Endringer i plan- og bygningsloven - Tilpasning til EUs rådsdirektiv 89/106 m.m

       Til Odelstinget.

       Som en følge av forpliktelsene i EØS-avtalen legger Kommunal- og arbeidsdepartementet i proposisjonen fram forslag om endring av plan- og bygningsloven for å tilpasse loven til byggevaredirektivet (Rådsdirektiv 89/106/EØF ), direktiv om løfteutstyr (Rdir 84/529/EØF ) direktiv om maskiner (Rdir 89/392/EØF ) (tillegget gjelder løfting og forflytting av personer) og direktiv om energi (Rdir 78/170 ).

1. Sammendrag

1.1 Bakgrunnen for forslaget

       Gjennom arbeidet med tilpasning av byggeforskriften til EUs direktiver som følge av at EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994, har departementet kommet til at det er behov for lovhjemmel for å gjennomføre deler av direktivene i norsk rett. Tilpasningen foreslås hjemlet i plan- og bygningslovens § 77. Vedrørende sanksjoner foreslås et tillegg til lovens § 111. I sistnevnte bestemmelse er det også foretatt oppretting av terminologi og mindre feil i forbindelse med endringene som ble foretatt i plan- og bygningsloven i forbindelse med Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) .

       Byggevaredirektivet er det mest sentrale direktivet som betinger lovendringen. Det er gitt etter den såkalte « nye metode » ( « new approach ») i EU. Dette innebærer at direktivene fastsetter overordnede rammer for produkter i forhold til helse, miljø og sikkerhet i selve direktivet. De europeiske standardiseringsorganisasjonene CEN, CENELEC og ETSI får i oppdrag å utforme tekniske spesifikasjoner i form av harmoniserte standarder som ivaretar de krav direktivene setter. Det skal kunne bekreftes at produktene er i samsvar med disse tekniske spesifikasjonene etter spesielle metoder. Produkter som kan vise slikt samsvar kan CE-merkes, og merkingen skal kunne sikre fri omsetning av varer innen EØS-området. De enkelte lands myndigheter har plikt til å føre kontroll med bruk av merket.

       Byggevaredirektivets krav medfører for det første at det er behov for lovhjemmel som setter forbud mot omsetning i strid med kravene, og for det andre en lovhjemmel som gir departementet, eller delegert myndighet, en mulighet til å føre tilsyn med omsetningen av produktet og med bruken av CE-merket. Ved en overtredelse av omsetningsforbudet trengs en lovhjemmel for å kunne forby produktet og å kunne treffe tiltak i forbindelse med tilbakekalling av produkter som ikke oppfyller kravene.

       Gjennomføringen av EØS-direktivene medfører også behov for en forskriftshjemmel tilpasset de tekniske krav til produkter til byggverk.

       Systemet for CE-merking av produkter til byggverk er pr. i dag ikke i funksjon, da bl.a. et større antall harmoniserte standarder mangler. Norge er imidlertid forpliktet til å implementere direktivene, og etterhvert som systemet tas i bruk er det viktig at de formelle rammer er i orden.

1.2 Høringsbehandlingen

       Forslag til endringer i plan- og bygningslovens § 77, samt forslag til tilhørende endringer i byggeforskriftene ble sendt på høring den 22. september 1995. Høringsbehandlingen omfattet samtlige departement, fylkesmenn, utvalgte kommuner samt etater, berørte organisasjoner og enkeltbedrifter. Departementet har mottatt 36 høringsuttalelser til lovforslaget. I all hovedsak støtter høringsinstansene forslaget. I proposisjonen er det nærmere redegjort for høringsuttalelsene.

