medlemskap i ordningen.
EØS-filialers rett til å slutte seg til de norske sikringsfondene, skal bare gjelde dersom de norske fondene har en bedre dekning enn den beskyttelse som følger av ordningen i filialens hjemland. En EØS-filials medlemsskap i den norske ordning skal således i tilfelle komplettere beskyttelsen som gis av hjemstatens garantiordning, ikke erstatte den, jf. at EØS-reglene bygger på et « hjemlandsprinsipp », slik at hjemlandsordningen også skal dekke innskudd i en filial opprettet i andre medlemsstater. Dette betyr at et norsk fond i tilfelle utbetaling skal yte et tillegg til den dekning som garantiordningen i filialens hjemland gir innskyteren. Tillegget vil utgjøre differansen mellom hjemlandets dekning og den dekning de norske fondene gir. Dette vil kunne relatere seg til flere forhold ved dekningen, herunder bl.a. størrelsen på innskudd som dekkes, hvilke innskudd som dekkes, og spørsmål om beregning av innskuddene (motregningsspørsmål). Disse forhold må avgjøres konkret ut fra en vurdering og sammenligning av de ulike ordningene.
I Banklovkommisjonens utredning foreslår flertallet (alle unntatt ett medlem) at Kongen kan bestemme at EØS-filialer skal være medlem av den norske sikringsordningen. Flertallet har i utredningens kap. 2 (side 62) imidlertid tatt forbehold om at dette bare bør gjøres i den utstrekning det er adgang til det etter EØS-reglene.
Departementet viser til at direktivets ordlyd fastsetter at en filial skal ha adgang til på « frivillig grunnlag » å slutte seg til (og i tilfelle betale avgift til) en vertslandsordning som gir en bedre dekning enn hjemlandsordningen, jf. direktivets art. 4 nr. 2. Det er nærliggende å tolke direktivets ordlyd antitetisk slik at det ikke er adgang til å pålegge utenlandske EØS-filialer å bli medlem av den norske innskuddsgarantiordningen. Videre er det i EØS-rettslig teori som svarer til EUs teori om « allmenne hensyn », alminnelig antatt at nasjonale restriksjoner ikke kan anvendes der det foreligger harmoniserte fellesskapsregler. Etter departementets oppfatning bygger direktivet på den felles forståelsen at en filial kan operere i henhold til sin hjemlandsdekning så lenge hjemstaten oppfyller minstekravene i direktivet. Departementets oppfatning er at det foreligger slike harmoniserte regler om minstekrav til garantiordning. De harmoniserte minimumsreglene i direktivet setter således rammen for hva som anses som « allmenne hensyn » i EØS-sammenheng. Departementet legger etter dette til grunn at « allmenne hensyn » ikke kan begrunne et pålegg om at EØS-filialer skal være medlem av den norske sikringsordningen. Departementet viser til at dette også er lagt til grunn i et utkast til meddelelse fra Europakommisjonen om fri utveksling av tjenesteytelser og allmenne hensyn i Annet Bankdirektiv (95/C 291/06) som ble publisert i EF-tidende 4. november 1995. Meddelelsen er nå ute på høring. Under hovedpunkt II B 1 a uttaler kommisjonen bl.a. (dansk oversettelse):
| « Endelig er det også en betingelse, at den pågældende regel drejer sig om spørsmål, der ikke er omfattet av en harmonisering. Regler angående f.eks. egenkapital, solvensnøgletal, innskuddsgaranti eller store engagementer vil således ikke længere kunne henføres under begrebet almene hensyn. Det harmoniseringsniveau, der er skabt med direktiverne, betegner således, hvad man kan kalde « almene EU-hensyn. » (Departementets uthevelse.) |
Departementet mener etter dette at EØS-reglene ikke åpner for at norske myndigheter kan gi et slikt pålegg overfor EØS-filialer som er dekket av en hjemlandsordning som oppfyller (minimumsreglene i) innskuddsgarantidirektivet.
Filial av kredittinstitusjon med hovedsete i GATS- eller OECD-stat
I innskuddsgarantidirektivet art. 6 heter det at medlemsstatene skal forvisse seg om at filialer opprettet av kredittinstitusjoner med hovedkontor i annen stat enn EU (EØS)-stat, har en dekning som tilsvarer den som er fastsatt i direktivet. Hvis dette ikke er tilfelle, kan medlemsstatene bestemme at slik filial skal tilsluttes en innskuddsgarantiordning på deres territorium. Departementet foreslår en hjemmel for Kongen til å kunne pålegge utenlandske filialer av kredittinstitusjoner med hovedsete utenfor EØS-området å være medlem av de norske fondene. Ved bruk av bestemmelsen må det foretas en konkret vurdering av den enkelte GATS- og OECD-filialen. Dersom garantiordningen ikke er tilfredsstillende ut fra hensynet til innskyterne, kan Kongen i tilfelle pålegge filialen å slutte seg til den norske ordningen. Departementet presiserer at forslaget ikke vil medføre at filialer i Norge av kredittinstitusjoner med hovedsete i en stat utenfor EØS-området har rett til å få slutte seg til fondenes innskuddsgarantiordning.
2.2.1.1.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, tar departementets merknader vedrørende medlemskap i innskuddsgarantiordningen til etterretning.
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag til § 2-1 om at forretningsbank med hovedsete i Norge skal være medlem av Forretningsbankens sikringsfond, at forretningsbank som eies av sparebank skal være medlem av Sparebankenes sikringsfond, at Postbanken skal være medlem av Forretningsbankenes sikringsfond og at Kongen kan bestemme hvilket sikringsfond andre kredittinstitusjoner enn banker skal være medlem av.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse er uenig i departementets vurdering om at innskudd i Postbanken ikke lenger skal garanteres fullt ut av staten. Disse medlemmer mener staten som eier bør opptre som selvassurandør og dermed garantere innskuddene. Disse medlemmer mener Postbanken bør være underlagt politisk styring, og viser til at bankens lavrisikoprofil var en avgjørende forutsetning for at banken greide seg gjennom den såkalte bankkrisen. Disse medlemmer er av den oppfatning at en tilknytning til Forretningsbankenes sikringsfond vil kunne bidra til at Postbankens tapsrisiko øker, og at dette står i motstrid til ønske om samfunnsmessig styring og en lavrisikoprofil for banken. Disse medlemmer registrerer for øvrig at lovendringen begrunnes med behovet for tilpasning til EUs innskuddsgarantidirektiv, og ikke med norske behov og erfaringer etter bankkrisen.
Disse medlemmer vil derfor stemme imot § 2-1 fjerde punktum, samt § 5-2 første ledd om endringer i postbankloven § 4-1 og § 5-5.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag under § 2-2 om at filial her i riket av kredittinstitusjon med hovedsete i annen stat innenfor EØS-området har rett til å bli medlem av den norske innskuddsgarantiordningen dersom den norske ordningen har en bedre dekning av innskyterne enn ordningen i kredittinstitusjonens hjemland.
Komiteen slutter seg videre til Regjeringens forslag om at Kongen kan bestemme at filial av kredittinstitusjon med hovedsete i stat utenfor EØS-området skal være medlem av den norske innskuddsgarantiordningen og hvilket fond filialen skal være medlem av, jf. § 2-2 annet ledd.
