Forslaget til en tvangsgebyrordning

Forholdet til Grunnloven § 96

       En arbeidsgruppe opprettet i 1989, foreslo i sin rapport i 1990 en ordning med tvangsgebyr som lå nær opp til de andre tvangsmulktordninger vi har i dag. Flere av høringsinstansene reiste den gang spørsmål om forslaget var forenlig med Grunnloven § 96, som setter forbud mot straff uten etter dom. Det er imidlertid alminnelig antatt at Grunnloven § 96 ikke er til hinder for at forvaltningsorganer kan bruke mulkt eller gebyrer som tvangsmiddel.

       Barne- og familiedepartementet la i høringsnotat av 11. mars 1994 frem et nytt forslag. Forslag skiller seg på et vesentlig punkt fra det forrige forslaget og fra eksisterende ordninger med tvangsgebyr. Departementet foreslo en ordning med forelegg om tvangsgebyr. Tvangsgebyret er ikke straff for en allerede begått handling. Tvangsgebyrvedtaket skal ha en preventiv effekt ved at trusselen om gebyr skal hindre gjentakelse eller fortsettelse av den lovstridige handling. Etter de eksisterende tvangsgebyrordninger er administrativt vedtak om tvangsgebyr grunnlag for plikt til å betale ilagt tvangsgebyr. Etter departementets forslag om forelegg om tvangsgebyr vil derimot bare vedtatt forelegg eller dom være grunnlag for plikt til å betale det ilagte tvangsgebyr og tvangsgrunnlag (grunnlag for tvangsinndrivelse). Dersom den vedtaket er rettet mot ikke vedtar forelegget, er det forvaltningen som må gå til søksmål for å få fastslått plikten til å betale tvangsgebyret. Dette innebærer at det kreves en domstolsavgjørelse for å ilegge den næringsdrivende en økonomisk sanksjon, med mindre vedkommende selv vedtar tvangsgebyret.

       Siden forslaget legger søksmålsbyrden på Forbrukerombudet, er det ikke tvilsomt at forslaget ikke er i strid med Grunnloven § 96.

       Blant høringsinstansene var det delte meninger.

Virkeområdet for tvangsgebyrordningen

       Det foreslås at tvangsgebyrordningen knyttes til overtredelse av lovens §§ 1-5 og kapittel II. Ordningen vil gjelde både for Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak.

Særlig om saker av prinsipiell karakter - § 13 femte ledd

       Det foreslås at tvangsgebyrordningen også skal gjelde saker av prinsipiell karakter som etter § 13 femte ledd kan bringes inn for Markedsrådet uten hensyn til om minnelig ordning er oppnådd eller om den næringsdrivende erklærer at markedsføringstiltaket er avsluttet. En minnelig ordning trenger ikke nødvendigvis være begrunnet i at den næringsdrivende er enig i Forbrukerombudets vurdering av at tiltaket er lovstridig. Noe av problemet ved praktiseringen av markedsføringsloven i dag er nettopp de næringsdrivende som etter henvendelser fra Forbrukerombudet erklærer at kampanjen er over eller at de ikke skal fortsette (og slik unngår et forbud) for så en tid etterpå å gjenta det lovstridige tiltak. Adgangen til å knytte tvangsgebyr til eventuelle overtredelser blir derfor like viktig i disse sakene. Men det kan også være forhold som tilsier at det foreligger « særlige grunner » som tilsier at tvangsgebyr ikke skal fastsettes, og det er derfor foreslått en unntaksregel som gir adgang til å unnlate å fastsette gebyr.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader til dette punktet.

Særlig om tvangsgebyr knyttet til overtredelse av påbud

       Etter § 12 første ledd fjerde punktum kan Markedsrådet gi påbud om de tiltak det finner nødvendig for å sikre at forbudet overholdes. Forbrukerombudet har ikke denne kompetansen, men visse handleplikter må tolkes inn under et forbud. Det er gjort nærmere rede for hvilke plikter som vil følge av et forbudsvedtak og hvilke som vil kreve et særskilt påbud under punktet om rekkevidden av forbudsvedtak.

