1. Sammendrag

       I proposisjonen foreslås en regel om utsatt offentlighet for Riksrevisjonens korrespondanse med departementene og deres underliggende etater. Offentlighet for slike dokumenter skal først inntre når saken er mottatt av Stortinget eller det er besluttet i Riksrevisjonen at saken ikke skal sendes Stortinget.

       Etter offentlighetslovens § 4 er det bare en meget begrenset adgang til å utsette tidspunktet for offentlighet. Det innebærer at brev fra Riksrevisjonen til et forvaltningsorgan normalt vil være offentlig når det kommer inn til organet, og at svarbrevet til Riksrevisjonen vil være offentlig når det er avsendt.

       Riksrevisjonen tok opp spørsmålet om offentlighet da de konstitusjonelle antegnelser til statsregnskapet for 1991 ble oversendt Stortinget. Riksrevisjonen viste til at noen av antegnelsene og svarbrevene var blitt kjent gjennom massemedia, og at Riksrevisjonen ønsket å orientere Stortinget gjennom de vanlige kanaler.

       Kontrollkomiteen pekte i sin Innst.S.nr.174 (1992-1993) på at det bør være størst mulig grad av offentlighet om det som foregår i statsadministrasjonen. Komiteen hadde likevel merket seg Riksrevisjonens ønske om å kunne stille skriftlige spørsmål til forvaltningen uten at spørsmål og svar umiddelbart var tilgjengelig for massemedia. Et flertall i komiteen gikk inn for å be Regjeringen vurdere om det var behov for en endring av offentlighetsloven i tråd med Riksrevisjonens ønske, og Stortinget fattet vedtak i overensstemmelse med dette.

       I sitt høringsbrev foreslo Justisdepartementet en bestemmelse om utsatt offentlighet for Riksrevisjonens korrespondanse med departementene inntil saken var mottatt av Stortinget eller Riksrevisjonen hadde varslet departementet om at saken var ferdig behandlet. Alternativt ble det foreslått at bare saker som skulle legges frem for Stortinget til avgjørelse skulle omfattes av bestemmelsen.

       De fleste høringsinstanser støttet forslaget om å utsette offentlighet for korrespondanse mellom Riksrevisjonen og departementene. Enkelte av høringsuttalelsene er gjengitt i proposisjonen. Av de som støttet forslaget ble det bl.a. lagt vekt på at Riksrevisjonen måtte gis arbeidsforhold slik at den mest mulig uproblematisk kunne oppfylle sine funksjoner i forhold til Stortinget. Det ble også vist til at pressen i enkelte tilfeller tolker og tillegger Riksrevisjonen synspunkter som revisjonen ikke nødvendigvis står inne for, og slike forhold blir sjelden korrigert fra Riksrevisjonens side. Riksrevisjonen gikk for sin del inn for at bare saker som skulle fremmes for Stortinget skulle omfattes av regelen om utsatt offentlighet. Det var for øvrig delte meninger om dette.

       Noen instanser gikk imot forslaget. Dette gjaldt bl.a. presseorganisasjonene, som vurderte forslaget som en ytterligere innskrenking av offentlighetsprinsippet. Det ble bl.a. pekt på at gjeldende regler i offentlighetsloven § 4 ga tilstrekkelig mulighet for utsatt offentlighet i de tilfeller det kunne forvolde skade å offentliggjøre et dokument.

       Departementet viser til at offentlighetsprinsippet er sentralt i norsk offentlig forvaltning, og at det skal tungtveiende grunner til for å foreslå innskrenkninger i dette prinsippet. Samtidig blir det lagt til grunn at offentlighet av Riksrevisjonens korrespondanse med forvaltningen kan påvirke Riksrevisjonens arbeidssituasjon i en mindre heldig retning. Offentlig omtale kan føre til politiske reaksjoner som kan gi opphav til tvil om hvorvidt Riksrevisjonen står fritt i sin forberedelse av saker for Stortingets konstitusjonelle kontroll.

       Når det gjelder regelen i offentlighetsloven § 4 viser departementet til at den er meget snever, og at man bør være forsiktig med å endre praktiseringen av bestemmelsen i en mer liberal retning, fordi det vil kunne få virkning også for andre saksområder.

       Departementet konkluderer med å foreslå en regel om utsatt offentlighet, men bare for den del av Riksrevisjonens korrespondanse med departement og underliggende etater som har betydning i forhold til Stortinget. Offentlighet kan bare utsettes når Riksrevisjonen uttrykkelig angir det i sin forespørsel eller på annen måte. Man regner med at adgangen vil bli brukt med forsiktighet. I høringsbrevet var det foreslått at regelen bare skulle omfatte departementene, men på bakgrunn av høringsuttalelsene foreslår departementet at alle etater som korresponderer med Riksrevisjonen skal omfattes. Den norske Advokatforening har foreslått å innføre frister for hvor lenge en sak skal være unntatt fra offentlighet, men etter departementets syn er det vanskelig å finne passende generelle frister her.