Komiteen slutter seg også til Regjeringens forslag om at Kongen gis fullmakt til å fastsette forskrifter om medlemskap for filialer, jf. § 2-2 tredje ledd.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, vil imidlertid foreslå en tilføyelse til tredje ledd, jf. avsnitt 2.2.3.2 hvor flertallet foreslår at fondet gis rett til å granske medlemsbankenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning.
Flertallet mener tilsvarende regler bør gjelde for utenlandske filialer i Norge.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« § 2-2 tredje ledd skal lyde:
Kongen kan fastsette nærmere regler om filialers medlemskap i sikringsfondene, herunder regler om at fondene kan granske filialenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning. »
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen viser til merknad under avsnitt 2.2.3.2 og vil stemme imot flertallets forslag.
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag under § 2-4 fjerde ledd om at utbetaling til innskytere i et medlems filial i annen EØS-stat ikke må overstige dekningen i vertslandsordningen.
2.2.1.2 Innskuddsgarantiordningens dekningsområde
2.2.1.2.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag samt høringsinstansenes merknader vedrørende innskuddsgarantiordningens dekningsområde.
Plikt til å dekke tap på innskudd
Departementet foreslår at det i tråd med EØS-reglene fastsettes at fondene får en plikt til å dekke tap på innskudd, med mindre annet fremgår av bestemmelsene. Dette vil for Forretningsbankenes sikringsfond utgjøre en endring av regelen i forretningsbankloven § 26 annen ledd om styrets kompetanse til i hvert enkelt tilfelle å avgjøre om sikringsfondet skal gi støtte. EØS-reglene krever at det innføres en slik plikt også for Forretningsbankenes sikringsfond. For Sparebankenes sikringsfond foreligger det allerede i dag en slik plikt.
Departementet viser til at hverken sparebankloven eller forretningsbankloven inneholder noen nærmere definisjon av hva som skal regnes som « innskudd » i forhold til sikringsfondsordningene. Departementet foreslår at enhver kreditsaldo i henhold til konto som lyder på navn skal regnes som innskudd. Det samme gjelder forpliktelser etter innskuddsbevis til navngitt person. Tilgodehavende etter oppdrag om betalingsoverføring eller andre vanlige banktjenester foreslås å skulle regnes likt med innskudd og vil dermed være underlagt fondenes dekningsområde på lik linje med innskudd. Det samme gjelder renter som ikke er forfalt. Forslaget bygger på EØS-reglenes definisjon av innskudd, jf. direktivets art. 1 nr. 1 og er i tråd med Banklovkommisjonens forslag.
Ifølge direktivets art. 7 nr. 2 tredje strekpunkt er det ikke adgang til å la tilbakebetaling av ansvarlig kapital være omfattet av innskuddsordningen. Departementet foreslår at dette ivaretas gjennom at ansvarlig kapital faller utenfor definisjonen av innskudd, hvilket oppfyller direktivets art. 2 tredje strekpunkt. Departementet slutter seg videre til Banklovkommisjonens forslag med hensyn til hva som skal regnes som innskudd eller behandles likt med innskudd.
Innskudd som er unntatt fra dekningsområde
Departementet viser til at EØS-reglene bestemmer at det ikke er adgang til å la innskudd foretatt av en annen kredittinstitusjon og innskudd som stammer fra transaksjoner hvor det foreligger dom for hvitvasking, være omfattet av innskuddsgarantiordningen, jf. direktivets art. 2. Departementet foreslår i tråd med dette at slike innskudd unntas. Departementet forslår at også innskudd fra andre finansinstitusjoner enn kredittinstitusjon unntas. Innskudd fra forsikringsselskap og finansieringsforetak vil etter dette også være unntatt. Det er kun innskudd som slike institusjoner har foretatt i eget navn og for egen regning som unntas. Departementet slutter seg til Økokrims uttalelse om at garantien ikke skal gjelde for innskudd som stammer fra hvitvasking når det ved dom er konstatert at de innskutte midlene stammer fra en straffbar handling generelt og ikke begrenset til straffeloven § 317, jf. Økokrims merknader i forbindelse med strafferettslige konkurrensregler. Departementet slutter seg videre til Økokrims uttalelse om at det må foreligge en rettskraftig dom. Inntil dom foreligger vil påtalemyndigheten som anført av ØKOKRIM måtte benytte reglene om heftelse i straffeprosessloven kapittel 17.
Etter direktivets artikkel 7 nr. 2, jf. vedlegg I nr. 9, er det valgfritt om innskudd fra selskaper i samme konsern som banken skal være dekket. Departementet mener det er uheldig om slike innskudd skal dekkes og foreslår unntak fra dekningsområdet.
Departementet viser videre til at det etter direktivets art. 7 nr. 2, jf. vedlegg I nr. 5 og 11, også er valgfritt om innskuddsgarantien skal dekke innskudd fra verdipapirfond og andre foretak for kollektiv investering, samt innskudd som har uvanlig høy rente eller andre økonomiske fordeler når dette har bidratt til å forverre bankens økonomiske situasjon. Departementet foreslår at fondene heller ikke skal ha plikt til å dekke slike innskudd.
Departementet viser videre til at det i direktivets vedlegg I er listet opp en rekke andre typer innskudd som kan unntas fra en ordnings dekningsområde. Dette er innskudd fra forsikringsselskap, fra staten og offentlige myndigheter, fra pensjonskasser og -fond, og fra personer i institusjonens ledelse eller som på visse andre måter er nært knyttet til institusjonen gjennom eie eller institusjonens drift. Videre kan innskudd som ikke lyder på navn, innskudd i annen valuta, innskudd fra selskap over en viss størrelse og innskudd fra foretak som ikke er kredittinstitusjon, men som eies av en eller flere kredittinstitusjoner som har som hovedvirksomhet å erverve eierinteresser i andre selskaper, eller drive virksomhet som er nevnt i nr. 2-12 i vedlegget til Rdir. 89/646/EØF (annet bankdirektiv) unntas. Departementet foreslår, i tråd med Banklovkommisjonens forslag, at man ikke gjør bruk av de valgfrie unntaksmulighetene fra direktivets dekningsområde som er angitt i direktivets vedlegg I utover de som er nevnt i tilknytning til definisjonen av innskudd og i de to foregående avsnitt. Disse foreslås i lovutkastet omfattet av innskudd som skal dekkes, med unntak av innskudd fra finansinstitusjoner.
2.2.1.2.2 Komiteens merknader
Komiteen tar til etterretning departementets merknader i proposisjonen vedrørende innskuddsgarantiordningens dekningsområde.
2.2.1.3 Dekningens omfang
2.2.1.3.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag, samt høringsinstansenes merknader vedrørende dekningens omfang.