       Departementet har vurdert spesielt hvorvidt tvangsgebyrordningen bør gjelde for overtredelse av påbud. Påbud kan pålegge den ansvarlige handleplikter som går ut over det å bringe en ulovlig handling til opphør. Det vurderes ikke som urimelig tyngende å knytte tvangsgebyr også til overtredelse av påbud, når det dreier seg om profesjonelle forhold. Det forventes at både virksomheten og de personer som har et visst selvstendig ansvar for virksomhetens markedsføring, gjør seg kjent med vedtaket.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader til dette punkt.

Forholdet til spesiallovgivningen - reklame i kringkasting

       Forbrukerombudet har også tilsynsansvaret for noen av bestemmelsene i regelverket om reklame i kringkasting. Vedtak som Forbrukerombudet eller Markedsrådet treffer med hjemmel i disse bestemmelsene vil ikke omfattes av forslaget. Spesialbestemmelsene om reklame i kringkasting er imidlertid ikke til hinder for at Forbrukerombudet eller Markedsrådet med hjemmel i markedsføringsloven nedlegger forbud mot markedsføring i TV og radio. Disse sakene vil omfattes av lovforslaget her. Det samme vil gjelde der Forbrukerombudet eller Markedsrådet treffer vedtak etter markedsføringsloven selv om forholdet også er regulert i annen spesiallovgivning. Tvangsgebyrsystemet vil således kunne få praktisk betydning for etterlevelsen av f.eks. kravene til reklame i kringkasting og informasjonskravene til markedsføringen av finansielle tjenester.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader til dette punkt.

Rettssikkerhetsspørsmål knyttet til innholdet av vedtak etter markedsføringsloven

Rekkevidden av forbudsvedtak. Særlig om hvilke plikter som følger av et forbudsvedtak

       Fordi det knyttes tvangsgebyr til overtredelse av vedtaket, er det særlig viktig å angi hvilke plikter vedtaket pålegger adressaten. Av rettssikkerhetsmessige grunner må derfor dette fremgå klart av Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak.

       Forbrukerombudet har ikke kompetanse til å treffe påbudsvedtak. Denne kompetansen er forbeholdt Markedsrådet. Det vil derfor alltid ligge visse begrensninger i de plikter som kan følge av Forbrukerombudets vedtak, sammenlignet med Markedsrådets. I praksis får imidlertid denne forskjellen mindre betydning.

       Det er i dag noe uklart hvor langt et forbudsvedtak etter loven rekker.

       Et forbud mot en standardkontrakt vil selvsagt innebære at en ikke skal anvende kontrakten, eventuelt det lovstridige vilkåret, ved inngåelsen av nye kontrakter, og at en bransjeorganisasjon ikke skal distribuere flere kontrakter til sine medlemmer. Men det følger ikke dermed av forbudet at den skal meddele sine medlemmer at bruken skal opphøre. Dette må antas å være gjeldende rett i dag, bl.a. på bakgrunn av forutsetninger lagt til grunn i lovens forarbeider.

       I noen tilfelle pålegges den eller de ansvarlige å unnlate å foreta seg noe i fremtiden. Men også visse former for krav til aktivitet, handleplikt, må fortolkes inn i et forbud mot å gjenta eller fortsette den lovstridige markedsføringen.

       Forbrukerombudet har lagt til grunn at et forbud mot en reklame betyr at reklamemateriell må fjernes fra eget utsalgssted. Ifølge praksis vil det også kreves at f.eks. en landsdekkende distributør som selger sine varer i andre utsalgssteder enn sine egne (jf. en produsent eller importør som både står bak kampanjer og distribuerer reklamemateriell til de butikkene som fører en bestemt varetype), vil måtte be sine forhandlere om å stoppe den ulovlige markedsføringen. Tilsvarende vil være aktuelt i franchiseforhold, dvs. bestemte typer leieforhold o.l.

       Spørsmålet om superboards (dvs. store plakater, typisk oppsatt på vegger, gjerder etc.) o.l. har ennå ikke kommet opp i praksis. Etter departementets vurdering bør krav om fjerning av reklame fra slike boards følge av et forbud.