1.3 Direktivene

       Departementet viser til at byggevarediretivet krever at EU/EØS-landene skal treffe nødvendige tiltak for å sikre at de produkter som omfattes av direktivet bare kan omsettes dersom de egner seg til formålet. Som formål regnes at de er beregnet for bruk i byggverk og at de oppfyller ett av seks grunnleggende krav til produktets egenskaper som er gitt gjennom krav til dokumentasjon av produkt. Videre inneholder direktivet regler om markedskontroll som myndighetene nasjonalt må utføre for å sikre at produktene er i overensstemmelse med de nevnte kravene.

       Referansen til direktivet om løfteinnretninger og maskinsikkerhet gjelder rene sikkerhetsbestemmelser og dokumentasjon av sikkerhet for forskjellige typer heiser og personløfteinnretninger.

       I proposisjonen redegjøres det kort for hvordan implementeringen av byggevaredirektivet er gjennomført i de andre nordiske landene. Danmark og Finland har implementert direktivene gjennom endringer i sine bygningslover.

       Departementet har kommet til at det ikke er hjemmel i andre lover for å gjennomføre direktivene som omfatter produkter av byggverk. Departementet finner det mest hensiktsmessig å bygge videre på bestemmelsen i plan- og bygningslovens § 77 vedrørende kontroll med byggevarer, for å hjemle kravene som følge av EØS-avtalen.

1.4 Kontroll med produkter til byggverk og CE-merking

       I proposisjonen omtales nærmere de krav som plan- og bygningsloven stiller med hensyn til kontrollansvar og praksis ved produktkontroll etter loven.

       Departementet omtaler også CE-merking på generelt grunnlag. Det pekes bl.a. på at hovedtanken bak CE-merking ikke er at det skal være et merke som skal sikre forbrukeren at produktet innehar en viss kvalitet eller tilfredsstiller visse krav til sikkerhet, men det skal i første rekke være et hjelpemiddel for de myndigheter som skal kontrollere at produktet oppfyller de krav som EUs regler har satt til det.

       Kontrollen består av flere trinn. Produksjonskontroll foretas før produktet slippes ut på markedet og vil være under tilsyn av nasjonale myndigheter i produktets opprinnelsesland. Markedskontroll er det andre trinnet i kontrollordningen, og skal gi sikkerhet for at produktet er i overensstemmelse med den tekniske spesifikasjoner. De enkelte lands plikt til å føre markedskontroll med CE-merkede produkter følger av det enkelte direktiv.

       Kontroll av produkter til byggverk har en tredje fase, utover førmarkeds og markedskontroll, som omfatter kontroll av produkter i forbindelse med byggesaksbehandlingen. Medlemsstatene fastsetter selv det nasjonale sikkerhetsnivået i byggverk, og bygningskontrollen vil følgelig fortsette som før EØS-avtalen, men med de endringer som den reviderte plan- og bygningsloven legger opp til.

       De tekniske spesifikasjonene for produkter til byggverk omfatter egenskaper utover rene helse og sikkerhetsmessige forhold (som er det vanlige), eksempelvis termisk isolasjonsevne av hensyn til energisparing og andre forhold som gjelder det ytre miljø. I proposisjonene redegjøres det nærmere for den spesielle CE-merkingen av produkter til byggverk.

       Departementet gjør også greie for hvordan markedskontrollen av produkter til byggverk er tenkt å fungere. Departementet anser det riktig at ansvaret for markedskontrollen legges til den fagmyndighet som har tilsynet med oppføring av bygg, og ikke til et eget produkttilsyn. Kontrollen krever inngående kjennskap til førmarkedskontrollen og god kontakt med utpekte tekniske kontrollorganer på området. Departementet vurderer å utpeke Statens bygningstekniske etat (BE) som sentral tilsynsmyndighet, med departementet som overordnet organ. Det legges ikke opp til nye tilsynsoppgaver for kommunene. Forslaget om en sentral tilsynsmyndighet har fått støtte av flere av høringsinstansene.