Etter departementets vurdering må man ved fastsettelsen av dekningens omfang veie ulike hensyn mot hverandre. Hensynene til å beskytte innskyternes midler kan på den ene side tilsi et høyt dekningsnivå. På den annen side vil et høyt dekningsnivå innebære at bankene får tilgang til innskudd uavhengig av risikoen for at innskudd går tapt og på den måte i mindre grad bli motivert til å begrense risikotagningen. Dersom en del av innskyterne i større grad selv må ta kredittrisiko overfor den enkelte bank, og derfor nøye må vurdere hvor de vil plassere sine innskudd også ut fra et slikt hensyn, vil dette kunne bidra til at bankene får et sterkere korrektiv mot eventuell uheldig bankdrift. Dette trekker i retning av at dekningsnivået bør settes såpass lavt at tilstrekkelig mange innskytere blir motivert til å vurdere risikoen. Innskytere som er sikret gjennom en garantiordning vil først og fremst ta hensyn til andre konkurransefaktorer, særlig innskuddsrenten. Dette vil igjen kunne påvirke bankenes risikotaking. Det vises i denne forbindelse også til avsnitt 2.4 og departementets merknader under kapittel 2.5.3 i proposisjonen om sikringsordningenes formål og oppgaver. Hovedformålet med en innskuddsgarantiordning er som omtalt å gi vanlige innskytere (forbrukere, små- og mellomstore bedrifter og småkommuner) et tilnærmet risikofritt plasseringsalternativ fordi det er store kostnader for den enkelte knyttet til å hente inn den informasjon som er nødvendig for realistisk å kunne vurdere risikoen ved innskudd i en institusjon. For investorer med betydelige likviditetsbeholdninger finnes det et tilsvarende tilnærmet risikofritt plasseringsalternativ i statspapirmarkedet. Det er derfor ikke nødvendig med garanti for bankinnskudd over en viss størrelse for disse. Eiere av store innskudd bør bli motivert til å vurdere risikoen, slik at de bankene som tar høy risiko blir « straffet » for dette. I vurderingen av hvilken beløpsgrense som garantien skal gjelde for, vil en også måtte se hen til det nivået som andre land har fastsatt for sine garantiordninger. Det vises til omtale av andre lands ordninger i kapittel 2.3 i proposisjonen.
Departementet finner ut fra en samlet vurdering av ovennevnte hensyn at garantibeløpet i samsvar med Banklovkommisjonens forslag kan settes til 2 mill. kroner pr. innskyter pr. bank. Dette innebærer at en innskyters innskudd opp til 2 mill. kroner vil være garantert. Dersom fondene ønsker å dekke tap ut over denne forpliktelse, kreves tilslutning fra minst fem av styrets syv medlemmer. Fondenes størrelse og avgiftsberegning er behandlet i kapittel 2.5.4 og 2.5.5 i proposisjonen.
Etter EØS-reglene skal en ved beregning av kreditsaldo anvende de regler for motregning og motkrav som gjelder for innskudd i samsvar med lovfestede og avtalefestede vilkår, jf. direktivets art. 1 nr. 1 fjerde ledd. Departementet foreslår i samsvar med dette at krav mot sikringsfondene skal reduseres med den enkelte innskyters forfalte forpliktelser etter andre avtaleforhold dersom banken har adgang til å motregne innskudd og forpliktelser.
2.2.1.3.2 Komiteens merknader
Komiteen mener det helt unntaksvis og i særskilte tilfeller etter omstendighetene vil kunne være et mulig behov for at innskudd dekkes ut over grensen på 2 mill. kroner. Det kan bl.a. gjelde umyndiges midler og klientkonti hos advokater, eiendomsmeglere o.a. Det bør derfor tas inn en adgang for Kongen til å fastsette forskrift om dette.
Komiteen foreslår at det gis et nytt siste punktum i § 2-10 annet ledd:
« § 2-10 annet ledd nytt siste punktum skal lyde:
Kongen kan i forskrift bestemme at grensen for pliktig dekning kan settes høyere enn det som følger av første punktum for enkelte spesielle typer innskudd eller for innskudd fra særskilte innskytere. »
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, tar for øvrig departementets merknader i proposisjonen vedrørende dekningens omfang til etterretning, jf. § 2-10 annet ledd.
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen vil påpeke at den foreslåtte innskuddsgaranti på 2 mill. kroner for hver innskyter pr. bank er vesentlig høyere enn minstekravene i henhold til EØS-reglene og dessuten også vesentlig høyere enn den garanti banker i nesten alle våre konkurrentland er pålagt. Disse medlemmer vil bemerke at dette vil bidra til høyere avgifter enn i mange andre land og dessuten kunne friste banker til å ta større risiko enn de ellers ville ha tatt, dersom de selv var pålagt større ansvar for sin virksomhet. Disse medlemmer viser til eksempler fra norsk bankvirksomhet på at den ubegrensede innskytergarantien har oppmuntret til plassering av store bankinnskudd til fristende rentebetingelser i finansinstitusjoner hvor en profesjonell risikovurdering ellers ville vært nærliggende.
Disse medlemmer finner likevel at hensynet til trygghet for bankinnskudd og den norske historiske tradisjonen på dette område taler for en mer vidtgående innskytergaranti enn hva som er vanlig i andre land. Disse medlemmer forutsetter at Regjeringen følger utviklingen på området, særlig med sikte på å vurdere om dekningens omfang gir uheldige utslag i form av konkurranseulempe for norske banker eller betenkelig konkurranseadferd fra enkeltbankers side.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse vil peke på at innskytergarantien var et helt sentralt bidrag til å opprettholde tilliten til, og stabiliteten i, det norske finansielle systemet under bankkrisen. Disse medlemmer mener at erfaringene fra denne finansielle krisen taler for å opprettholde innskytergarantien. Disse medlemmer mener det er lite tillitvekkende å la et EU-direktiv gå foran de erfaringene og den lærdommen som ble trukket etter bankkrisen. Disse medlemmer vil videre peke på at 2 mill. kroner er et relativt lavt beløp med tanke på innskytere som for eksempel små næringsdrivende. Ifølge Den norske Bankforenings oversikt vil bare knapt 45 % av innskuddene være garantert i en typisk norsk forretningsbank dersom grensen på 2 mill. kroner pr. innskyter gjøres gjeldende.
Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå imot § 2-10 annet ledd.
2.2.1.4 Utløsning av garantien - frister for utbetaling fra fondet
2.2.1.4.1 Sammendrag
Departementet foreslår at fondenes dekningsforpliktelse skal inntre dersom en medlemsbank blir ute av stand til å tilbakebetale innskudd av årsaker som har sammenheng med bankens økonomi, eller dersom banken underlegges offentlig administrasjon eller lignende insolvensbehandling. Dette er en oppfølging av innskuddsgarantidirektivets art. 1 nr. 3.
Departementet viser til at det i gjeldende regler om Sparebankenes sikringsfond og Forretningsbankenes sikringsfond ikke er gitt regler som angir tidsfrister for når eventuelle utbetalinger av midler fra fondene skal finne sted. EØS-reglene krever at utbetaling fra innskuddsgarantiordningene skal kunne finne sted innen tre måneder etter at tilsynsmyndighetene eller en domstol i kredittinstitusjonens hjemland har konstatert at institusjonen ikke er i stand til å tilbakebetale innskuddet, jf. direktivets art. 10 nr. 1, jf. art. 1 nr. 3. Det er gitt adgang til å åpne for fristforlengelse. Departementet foreslår på denne bakgrunn regler om frister for fondenes utbetaling ved tap på innskudd.
Departementet vil bemerke at Banklovkommisjonens forslag om at et innskudds forfallstidspunkt skal danne utgangspunktet for fristen, ikke forekommer i direktivet.