       Som eksempler på tilfeller der det vil være påkrevet med særskilte påbud kan nevnes saker der en bransjeorganisasjon er part i saken og det nedlegges et forbud mot urimelige standardvilkår. Dersom det er ønskelig at organisasjonen informerer sine medlemmer om vedtaket eller sender ut nye reviderte kontrakter, må dette angis i et særskilt påbud.

       Hvor langt et forbud rekker vil måtte bero på en tolkning av det konkrete vedtaket sett i sammenheng med hvilken type markedsføringsaktivitet det gjelder. Ved vurderingen må det bl.a. legges vekt på hvilke krav til aktivitet som med rimelighet kan stilles, bl.a. ut fra praktiske muligheter og hvilke tiltak det er nærliggende å sette i verk i forhold til den aktuelle markedsføring.

Tolkningsspørsmål knyttet til formuleringen av forbud. Særlig om forbud mot « tilsvarende markedsføring »

       Et forbudsvedtak innebærer både en konstatering av at overtredelse har funnet sted og samtidig et forbud mot gjentakelse eller fortsettelse av handlingen. I praksis vil spørsmålet være om et nytt markedsføringstiltak rammes av tvangsgebyrvedtaket, eller om det skiller seg fra dette på så vesentlige punkter at det ikke rammes.

       Forbrukerombudet og Markedsrådet har ikke alltid funnet det tilstrekkelig å utforme sine vedtak om forbud utelukkende mot den markedsføring som har funnet sted, men tilføyer at også tilsvarende uttrykk/fremstilling skal være forbudt. Målet er å hindre omgåelser. Reklame kan varieres i det uendelige, og vedtakene ville ikke bli effektive dersom de ikke skulle omfatte gjentatt markedsføring der det bare var gjort uvesentlige endringer i forhold til den som var kjent lovstridig.

       Selv om vedtaket ikke skulle være utformet slik at det direkte rammet tilsvarende fremstilling, må det tolkes slik at det også gjelder tilnærmet identisk markedsføring. Tvilstilfelle kan oppstå ved markedsføring i et annet medium enn det som var brukt da forbud ble nedlagt, bl.a. fordi en ved vurderingen av om et tiltak er i strid med loven ikke bare kan se på utformingen og innholdet isolert sett, men også på sammenhengen og hvilke adressater tiltaket rettes mot.

       Ved innføring av en ordning med tvangsgebyr knyttet til overtredelse av vedtak, blir det særlig viktig at vedtakene utformes slik at de klart angir rammene for hva som forbys. Det kan imidlertid tenkes tilfelle der tvil oppstår. Klarlegging av hva som vil være en rimelig og fornuftig forståelse av et vedtak, vil være noe domstolene må vurdere, dersom et forelegg ikke vedtas og søksmål reises.

       Påbudsvedtak vil spesifisere konkrete handlinger som må foretas, f.eks. at en bransjeorganisasjon skal informere sine medlemmer om et vedtak. Det antas derfor at de spørsmål som er reist ovenfor ikke vil være særlig problematiske i forbindelse med påbudsvedtak. Men i prinsippet må de samme retningslinjer gjelde også her.

Tvangsgebyr som sanksjon mot overtredelse av Forbrukerombudets vedtak

       Etter markedsføringsloven § 14 kan Forbrukerombudet treffe vedtak om forbud mot handling som er i strid med lovens kapittel I eller kapittel II, dersom det vil medføre skadevirkning eller ulempe å avvente Markedsrådets vedtak. Vedtak etter kapittel II (urimelige avtalevilkår) kan uavhengig av dette også treffes dersom det gjelder et vilkår som må ansees i det vesentlige identisk med et vilkår som Markedsrådet tidligere har ansett for urimelig.

       Når vilkårene i markedsføringsloven § 14 første ledd er oppfylt, har Forbrukerombudet samme kompetanse som Markedsrådet til å nedlegge forbud mot tiltak som er i strid med loven. Spørsmålet er da om det bør knyttes tvangsgebyr til vedtak fattet av Forbrukerombudet, i medhold av markedsføringsloven.