       Forslaget vil ventelig lette Riksrevisjonens arbeidssituasjon noe, men vil neppe innebære målbare besparelser.

       Departementet foreslår for øvrig å innføre « offentlighetsloven » som offisiell korttittel på loven.

2. Komiteens merknader

       Komiteen viser til at bakgrunnen for dette forslaget er at Riksrevisjonen i forbindelse med antegnelser til statsregnskapet for 1991 (Dok.nr.1 (1992-1993)) tok opp spørsmålet om hvorvidt Riksrevisjonens henvendelser til departementene og svar på disse rutinemessig skulle kunne holdes unna offentlighet. Riksrevisjonen mente at en avklaring av dette spørsmålet ville være ønskelig av hensyn til Riksrevisjonens forhold til både Storting og forvaltning. Flertallet i kontrollkomiteen, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, støtta forslaget om å få en slik vurdering.

       Komiteen merker seg at Riksrevisjonen ved en lovendring i 1982 uttrykkelig ble unntatt fra offentlighetsloven fordi den ikke er et forvaltningsorgan, men et stortingsorgan, og det ble presisert at offentlighetsloven ikke skal gjelde for Stortinget og dets organer uten at problemstillinger omkring dette ble vesentlig drøfta. Komiteen mener Stortinget bør drøfte disse problemstillinger i sammenheng med den bebuda stortingsmelding om offentlighetsprinsippet og behovet for større åpenhet og innsyn i forvaltninga.

       Den foreslåtte lovendringa vil føre til at Riksrevisjonen kan bestemme at korrespondanse mellom et enkelt forvaltningsorgan og Riksrevisjonen i noen saker ikke blir offentlig før saka blir sendt over til Stortinget, eller Riksrevisjonen beslutter at slik oversendelse ikke skal skje.

       Riksrevisjonen, som Stortingets kontrollorgan, uttrykker et ønske om å få underrette Stortinget om resultatet av sine kontroller uten at Stortinget skal være informert på forhånd og kanskje ha fått feilaktig eller misvisende informasjon gjennom oppslag i massemedia basert på Riksrevisjonens foreløpige undersøkelse.

       Komiteen viser til at åpenhet i forvaltninga og mellom de ulike statsmaktene er generelt viktig i et demokrati. Informasjon om forvaltningas arbeid er viktig for å stimulere den generelle politiske interesse og for å gi mulighet til påvirkning. Hovedregelen må være størst mulig åpenhet og innsyn. Generelt sett bør det bare gjøres unntak fra innsynsretten dersom det er overveiende sannsynlig at offentlig innsyn vil ha vesentlige skadevirkninger.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet, viser til at Riksrevisjonen er i en særstilling som Stortingets eget organ. Dette har Stortinget tidligere tatt konsekvensen av gjennom å vedta at Riksrevisjonen er unntatt reglene i offentlighetsloven. En rekke eksempler fra Riksrevisjonens virksomhet illustrerer at hensynene bak å unnta Riksrevisjonen fra reglene i offentlighetsloven ikke blir ivaretatt når Riksrevisjonens korrespondanse med forvaltningsorganene er offentlige. Flertallet mener at det kan synes inkonsekvent at Riksrevisjonen er unntatt offentlighetsloven, samtidig som en så vital del av Riksrevisjonens virksomhet som korrespondansen med forvaltningsorganene fullt ut er underlagt reglene i offentlighetsloven. I en tid hvor det arbeides aktivt for å bedre forvaltningens etterlevelse av offentlighetsloven må imidlertid Stortinget vise tilbakeholdenhet med særbestemmelser om utsatt offentlighet for egen og underliggende virksomheter.