Departementet viser til at dersom ikke annet er avtalt, vil et innskudd anses å forfalle ved påkrav, dvs. når innskyteren fremmer krav overfor banken om å få innskuddet utbetalt. Dette tidspunktet kan være forskjellig fra innskyter til innskyter, avhengig av når vedkommende fremmer sitt krav overfor banken. Departementet mener derfor at det vil være mer hensiktsmessig å utforme loven slik at fristen for utbetaling har samme utgangspunkt, og dermed utløper samtidig for alle innskytere. Dette vil etter departementets mening lette fondenes arbeid i forhold til den løsning som er foreslått av Banklovkommisjonen. Departementet foreslår etter dette at fristen begynner å løpe når Kredittilsynet har konstatert at banken verken er eller vil bli i stand til å betale tilbake innskudd, av årsaker som har sammenheng med bankens økonomiske stilling, eller når banken er satt under offentlig administrasjon eller lignende insolvensbehandling. For å oppfylle EØS-reglene foreslår departementet også at den vurdering Kredittilsynet skal foreta om bankens betalingsevne, skal skje senest 21 dager etter at Kredittilsynet første gang har fått kjennskap til at en kredittinstitusjon ikke har tilbakebetalt innskudd som er forfalt til betaling, med mindre banken innen dette er satt under offentlig administrasjon.
Banklovkommisjonen har foreslått at Kongen i særlige tilfeller kan forlenge fristen med inntil tre måneder. I henhold til direktivets art. 10 nr. 2 kan imidlertid fristen for utbetaling forlenges til sammen tre ganger, i hvert tilfelle med høyst tre måneder. Departementet mener det kan være behov for å innføre en regel som gir Kongen mulighet til å forlenge fristen det maksimale antall ganger direktivet tillater dersom særlige omstendigheter tilsier dette. Hensynet til innskyterne vil være et moment som Kongen kan legge stor vekt på i avgjørelsen av om fondene skal innrømmes forlengelse av fristen.
I tråd med Banklovkommisjonens forslag foreslår departementet videre at fondene ved utbetaling først skal sikre at hver innskyter får dekket et beløp som svarer til 20.000 ECU (ca 160.000 kroner). Dette tilsvarer minstebeløpet i direktivet. Utover dette beløpet kan det fastsettes terminer for forholdsmessige delutbetalinger inntil alle innskytere har fått den dekning reglene gir dem rett til. Dersom fondene beslutter å foreta forholdsmessige delutbetalinger, må utbetalingene og terminene fastsettes under hensyntagen til fristene som er beskrevet ovenfor. Fristen på tre måneder (eller lengere hvis dette er innvilget) skal overholdes også i slike tilfeller.
Hvis fondene har dekket en innskyters tap, trer fondet inn i innskyterens rett for et beløp som tilsvarer det beløp som fondet har utbetalt til innskyteren. Dette er i tråd med EØS-reglene, jf. direktivets art. 11.
2.2.1.4.2 Komiteens merknader
Komiteen tar departementets merknader i proposisjonen vedrørende garantiutløsning og frister for utbetaling fra fondet til etterretning, jf. § 2-11 (Oppgjør) og § 2-13 (Regress).
2.2.1.5 Krav til informasjon til innskytere
2.2.1.5.1 Sammendrag
Departementet viser til at EØS-reglene bestemmer at medlemsstatene skal påse at kredittinstitusjoner gir innskyterne de nødvendige opplysninger om innskuddsgarantiordningen institusjonen er tilknyttet, særlig om det beløp og omfang som garantiordningen dekker, jf. direktivets art. 9. Informasjon skal gis på en lett forståelig måte. Direktivets art. 6 nr. 2 fastsetter at innskytere i filial av kredittinstitusjon som er etablert utenfor EU skal gis alle relevante opplysninger om garantier som gjelder deres innskudd. Departementet foreslår at det tas inn regler om dette i lovforslaget.
2.2.1.5.2 Komiteens merknader
Komiteen er enig i at det tas inn regler i lovforslaget om informasjon om innskuddsgarantiordningen til innskytere, jf. lovens § 2-3.
2.2.1.6 Manglende midler
2.2.1.6.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag vedrørende manglende midler i fondet.
Departementet viser til vurderingene fra Banklovkommisjonens flertall og slutter seg til disse. Det foreslås i samsvar med dette at medlemsinstitusjonene inntil minstekapitalen i fondene er innbetalt skal dekke det manglende beløp ved å stille garanti. Det samme gjelder dersom fondets kapital, f.eks. ved utbetalinger fra innskuddsgarantien, er blitt mindre enn minstekapitalen. Fondets styre foretar fordelingen av garantibeløpene og fastsetter hvordan garantiansvaret skal sikres. Det foreslås videre at krav på innbetalinger til dekning av garantiansvar for ett enkelt år ikke kan overstige en tidel av fondenes minstekapital. Det foreslås også at konkurs- eller akkordforhandlinger ikke kan åpnes i fondene. Sistnevnte er en videreføring av sparebankloven § 43 siste ledd.
2.2.1.6.2 Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til departementets merknader i proposisjonen, jf. § 2-8 Garanti fra medlemmene.
2.2.2 Ett eller to fond
2.2.2.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens forslag og Høringsinstansenes merknader vedrørende spørsmålet om ett eller to fond.
Departementet mener at det ikke lenger er stor forskjell på virkefeltene for forretningsbanker og sparebanker. Reguleringen av og virksomheten i de to banktypene er i det vesentlige den samme. Hensynet til større finansiell styrke og risikospredning taler også for at de to fondene slås sammen til ett fond. På den annen side er den økonomiske situasjonen i de to fondene nå ulik. Sparebankenes sikringsfond hadde ved utgangen av 1995 fylt opp om lag 70 % (om lag 3.142 mill. kroner) av kravet til ansvarlig kapital i fondet, dvs. at om lag 1.500 mill. kroner gjenstår før fondet er fylt opp. Forretningsbankenes sikringsfond hadde på den annen side en underdekning på nesten 158 mill. kroner ved utgangen av 1995, dvs. at fondet har en negativ disponibel kapital. I en slik situasjon ville det være svært vanskelig å fastsette innbetalingsregler som blir oppfattet som rettferdige.
Departementet har ut fra en samlet vurdering, i likhet med flertallet i Banklovkommisjonen, kommet til at det er mest hensiktsmessig at det eksisterende system med to adskilte fond videreføres. Departementet mener imidlertid at spørsmålet om en sammenslutning bør tas opp til ny vurdering i en situasjon hvor begge fond er fullt kapitalisert. Departementet mener at hensynet til risikospredning og fondenes finansielle styrke isolert sett taler for at de to fondene bør kunne slås sammen når begge fond er fullt kapitalisert. Det kan også vises til at virksomheten i spare- og forretningsbankene er blitt mer likeartet og at det derfor er mindre grunn til å opprettholde ordningen med to fond. Det må også antas at administrasjonskostnadene ved ett felles fond vil bli mindre enn ved to fond. Departementet har videre merket seg Kredittilsynets uttalelse om at det i tillegg må være en fordel å svekke de sterke båndene mellom næringsorganisasjonene og sikringsfondene.
2.2.2.2 Komiteens merknader
Komiteen er enig med departementet i at ordningen med to sikringsfond skal videreføres.
For komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, er dette et prinsipielt - og ikke et situasjonsbestemt standpunkt. Flertallet ser derfor ingen grunn til å skape usikkerhet omkring de to sikringsfondenes framtid ved å annonsere en mulig endring senere f.eks. når begge fondene er fullt oppkapitalisert.