       Det er opp til det enkelte land hvordan man vil ivareta direktivets krav til kontroll av produkter på markedet. Departementet anser det som tilstrekkelig at det kun er ved en begrunnet mistanke at bygningsmyndighetene plikter å foreta en markedskontroll. Hvis det ved kontroll viser seg at produktet ikke tilfredsstiller de krav det er merket etter, skal tilsynsmyndigheten gi pålegg om å stanse omsetningen av produktet inntil det er riktig merket. Dette vil mest sannsynlig innebære at produktet må fjernes fra salgsleddet og tilbakeføres produsenten.

       Det er produsenten eller dennes representant som er ansvarlig for at produktet blir riktig merket. Sanksjoner må derfor, som hovedregel, rettes mot denne. I de tilfeller der omsetningsleddet forsettlig eller uaktsomt har medvirket til omsetningen, bør også disse kunne straffes.

       Gjennomføringen av byggevaredirektivet forutsetter også etablering av prosedyrer for informasjon og rådspørring innen EØS-området dersom bygningsmyndigheten finner at et produkt ikke tilfredsstiller de krav som det er merket etter. Prosedyrene må følges opp av sentrale myndigheter dersom misbruk forekommer.

       Kostnadene bygningsmyndighetene får i forbindelse med markedskontroll skal kunne dekkes ved bruk av gebyrer på samme måte som bygningsmyndighetene dekker inn kostnader som løper ut over den ordinære byggesaksbehandlingen. Viser det seg ved kontrollen at produktet likevel er i samsvar med kravene, skal gebyr ikke kunne beregnes.

       For å sikre en gjennomføring av byggevaredirektivet i norsk rett på de sektorene som behandles/godkjennes etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven, mener departementet at det er mest hensiktsmessig at bygningsmyndigheten er tilsynsmyndighet i alle saker vedrørende produkter til byggverk.

1.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

1.5.1 Konsekvenser for næringslivet

       For produsentene medfører lovendringene krav om at de skal dokumentere samsvar med de krav som følger av produktdirektivet, i første rekke byggevaredirektivet. Ordningen vil medføre økte kostnader i form av engangs- eller årsgebyrer. Produsenter av de produkter som det vil bli forlangt sertifikat for vil få de mest omfattende kostnadene. Innføring og sertifisering av et kvalitetssystem etter NS-EN ISO 9000-serien vil kunne beløpe seg til inntil 1 % av omsetningen. På den annen side vil innføring av et kvalitetssystem i en produksjonsbedrift på sikt føre til reelle innsparinger som overstiger dette beløpet.

       For norske produsenter vil dokumentasjon og CE-merking være en betingelse for eksport. Ved at kravet innføres nasjonalt og myndighetene tilrettelegger systemene, vil dette være et positivt bidrag til å åpne det europeiske marked for norske produsenter og bidra til norsk eksport av produkter til byggverk. Dette vil også kunne stimulere til økt konkurranse og dermed lavere priser, slik at overgangen derfor totalt sett kan bli økonomisk lønnsom.

       For å gjennomføre samsvarsvurderinger vil bygningsmyndighetene benytte lov om tekniske kontrollorganer som har til oppgave å gjennomføre samsvarsvurderinger etter EØS-avtalen. Teknisk kontrollorgan for de produkter som omfattes av direktiver nevnt i dette forslaget vil i det vesentlige være organer som driver tilsvarende virksomhet i dag, ca 15-20 stk. De økonomiske konsekvenser for disse organene vil være knyttet til egeninteressen ved å bli akkreditert for produktsertifisering. Akkreditering vil bli lagt til grunn for utpeking av kontrollorganer, og det sees ingen administrative eller økonomiske konsekvenser av kravet om utpeking utover arbeid ved søknad og akkreditering.

1.5.2 Konsekvenser for det offentlige

       Endringene medfører at Kommunal- og arbeidsdepartementet må utpeke og følge opp de tekniske kontrollorganene som nevnt ovenfor, hvilket vil medføre noe merarbeid. En stor del av arbeidet med utpekingen tenkes delegert til Statens bygningstekniske etat.