       Det er, etter flertallets mening, behov for en grundigere avveining mellom hensynet til økt offentlighet i forvaltningen og hensynet til Stortingets behov for å ivareta sin kontrollfunksjon. Flertallet ser også at det kunne være ønskelig med en mer prinsipiell avveining mellom disse to hensyn, for på den måten å unngå uklarhet dersom det senere skulle oppstå saker av tilsvarende karakter. Flertallet mener dessuten det er behov for å vurdere offentlighetsprinsippet i forhold Stortingets organer, og ser at dette naturlig bør skje ved Stortingets behandling av den bebudede stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet. Flertallet vil derfor ikke i denne omgangen gå inn for forslaget om utsatt offentlighet for korrespondanse med Riksrevisjonen.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti ser det som positivt at flertallet er åpne for å vurdere offentlighetsprinsippet i forhold til Stortingets organer, og hvorvidt unntaket fra offentlighetsloven for Stortinget og Stortingets organer fortsatt bør gjelde. Men disse medlemmer kan ikke se at en framtidig vurdering av dette gir grunn til å unngå å ta konkret stilling nå til det foreliggende forslag om utsatt offentlighet for Riksrevisjonen. Disse medlemmer mener at utsatt offentlighet for korrespondanse mellom Riksrevisjonen og forvaltningen må vurderes ut fra antatte skadevirkninger for forvaltninga, for Riksrevisjonens kontrollfunksjon, og for Stortingets behandling av Riksrevisjonens antegnelser.

       Disse medlemmer ser at det for den enkelte forvaltningsenhet kan være ønskelig med utsatt offentlighet for å unngå misvisende medieoppslag basert på Riksrevisjonens foreløpige spørsmål om saker som kan ha en høyst rimelig forklaring. Disse medlemmer ser likevel ikke at dette hensyn er tungtveiende nok til at det kan begrunne et generelt unntak fra hovedregelen i offentlighetsloven. Mulighetene for misvisende presseoppslag er en av omkostningene med åpenhet, og disse medlemmer kan ikke se at skadevirkningene er så alvorlige i saker som gjelder korrespondanse med Riksrevisjonen, at det berettiger et unntak som nevnt.

       Et annet spørsmål i denne forbindelse er om Riksrevisjonens mulighet til å utføre sin kontrollfunksjon svekkes ved eventuell offentliggjøring tidlig i prosessen. Disse medlemmer har møtt argumentet om at Riksrevisjonen kan bli mer forsiktig med å stille kritiske spørsmål til departementene når en tidlig offentliggjøring kan føre til at departement og statsråd kan bli « hengt ut » uten grunn.

       Hvis det var sannsynlig at offentlighetslovens regler kunne føre til at Riksrevisjonen ikke får gjort den kontrolloppgaven som den er pålagt, ville det være grunn til å vurdere endringer. Men disse medlemmer har den tillit til Riksrevisjonen at den ikke lar slike hensyn spille noen vesentlig rolle for Riksrevisjonens utøvelse av kontrollvirksomheten. Disse medlemmer mener at Riksrevisjonen i sitt virke klart viser at det er grunnlag for en slik tillit.

       Disse medlemmer sier seg videre enig med kontrollkomiteen i Stortinget at nettopp muligheten for å komme i medienes søkelys kan bidra til at departementene gjør et godt og grundig arbeid for å følge opp Stortingets vedtak.

       Det tredje vesentlige spørsmålet er hensynet til Stortinget selv. Riksrevisjonen er Stortingets kontrollorgan, og Riksrevisjonen stiller spørsmål om det ikke er ønskelig at Stortinget skal orienteres av Riksrevisjonen selv om kontrollvirksomheten og resultatene av denne, istedenfor å bli orientert gjennom media i enkelte tilfeller.

       Disse medlemmer viser til at det er Riksrevisjonens antegnelser Stortinget behandler og tar stilling til uavhengig av eventuelle mediaoppslag som har vært underveis i prosessen, og at det således er Riksrevisjonens endelige rapport som er grunnlaget for Stortingets beslutninger.

       Disse medlemmer har merka seg at de fleste høringsinstansene støtta forslaget om utsatt offentliggjøring. Det gjelder departementene med unntak av Miljøverndepartementet, en del fylkesmenn, Riksadvokaten og Riksrevisjonen. Disse medlemmer vil bemerke at departementene og fylkesmennene med få unntak også gikk imot innføring av offentlighetsloven.

       Disse medlemmer merker seg videre at forslaget innebærer en generell regel som vil svekke innsynsretten. Disse medlemmer mener at dette er et skritt i feil retning, og viser til offentlighetslovens generelle adgang til å nytte unntaksbestemmelser og holde saker unna offentlig innsyn ut fra en konkret vurdering.

       Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå inn for at forslaget ikke bifalles.

       Disse medlemmer støtter departementets forslag om innføre offentlighetsloven som korttittel på loven.

Merknader fra kontroll- og konstitusjonskomiteen

       Komiteens utkast til innstilling har før avgivelse vært forelagt kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse.

       Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttaler:

3. Komiteens tilråding

       Komiteen viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende

       I lov av 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen gjøres følgende endring:

Lovens tittel skal lyde:

       Lov om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven).

       Denne lov trer i kraft straks.