Komiteens medlemmer fra Høyre og og representanten Stephen Bråthen viser til høringsuttalelsen fra bl.a. Norges Bank, hvor det fremgår at ett felles sikringsfond kunne gjort det mulig med lavere sikringsfondsavgifter og mindre fondsoppbygging fordi det ville gitt en større risikospredning og finansiell styrke. Disse medlemmer viser til at departementet i tillegg til dette fremhever at et felles fond ville gitt lavere administrasjonskostnader, samtidig som det påpekes at virksomheten i spare- og forretningsbankene er blitt mer likeartet, slik at det er mindre grunn enn tidligere til å opprettholde en ordning med to fond. Disse medlemmer tar likevel til etterretning at ordningen med to fond opprettholdes inntil videre, men forutsetter at departementet vurderer denne ordningen nærmere etter hvert som også Forretningsbankenes sikringsfond blir oppkapitalisert. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke at det er mulig å foreta en sammenslåing hvor det ved avgiftsleggingen tas hensyn til hvor langt de to bankgruppene er kommet i gjenoppbyggingen av sine fond.
2.2.3 Formål og oppgaver
2.2.3.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag og høringsinstansenes merknader vedrørende sikringsfondsordningens formål og oppgaver.
Et hovedformål med en sikringsfondsordning er som omtalt å etablere et risikofritt plasseringsalternativ for husholdninger og mindre bedrifter mv. Ved plassering av større beløp er det mulig å begrense risikoen ved andre typer plasseringer, f.eks. i statsobligasjoner. Videre vil det etter departementets vurdering være viktig å sikre at risikoen i betalingsformidlingen er begrenset.
I tillegg til å dekke tap på innskudd i forbindelse med avvikling er det i dag adgang for fondene til å gi støtte til en bank slik at den kan drives videre, evt. overtas av annen bank. Både flertallet og mindretallet i Banklovkommisjonen har gått inn for å videreføre en slik adgang. En prinsipiell forskjell mellom de to forslagene er imidlertid at støttetiltak i mindretallets lovutkast ikke gjelder som et selvstendig formål, men bare som et virkemiddel for å ivareta formålet om å sikre innskuddene.
Et alternativ ville etter departementets syn være å innføre en såkalt « ren innskuddsgarantiordning », hvor fondenes eneste funksjon ville være å dekke innskyternes tap ved en avvikling av banken. En slik utforming av ordningen ville innebære at banker som driver dårlig ikke sikres fortsatt drift gjennom støtte fra fondet. Hvis en imidlertid ikke er villig til å avvikle slike banker, vil støtte i et slikt tilfelle måtte kanaliseres fra staten.
Det er etter departementets syn viktig at bankene ikke kan påregne å spekulere i at de vil være sikret fortsatt drift uansett resultater, jf. omtalen i kap. 2.4 i proposisjonen. Dette vil kunne gi motiver for bankene til å ta for stor risiko ut fra det som er samfunnsøkonomisk forsvarlig. På den annen side bør sikringsfondenes adgang til å treffe tiltak som bedømmes som adekvate i det konkrete tilfelle, etter departementets syn ikke begrenses for sterkt.
Departementet slutter seg i hovedsak til Banklovkommisjonens vurderinger om at et hovedelement i en fremtidig sikringsordning bør være en innskuddsgaranti. Det foreslås at sikringsfondene skal ha plikt til å dekke tap på innskudd, med mindre annet fremgår av lovens øvrige bestemmelser. Det vises til omtale under kap. 2.5.1.2 og 2.5.1.3 i proposisjonen om definisjon av innskudd, hvilke innskudd som omfattes av ordningen og størrelsen på innskudd som skal dekkes. Forslaget om plikt til å dekke tap på innskudd er en oppfølging av EØS-forpliktelsene, jf. innskuddsgarantidirektivet art. 7. Det foreslås videre at fondene, i likhet med hva som følger av gjeldende regler, skal ha en adgang til å yte støtte til banker i økonomiske vansker. Dette innebærer etter departementets syn ikke at banker skal sikres videre drift uansett problemer og årsaker til disse. Omstrukturering, inkludert avvikling av enkeltheter, vil være naturlig også i finansnæringen.
2.2.3.2 Komiteens merknader
Komiteen viser til at Sparebankenes sikringsfond i dag har hjemmel til å granske medlemmers regnskaps- og revisjonsforhold og til å vurdere deres forvaltning. Det gir sikringsfondet mulighet til å sette seg inn i medlemsbankenes virksomhet og drive aktiv rådgivning. Dette har i en rekke tilfeller gjort at sikringsfondet har kommet under vær med svakheter i virksomheten til enkeltbanker på et tidlig tidspunkt. Det har også gitt mulighet til å finne løsninger før det har utviklet seg til krise i banken.
Komiteen peker på at granskningsrett for sikringsfondene vil kunne redusere faren for at problemer i enkeltbanker kommer ut av kontroll. Granskningsretten vil også bidra til at kostnadene for sikringsfondet blir lavere enn ellers hvis det må ytes støtte, samtidig som det vil kunne bidra til å styrke tilliten til det finansielle system i Norge.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Stephen Bråthen, vil derfor foreslå ny § 2-4 fjerde ledd med følgende ordlyd:
« § 2-4 nytt fjerde ledd:
Fondet kan granske medlemsbankenes regnskaper og revisjonsforhold og vurdere deres forvaltning. I den sammenheng kan fondet kreve at en medlemsbank skal legge fram dokumenter mv. og opplysninger som fondet anser nødvendig. »
Flertallet viser til at § 2-4 fjerde ledd i Regjeringens forslag blir nytt femte ledd.
Flertallet slutter seg for øvrig til departementets merknader vedrørende sikringsfondsordningens formål og oppgaver.
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen finner det ønskelig at reglene for granskingsadgang for sikringsfondene er mest mulig like for norske og utenlandske banker i Norge, og er enig med departementet i at det mest hensiktsmessige er å innta en hjemmel som åpner for at Kongen kan gi fondene slik granskingsadgang. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn under henvisning til departementets brev av 9. oktober 1996 fremme følgende forslag:
« § 2-4 fjerde ledd skal lyde:
Kongen kan fastsette nærmere regler om fondene og deres virksomhet. Kongen kan gi fondene adgang til å granske medlemmenes regnskaper, revisjonsforhold og forvaltning, og kan fastsette nærmere bestemmelser om granskingsadgangen og medlemmenes plikter i denne forbindelse. »
Disse medlemmer er enig i at fondene hverken kan eller bør være tilstrekkelig til å kunne håndtere en systemkrise. Disse medlemmer er enig i at fondene gradvis bør bygges opp gjennom sikringsfondsavgifter, men mener at det ikke bør skje på en måte som i vesentlig grad svekker norske bankers konkurranseevne eller mulighet for risikospredning. Disse medlemmer finner det også uheldig at den foreslåtte ordningen i tillegg til å være en innskytergaranti kan oppfattes som en institusjonsgaranti, slik at banker i krise skal kunne få en slags garanti mot offentlig administrasjon. Disse medlemmer vil påpeke at en slik ordning kan bidra til å svekke den enkelte banks ansvar for egen drift og dermed øke risikoen for kriser i bankvesenet. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn foreslå at ordningen i første rekke gjøres til en ren innskytergaranti.
2.2.4 Fondenes størrelse
2.2.4.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag og høringsinstansenes merknader vedrørende fondenes størrelse.