       De nye reglene om markedskontroll vil medføre nye tilsynsoppgaver. Det antas at markedsovervåkningen i det vesentlige vil kunne gjennomføres uten økte ressurser i Statens bygningstekniske etat. Departementet vil imidlertid vurdere tilsynsbehovet løpende etterhvert som CE-merking av produkter til byggverk blir gjennomført.

       Det kan bli aktuelt med offentlig tilskudd i oppstartingsfasen ved etableringen av norsk organ for Europeisk teknisk godkjenning av produkter til byggverk. Norsk Byggforskningsinstitutt har fått oppgaven som slikt organ. Det tas sikte på at denne virksomheten skal gå i økonomisk balanse på forretningsmessig basis.

       I forhold til de kontrolloppgaver som kommunene allerede har etter plan- og bygningsloven innebærer de foreslåtte endringene ikke noe merarbeid av betydning.

2. Komiteens merknader

       Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Anneliese Dørum, Eirin Faldet, lederen, Rolf Terje Klungland, Rune Kristiansen og Leif Lund, fra Senterpartiet, Terje Riis-Johansen, Eva Lian og Morten Lund, fra Høyre, Tore Liltved og Arild Lund, fra Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen og fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, viser til sitt brev av 22. februar 1996 til Kommunal- og arbeidsdepartementet og svar fra departementet i brev av 27. februar 1996. Begge brevene er inntatt som vedlegg til innstillingen. Komiteen er opptatt av at sanksjonsbestemmelsene ikke skal ramme urimelig hardt og viser i den forbindelse til departementets svarbrev hvor det heter:

       Komiteen slutter seg til departementets vurdering og vil understreke viktigheten av denne.

       Komiteen vil peke på den unøyaktighet som ligger i ordbruken i proposisjonens forslag til § 111 nytt nr. 2, og vil foreslå bestemmelsen utformet som følger:

       Komiteen mener at ordet « aktløst » bør skiftes ut med « uaktsomt » som er et mer alminnelig brukt ord. Ordet brukes i lovens kap. XVIII. Straffeansvar. Det skiftes ut i overskriften i § 110 - § 111 og § 112.

       Overskriften i § 110 skal lyde:

       « § 110. Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt: »

       Overskriften i § 111 skal lyde:

       « § 111. Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt: »

       Overskriften i § 112 skal lyde:

       « § 112. Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt ikke etterkommer: »

3. Komiteens tilråding

       Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt

I.

I plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 gjøres følgende endringer:

§ 77 skal lyde:

§ 77. Utføring av byggearbeid. Krav til produkter til byggverk

       1. Ethvert byggearbeid skal utføres fagmessig og teknisk forsvarlig slik at det ferdige byggverket tilfredsstiller de krav som er satt til sikkerhet, helse, miljø og brukbarhet i eller i medhold av denne loven.

       2. Ethvert produkt som skal inngå i et byggverk, skal ha slike egenskaper at det ved forutsatt bruk medvirker til at kravene som er nevnt i nr. 1 tilfredsstilles i det ferdige byggverk. Produsent eller dennes representant skal sørge for at egenskapene til produktet dokumenteres og er forpliktet til å gi alle de opplysninger til tilsynsmyndigheten som anses påkrevet for utøvelse av tilsyn med produktets egenskaper. Departementet utpeker tilsynsmyndighet.

       Departementet kan gi forskrift om tekniske spesifikasjoner og om godkjennings- og kontrollsystemer som skal legges til grunn for dokumentasjon og tilsyn, herunder kan departementet fastsette krav til og om merking av produkter til byggverk (CE-merket produkt). Slik forskrift skal overensstemme med forpliktelser som Norge etter internasjonale avtaler er pålagt å følge.

       Dersom tilsynsmyndigheten finner at det foreligger begrunnet mistanke om at det omsettes et CE-merket produkt som ikke oppfyller forutsetningen for merkingen, og produktet er tiltenkt brukt i et byggverk, skal den føre kontroll med produktet. Dersom betingelsene i første punktum er oppfylt kan tilsynsmyndigheten gi pålegg om midlertidig stans i omsetning og bruk av produktet.

       Finner tilsynsmyndigheten at et produkt ikke tilfredsstiller forutsetningene for godkjenning, kontroll eller merking, kan tilsynsmyndigheten gi pålegg om å stanse omsetningen av produktet. Det samme gjelder et produkt som selv om det er erklært å være i samsvar med kravene, kan medføre fare for liv, helse eller miljø. Tilsynsmyndigheten kan også forby bruk av og gi pålegg om å kalle tilbake slike produkter fra markedet, eller treffe andre tiltak for å sikre at produktet bringes i overensstemmelse med kravene, dersom produktet allerede er omsatt. Tilsynsmyndigheten skal gis tilgang til produkt, rom, areal eller annet område som anses nødvendig for å kunne føre tilsynet.

       Departementet kan gi forskrift om gebyr for tilsynsarbeidet med å sikre at bestemmelser og vedtak gitt i eller i medhold av denne paragrafen, blir fulgt. Gebyret er tvangsgrunnlag for utlegg.

Overskriften i § 110 skal lyde:

§ 110. Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt:

Overskriften i § 111 skal lyde:

§ 111. Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt:

§ 111 nr. 2 skal lyde:

       2. setter et CE-merke på et produkt uten at forutsetningene for dette er tilstede, eller som for øvrig ikke gir de opplysninger eller unnlater å gi tilsynsmyndigheten tilgang til produkt, rom, areal eller annet område som anses nødvendig for å kunne føre tilsynet. Medvirkning til omsetning av et slikt produkt straffes på samme måte.

§ 111 nr. 3 skal lyde:

       3. tross skriftlig pålegg ikke oppfyller plikten etter § 89 første ledd første punktum til å holde byggverk og installasjoner i stand.

§ 111 nr. 6 skal lyde:

       6. ikke etterkommer skriftlig pålegg etter § 106 nr. 2 om å treffe tiltak for å avhjelpe plage fra bygningstekniske installasjoner.

Overskriften i § 112 skal lyde:

§ 112. Med bøter straffes den som forsettlig eller uaktsomt ikke etterkommer:

II.

Ikrafttredelse- og overgangsbestemmelser

Vedlegg 1: Brev fra kommunalkomiteen, datert 22. februar 1996 til Kommunal- og arbeidsdepartementet v/statsråden

       Det vises til telefonsamtale mellom saksordfører Arild Lund og politisk rådgiver Roger Ingebrigtsen vedrørende formuleringen av § 111 i ovennevnte proposisjon. For ordens skyld vil komiteen be om en skriftlig redegjørelse for følgende:

       Hvorfor er det ikke samsvar mellom ordlyden i overskriften til § 111 og bestemmelsens nr. 2, hvor det står henholdsvis « aktløst » og « uaktsomt », og begge ordene har samme betydning? (Med andre ord - et spørsmål av rent språklig karakter.)

       Hvorfor er skyldgraden i nr. 2 presisert i forhold til medvirkning til omsetning, når det framgår av overskriften til bestemmelsen at den gjelder både forsettlig og aktløs gjerning, noe som vel også må gjelde medvirkning når slikt ansvar er spesielt nevnt i bestemmelsen?

       Hva er begrunnelsen for at en aktløs medvirkning til omsetning, f.eks. i siste omsetningsledd, skal være straffbar?

Vedlegg 2: Brev fra Kommunal- og arbeidsdepartementet v/statsråden, datert 27. februar 1996 til Stortinget

       Jeg viser til brev fra Stortingets kommunalkomité av 22. februar 1996, hvor jeg blir bedt om å redegjøre for enkelte forhold vedrørende Ot.prp. nr. 25 (1995- 96).