Departementet mener i likhet med Banklovkommisjonen at et system hvor midlene i utgangspunktet er innbetalt på forhånd er å foretrekke framfor et system hvor fondets garantiforpliktelser helt eller delvis skal dekkes ved midler som innkalles fra medlemmer i forbindelse med at garantien gjøres gjeldende. Departementet viser bl.a., som anført av Norges Bank, til at et system som kun baseres på en garantistillelse vil kunne forsterke banksystemets problemer i en allerede vanskelig situasjon. Det må imidlertid i ettertid også kunne innkalles kapital for å bygge opp igjen fondene etter utbetalinger. Det vises også til omtalen under kap. 2.5.1.6 i proposisjonen om manglende midler i fondene. Dette er en videreføring av reglene for de eksisterende sikringsfondsordningene.
Dersom det ble etablert en såkalt « ren innskuddsgarantiordning », ville det være mest naturlig å sette fondets størrelse i forhold til omfanget av de innskudd som var dekket. Banklovkommisjonens mindretall har foreslått å knytte fondets størrelse til summen av innskudd i de banker som er medlemmer av fondet. Som det er redegjort for ovenfor er departementet kommet til at sikringsfondene bør ha adgang til å yte støtte til enkeltbanker i tillegg til å dekke tap på innskudd ved avvikling. Fondenes kapasitet bør derfor også stå i et visst forhold til samlet virksomhet i medlemsbankene. Departementet har derfor også her kommet til at en bør følge forslaget fra flertallet i Banklovkommisjonen. Departementet har merket seg at det er antatt at nødvendig størrelse også avhenger av om en har ett eller to fond. Som nevnt foran har departementet, i likhet med flertallet i Banklovkommisjonen, kommet til at det i alle fall inntil begge fond er oppkapitalisert, bør være to fond.
Det er svært vanskelig på forhånd å anslå hvilken størrelse på fondene som vil gi en rimelig likevektssituasjon hvor det enkelte fondets årlige avkastning svarer til de annualiserte utgiftene fra fondet i en periode av en viss lengde. Dersom fondene er for små, vil risikoen for at de kommer i underbalanse være stor. Dersom fondene er for store, vil de kunne begynne å vokse fordi avkastningen over tid overstiger utgiftene ved å oppfylle innskuddsgarantien.
Det er tatt utgangspunkt i at fondene bør ha om lag samme størrelse som i dag. Det foreslås at det enkelte fonds ansvarlige kapital til enhver tid minst skal være lik summen av 1,5 % av samlede innskudd hos medlemmene og 0,5 % av summen av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Det vises også til departementets merknader under kap 2.5.5 i proposisjonen om avgiftsberegning. Også ved avgiftsberegningen foreslår departementet at det skal tas hensyn til samlet innskudd og beregningsgrunnlag for kapitaldekningskravet. Basert på tall pr. 31. desember 1995 utgjør lovens krav til minstekapital (fondets størrelse) for Sparebankenes sikringsfond om lag 4,6 mrd. kroner og for Forretningsbankenes sikringsfond om lag 6,1 mrd. kroner inkludert Postbanken, samlet om lag 10,7 mrd. kroner. Etter forslaget vil krav til minstekapitalen for Sparebankenes sikringsfond, basert på 1995-tall, utgjøre om lag 4,0 mrd. kroner og for Forretningsbankenes sikringsfond inklusive Postbanken, om lag 6,0 mrd. kroner, samlet om lag 10 mrd. kroner. Ved utgangen av 1995 hadde Sparebankenes sikringsfond 3.142 mill. kroner i disponibel kapital og Forretningsbankenes sikringsfond, etter foreløpige tall, en underdekning på 158 mill. kroner. Fondenes størrelse vil i henhold til forslaget ikke avvike vesentlig fra nivået på fondene i henhold til gjeldende lovverk.
2.2.4.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen, tar departementets merknader vedrørende fondenes størrelse til etterretning, jf. § 2-6.
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen har merket seg at departementet mener at det ved en ren innskytergaranti vil være mest naturlig å sette fondets størrelse i forhold til de innskudd som skal dekkes. Disse medlemmer er enig i dette, og foreslår derfor at fondenes størrelse settes til 2 % av samlede garanterte innskudd hos medlemsbankene. Disse medlemmer foreslår i tråd med dette at årsavgiften inntil fondene er fylt opp settes til 2 promille av garanterte innskudd. Disse medlemmer finner det imidlertid riktig å foreta en differensiering av de enkelte medlemsbankers avgifter, avhengig av kjernekapitalens størrelse, slik også departementet har lagt opp til. Disse medlemmer viser til at en slik justeringsfaktor vil medføre at det tas hensyn til soliditeten i den enkelte bank og dermed til risikoen for at garantiordningen gjennom sikringsfondene skal bli utløst.
Disse medlemmer viser til at det opplegg som disse medlemmer foreslår innebærer at norske banker fortsatt vil få en mer tyngende og omfattende sikringsordning enn de konkurrerende bankfilialer knyttet til de fleste andre land. Denne belastningen vil først og fremst gjelde forretningsbankene, som fortsatt har et sikringsfond i underbalanse på grunn av bankkrisen og tilbakebetalinger til Staten. Disse medlemmer vil bemerke at norske banker likevel vil unngå de vesentlige konkurranseulempene som forslagene i proposisjonen ville ha medført.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at reglene for bankenes sikringsfond er endret for å samsvare med EU/EØS-direktiver. Departementet har på enkelte punkter stilt strengere krav til sikkerhet enn det som fremgår av direktivkravene.
Disse medlemmer mener at regelutformingen i hovedsak bør samsvare med det som internasjonalt er vanlig. Det er ønskelig at norske finansinstitusjoner både i Norge og i utlandet ikke har vesentlig andre betingelser enn andre lands banker de er avhengig å konkurrere med. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer forslag til endringer i henholdsvis § 2-6 og § 2-7 under behandlingen av de enkelte bestemmelser i loven, jf. kap. 8.
2.2.5 Avgiftsberegning
2.2.5.1 Sammendrag
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurderinger og forslag og høringsinstansenes merknader vedrørende avgiftsberegning.
Departementet viser innledningsvis til at det i Nasjonalbudsjettet 1994 ble uttalt bl.a. følgende om sikringsfondsavgiften (s. 135):
| « Departementet har ikke tatt stilling til hvordan prinsippene for avgiftsfastsettelsen på sikt bør være. Det kan anføres som et argument for en høyere avgift at gjeldende avgiftsnivå ikke reflekterer den økonomiske risiko knyttet til sikringsfondenes oppgaver, jf. erfaringene med bankkrisen. Som forsikringspremie betraktet har dermed sikringsfondsavgiften vært for lav. Departementet vil imidlertid avvente Banklovkommisjonens utredning før en tar stilling til hvilke prinsipper som bør styre avgiftsfastsettelsen når situasjonen i banknæringen er normalisert og kapitalen i sikringsfondene er bygget opp. » |
I St.meld. nr. 39 (1993-1994) (Bankkrisemeldingen) uttalte departementet bl.a. følgende (s. 135):
| « Et mål for en videreutvikling av sikringsfondssystemet må være at slike systemsvakheter blir redusert. Dette kan oppnås gjennom å sette øvre beløpsgrenser for innskudd som skal omfattes av garantien, samt å innføre sikringsfondsavgifter som står i forhold til den forsikrede innskuddsmassen og som reflekterer faktorer av betydning for den enkelte banks risikoeksponering. » |
Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at en tilpasning av gjeldende sikringsfondsordninger til EØS-regelverket gjør det naturlig å endre gjeldende regler om avgiftsberetningen. I avsnitt 2.5.2 og 2.5.4 i proposisjonen er det lagt til grunn at det skal være to fond, og at de skal bestå av innbetalt kapital. Inntil det forutsatte nivå er nådd, må det betales inn avgift fra medlemmene i de enkelte fondene. Dersom fondets kapital synker under minimumsgrensen f.eks. etter utbetalinger for å dekke tap på innskudd, vil det igjen bli behov for innbetalinger. Det legges opp til at også slike fremtidige oppkapitaliseringer av fondet skal skje i form av innbetaling av avgift. Avhengig av hvordan avgiften beregnes, vil den også kunne virke inn på hvordan de enkelte bankene innretter seg. I perioder hvor fondet har full dekning, og det ikke kreves inn avgift, vil det imidlertid ikke være slike virkninger.
I de perioder hvor det betales inn avgift, bør avgiften ideelt sett stå i forhold til hvilken risiko den enkelte bank representerer for sikringsfondet. Som redegjort for i kap. 2.5.3 i proposisjonen, legger departementet opp til at fondets formål skal være å dekke eventuelle tap på innskudd, men at det også skal være adgang til å yte støtte til den enkelte bank. Risikoen for fondet forbundet med innskuddene som er dekket, er både knyttet til risikoen for at banken blir satt under administrasjon, og til risikoen for at innskyterne ikke får dekning for sine krav ved avviklingen. Hvor stor dekning det vil bli på innskuddene, avhenger igjen dels av hvor store innskuddene er i forhold til samlede aktiva, og dels av hva aktiva kan realiseres for. Det er aktivaplasseringene og risikoen utenom balanseposter (f.eks. garantier) som utløser en situasjon hvoretter sikringsfondene må gå inn. Ut fra dette bør omfanget av innskuddene og bankens soliditet inngå i grunnlaget for beregningen av avgift. Hva man vil få inn ved en tvungen avhending av bankens aktiva er vanskelig å anslå, og det er derfor praktisk vanskelig å la en slik størrelse inngå i beregningsgrunnlaget.
Departementet viser til at Banklovkommisjonen har foreslått at samtlige innskudd skal inngå i den del av beregningsgrunnlaget hvor innskuddene er med. Bl.a. Den norske Bankforening har pekt på at det kan virke uheldig for den internasjonale konkurransesituasjonen for norske banker. Det vises til at profesjonelle investorers innskudd utsettes for økende internasjonal konkurranse og at avgift på disse innskuddene gjør at bankene taper i konkurransen om disse innskuddene. Bankforeningen viser bl.a. til at den svenske ordningen bygger på sikrede innskudd. Departementet vil understreke at regelverket for avgiftsinnbetalingen, innenfor en gitt årlig totalinnbetaling fra forretningsbankene, sparebankene og Postbanken samlet, vil avgjøre fordelingen mellom bankgruppene. Det er derfor for det første et spørsmål om å vurdere en annen fordeling enn det Banklovkommisjonens flertall har gått inn for, og dernest hvordan en slik fordeling i tilfelle mest hensiktsmessig bør foretas. En større vektlegging på innskudd ved avgiftsberegningen vil medføre at banker som i stor grad finansierer virksomheten med innskudd vil få en relativt større avgiftsbelastning enn banker med lav innskuddsfinansiering. Dette vil særlig kunne gjelde sparebanker og Postbanken som tradisjonelt i større grad baserer virksomheten på innskudd. Slike forskjeller vil kun gjelde inntil fondene er fullt kapitalisert. En endring i forhold til Banklovkommisjonens forslag bør etter departementets vurdering skje innenfor det intervallet flertallet oppstiller. Det vil si at hvert at av de to elementene, henholdsvis innskudd og beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet, bør telle minst 1/3 ved avgiftsberegningen. Det vises til omtale nedenfor hvor det foreslås å legge 1/3 av avgiften på beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet og 2/3 på innskudd. Departementet har da, som flertallet, lagt til grunn at det er samlede innskudd, med unntak for innskudd fra andre finansinstitusjoner, som bør inngå i innskuddsbegrepet. Hvis en skulle ha lagt til grunn bare de innskudd og del av innskudd, som er omfattet av garantien, ville en ytterligere ha foretatt en forskyvning i den årlige avgiften bort fra forretningsbankene og over på sparebankene og Postbanken. En slik forskyvning kan departementet ikke gå inn for.
Også det samlede omfang av virksomheten vil ha betydning for sikringsfondenes risiko. Dette gjelder både ved en ren innskuddsgarantiordning, men desto mer når ordningen også er forutsatt å være en ordning som kan yte støtte til bankene. Det samlede omfang av virksomheten kommer trolig best til uttrykk gjennom beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Dette omfatter både aktivaposter i balansen og poster utenom balansen. Det er som vist til ovenfor anført at en avgift beregnet på grunnlag av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet vil virke uheldig inn på norske bankers muligheter til å konkurrere med utenlandske banker, særlig på de typer forretninger hvor risikoen er liten og marginene er svært begrenset. Dette vil i praksis virke som en avgift direkte på det enkelte engasjementet og dermed virke negativt på konkurranseevnen. Departementet vil imidlertid vise til at dette bare er en av flere faktorer som bidrar til å bestemme konkurransesituasjonen. Om det betales avgift eller ikke, vil avhenge av om andre medlemmer i samme fond drives godt og unngår å komme i betydelige økonomiske vanskeligheter. Bare i de periodene hvor avgift betales, vil det være grunnlag for å vurdere de enkelte avgiftsgrunnlagene og avgiftens størrelse i forhold til andre avgiftssystemer i en konkurransemessig sammenheng.
Det vises for øvrig til at departementet 21. februar 1996 sendte på høring en rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kredittilsynet om avregning (netting) av derivatkontrakter. Rapporten ble avgitt 15. desember 1995. Arbeidsgruppen foreslår regler om at avtaler mellom to parter om innbyrdes posisjoner ervervet ved handel med finansielle instrumenter skal avregnes mot hverandre. Dette vil kunne få betydning for kapitaldekningsreglene ved at denne typen engasjementer bare skal telle med i beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen på nettobasis. Ved at beregningen av avgifter til sikringsfondet også foreslås knyttet til beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet, vil et lavere beregningsgrunnlag som følge av nevnte avregninger redusere avgiften. Departementet viser til at behandlingen av avregningsavtaler i forhold til kapitalregler vil bli vurdert særskilt på bakgrunn av bl.a. behandlingen av spørsmålet innen EØS-området.
Departementet viser til at en avgift som i hovedsak baseres på innskuddene ville kunne føre til store omfordelinger av avgiftsbelastningen i forhold til gjeldende system hvor avgiften beregnes ut fra forvaltningskapitalen. Et system med avgift bare på innskudd ville gi banker med lav innskuddsdekning en fordel. Som påpekt av bl.a. Norges Bank, er det særlig sparebankene og Postbanken som er innskuddsbasert. Et innskuddsbasert system ville derfor kunne medføre at en større andel av oppbyggingen av sikringsfond i form av innbetaling av avgift, ville falle på slike banker. Departementet mener, i likhet med flertallet i Banklovkommisjonen, at også omfanget av en banks virksomhet bør inngå i grunnlaget for beregning av avgift, slik at også banker med lav innskuddsandel skal bidra til oppbyggingen av fondene.