       Norge er i henhold til byggevaredirektivet forpliktet til å « treffe alle nødvendige tiltak » for å sikre at det kun markedsføres produkter som tilfredsstiller direktivets krav, jf. art. 2. Norge er videre forpliktet til å påse « at EF-merket blir riktig brukt », jf. art. 15, og skal i forbindelse med markedsføringen « treffe alle passende tiltak » for at produkter som ikke oppfyller kravene i direktivet ikke kommer ut på markedet, jf. art. 21.

       Direktivet har ikke i seg selv et direkte krav til at brudd på kravene skal være sanksjonsbelagt, men for å sikre etterlevelsen av direktivet og derigjennom ivareta Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, har departementet funnet det nødvendig at overtredelse av reglene må kunne straffes.

       Hovedregelen i departementets forslag er at den som forsettlig eller uaktsomt setter et CE-merke på et produkt uten at forutsetningen for dette er tilstede, skal kunne straffes med bøter. Dette følger av plan- og bygningslovens § 111 slik den lyder i dag, og departementet har ikke foreslått noen endring av dette. Det er produsenten eller dennes representant i det enkelte land som har en rett til å påføre produktet CE-merket.

       Det er ingen generell regel i norsk rett som regulerer medvirkningsansvar. Det er derfor som et utgangspunkt opp til lovgiveren om medvirkning skal straffes ved overtredelse av det enkelte straffebud. Skyldgraden for medvirkning må derfor spesielt nevnes i lovteksten. Lovteksten kan imidlertid også utformes slik at man unngår gjentakelse av « forsettlig og uaktsomt/aktløst ». Ett alternativ kan være ... « Medvirkning til omsetning av et slikt produkt straffes på samme måte ». Formuleringen ... « eller som forsettlig eller uaktsomt medvirker til omsetning av et slikt produkt » ... må da tas ut og den forannevnte formulering kan inntas som nytt annet punktum i § 111 nr. 2. Se vedlegg.

       Departementet er av den oppfatning at for å sikre en etterlevelse av direktivet er det viktig at det ikke bare er den som setter CE-merket på produktet, normalt produsenten, som skal ha et ansvar. Også andre ledd i distribusjonen f.eks. importør, grossist og forhandlerledd, vil måtte ha et ansvar for at ikke ulovlig merkede produkter blir omsatt.

       Departementet har foreslått å gjøre både forsettlig og uaktsom medvirkning til omsetning straffbar. Begrunnelsen er at det i mange tilfeller vil være vanskelig å bevise at den enkelte handlet/unnlot å handle forsettlig. Dette vil f.eks. være forhold hvor vedkommende klart kan bebreides ved at han burde ha visst at produktet var ulovlig merket, eller burde ha skaffet seg slik kunnskap.

       Det vil ikke foreligge noen generell undersøkelsesplikt for det enkelte forhandlerledd. Vedkommende vil i utgangspunktet måtte stole på at det produktet som de omsetter er riktig merket etter de krav som gjelder for det enkelte produkt. Departementet ser derfor ingen fare for at uaktsomhetsansvaret skal kunne medføre at f.eks. lokale kjøpmenn som omsetter slike produkter skal kunne straffes på bakgrunn av uaktsom medvirkning.

       I brev påpekes det at det ikke er samsvar i ordbruken når det gjelder uaktsomhetsansvaret i § 111. I forslag til endring har departementet brukt ordet « uaktsomt », som i dag er det vanlige brukte begrepet. Imidlertid er det riktig som komiteen viser til at plan- og bygningsloven ellers bruker ordet « aktløst » når den omtaler uaktsomme handlinger i lovens kap. XVIII. Det ligger ingen meningsforskjell i disse to begrepene, men for å få samsvar i begrepsbruken kan departementet være enig i at en slik utilsiktet forskjell bør fjernes, og dermed at ordet « uaktsomt » i § 111 nr. 2 bør byttes ut med ordet « aktløst », dersom man velger departementets opprinnelige forslag.