Departementet har etter dette ut fra en samlet vurdering funnet å kunne slutte seg til forslaget fra flertallet i Banklovkommisjonen om at både innskudd, kapitaldekning og virksomhetens omfang uttrykt ved beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet bør inngå i beregningsgrunnlaget for avgiften.
Kredittilsynet har som nevnt i høringsuttalelsen, foreslått at det kan vurderes å justere Banklovkommisjonens forslag ved å vekte innskudd noe mer enn virksomhetens omfang, henholdsvis 60 og 40 %. Departementet viser til at hovedformålet ved sikringsfondsordningen skal være å dekke innskudd, og slutter seg på denne bakgrunn til at omfanget av virksomheten uttrykt ved beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet bør vektes noe lavere enn innskudd. De respektive vektene for henholdsvis innskudd og beregningsgrunnlag foreslås satt til 2/3 og 1/3.
I henhold til gjeldende regler skal det, inntil fondene har full dekning, betales inn ca en tiendel av kravet til fondenes størrelse hvert år. Dette innebærer at det normalt vil ta ca ti år å bygge opp igjen fondet. Departementet legger til grunn at nivået på de årlige innbetalinger bør stå i omtrent samme forhold til nivået på fondene, slik at antatt tid for å bygge opp igjen det enkelte fond også med den nye avgiftsberegningen blir om lag ti år.
Etter dette foreslår departementet at den årlige innbetalingen til fondene settes til 1,0 promille av den samlede innskuddsmassen og 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Dette tilsier at om lag 2/3 av avgiften bestemmes av størrelsen på innskuddene, og den resterende 1/3 av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet. Det vises for øvrig til at det også ved beregningen av fondenes størrelse er foreslått at det skal tas hensyn til de samlede innskudd og det samlede beregningsgrunnlag for kapitaldekningskravet, jf. omtale under kap. 2.5.4 i proposisjonen. Størrelsen på den samlede årlige avgiftsbetalingen fra bankene vil være om lag som nivået iht. gjeldende regelverk.
Departementet foreslår videre at den årlige avgiften korrigeres i forhold til medlemmenes soliditet, uttrykt gjennom kapitaldekningen. Dette gjelder begge komponentene i avgiften, dvs. både den delen som beregnes med utgangspunkt i innskuddsmassen, og den delen som beregnes på grunnlag av beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital. Det vises videre til flertallets forslag om hvordan avgiften differensieres etter kjernekapitalprosenten.
Departementet slutter seg videre til de høringsinstanser som har pekt på at beregningstidspunktet for avgiften bør måles på flere tidspunkter i året. Dette vil kunne redusere mulighetene for uheldige tilpasninger til beregningstidspunktet. Departementet foreslår at nærmere regler om dette kan fastsettes i forskrift.
Departementet viser til at Banklovkommisjonens flertall foreslår at et nytt medlem av sikringsfondene skal betale avgift for første driftsår fra og med inntreden. Departementet slutter seg til dette, men finner at det i tillegg bør være en regel som sikrer at nye medlemmer skal betale avgift selv om avgiften er falt bort for øvrige medlemmer fordi fondet er fylt opp. Departementet foreslår at dette kan gjøres ved at det kan innkreves ett års avgift fra nye medlemmer for første fulle driftsår. Avgiften settes lik den avgift som skulle ha vært betalt i tilfelle fondet ikke var fylt opp.
2.2.5.2 Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag vedrørende endringer i medlemskap, jf. § 2-9.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen, tar departementets merknader i proposisjonen vedrørende avgiftsberegning til etterretning, jf. § 2-7.
Komiteens medlemmer fra Høyre og representanten Stephen Bråthen viser til sine merknader og forslag under avsnitt 2.2.4.2 om fondenes formål, størrelse og avgiftsberegningen, og vil understreke at disse ulike faktorer har nær sammenheng med hverandre.
Disse medlemmer viser til sine forslag om å fravike den foreslåtte avgiftsberegning både når det gjelder hvilke innskudd som skal omfattes og beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital som grunnlag for avgift.
Disse medlemmer ser ingen grunn til å legge avgift på innskudd som garantiordningen ikke er ment å garantere. Disse medlemmer mener at en særlig sikringsfondsavgift på ikke garanterte bankinnskudd tvert imot kan gi et uheldig signal om at innskytergarantien rekker lenger enn forutsatt. Disse medlemmer vil vise til at en slik særlig sikringsfondsavgift på ikke-garanterte innskudd i norske banker på den annen side vil gjøre det mulig for filialer av utenlandske banker å tilby store innskytere bedre innskuddsvilkår, etter som disse bankene i stor utstrekning slipper å beregne avgift til sine sikringsfond på innskudd som ikke er garantert. Disse medlemmer vil foreslå at avgiften beregnes på grunnlag av de garanterte innskuddene, med den modifikasjon at den enkelte medlemsbanks avgift justeres i forhold til størrelsen på kjernekapitalen.
Disse medlemmer kan heller ikke godta at beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital benyttes som grunnlag for avgiftslegging. Disse medlemmer kan ikke se at noe annet land pålegger sine banker sikringsfondsavgift på et slikt grunnlag. Disse medlemmer vil bemerke at den enkelte banks evne til å tåle risiko i henhold til et internasjonalt regelverk gjenspeiles i en banks ansvarlige kapital, i første rekke kjernekapitalen. Denne beregnes på grunnlag av ulik vekting av forskjellige poster i og utenom bankens balanse. Disse medlemmer vil bemerke at den enkelte banks ulike engasjementer vil bli gjenstand for en dobbel avgiftslegging dersom både beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital og kjernekapitalen inkluderes i beregningen av sikringsfondsavgifter.
Disse medlemmer vil videre bemerke at den foreslåtte særnorske skattlegging av beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital langt på vei vil innebære en særskatt på norske bankers engasjementer i forhold til de største og mest solide kundene. Disse medlemmer viser til at det fra utenlandske banker er særlig stor konkurranse om denne kundegruppen, og på disse engasjementene vil norske banker med forslagene i proposisjonen miste en vesentlig del av fortjenestemarginene. Disse medlemmer har merket seg at konsekvensen av en slik konkurransemessig diskriminering av norske banker lett vil bli at de mister store utlån med lav risiko både til norske kommuner og solide norske bedrifter.
Disse medlemmer konstaterer at en slik svekkelse av norske banker til fordel for utenlandske finansinstitusjoner vil være skadelig for norske banker som blir mer risikoutsatt og for norske bedrifter som er tjent med å kunne velge banker gjennom en åpen og rettferdig konkurranse. Disse medlemmer ser det som viktig at sikringsordningen for banker utformes på en måte som reduserer og ikke øker faren for at banker skal komme i krise og sikringsfondene skal bli belastet. Disse medlemmer finner det også uheldig med en særnorsk sikringsordning som gjør at en norsk bank vil ha konkurransemessig fordel av å bli solgt og omgjort til en filial av en utenlandsk bank. Disse medlemmer foreslår på denne bakgrunn å sløyfe beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital som grunnlag for avgift.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til merknad under avsnitt 2.2.4.2.