       Flere av høringsinstansene går imot forslaget.

       Departementet bemerker at Forbrukerombudets vedtak etter dagens system kan påklages til Markedsrådet, som har den endelige avgjørelsesmyndighet etter loven. Det gis dermed adgang til administrativt å overprøve både om forbudet og tvangsgebyrfastsettelsen er lovlig, samt størrelsen på tvangsgebyret. Forbrukerombudet skal underrette Markedsrådet om de vedtak som treffes, og Markedsrådet kan, uavhengig av om et vedtak er påklaget eller ikke, kreve at Forbrukerombudet bringer nærmere bestemte saker inn for Markedsrådet, jf. markedsføringsloven § 14 tredje og fjerde ledd. Både Markedsrådets og Forbrukerombudets vedtak kan dessuten prøves for domstolene etter de alminnelige prinsipper for prøving av forvaltningsvedtak. I den her foreslåtte ordning med tvangsgebyr, skal saken prøves for domstolene dersom forelegget ikke er vedtatt.

       For « hastevedtakene » ligger det i sakens karakter at dette gjelder tiltak der raske reaksjoner fra håndhevingsmyndighetenes side er nødvendig dersom de skal ha noen effekt. Tidsmomentet er av stor betydning i all form for reklamevirksomhet. Når reklamekampanjen ikke lenger er aktuell, vil et vedtak som det er knyttet tvangsgebyr til oftest ha liten hensikt. Markedsrådet trer sammen forholdsvis sjelden. Hvis myndighet til å fastsette tvangsgebyr knyttet til overtredelse av et vedtak legges eksklusivt til Markedsrådet, vil lang saksbehandlingstid medføre at tvangsgebyrordningen i mange tilfeller ikke vil fungere etter sin hensikt. Den næringsdrivende vil kunne fortsette den ulovlige markedsføring i påvente av Markedsrådets vedtak, og i mange tilfeller kunne oppnå den ønskede reklameeffekt av sitt tiltak før vedtaket foreligger. Det er derfor etter departementets syn klart et behov for at gebyr også knyttes til Forbrukerombudets vedtak.

       For å unngå spekulasjon i manglende reaksjonsmuligheter etter markedsføringsloven, har departementet kommet til at det er både formålstjenlig og nødvendig å gi Forbrukerombudet kompetanse til å fatte vedtak om tvangsgebyr. Hensynet til rettssikkerheten er godt nok ivaretatt ved klageadgang og ved at Markedsrådet skal underrettes om Forbrukerombudets vedtak. Det er også lagt vekt på Markedsrådets adgang til å kreve bestemte saker forelagt seg og at det er mulighet for domstolsprøving.

Spørsmålet om når det skal fastsettes tvangsgebyr

       Departementet foreslår at det som hovedregel skal fastsettes et tvangsgebyr i tilfelle overtredelse. Bare der særlige grunner foreligger, skal slikt tvangsgebyr ikke fastsettes.

       Ved vurderingen er det lagt vekt på at markedsføringsloven overtres i stor grad. Det antall saker Forbrukerombudet har kapasitet til å behandle, er bare en brøkdel av de samlede overtredelser. En vesentlig del av begrunnelsen for å innføre en tvangsordning, er å styrke den generelle respekten for loven og verne forbrukerinteressene på en bedre måte enn hittil.

Nærmere om innholdet av vedtak som fastsetter tvangsgebyr

Tvangsgebyrets form og størrelse

       Departementet foreslår at tvangsgebyret skal kunne settes til enten et engangsbeløp, eventuelt til et bestemt beløp pr. overtredelse, eller løpende f.eks. pr. dag eller uke. Begrunnelsen for dette er at overtredelse av markedsføringsloven ofte skjer på forskjellige måter og til ulik tid, f.eks. ved innrykking av samme annonse i dagspressen, i ukepressen eller ved reklamefilm.

       Fastsettes tvangsgebyret til et engangsbeløp innebærer det at tvangsgebyr bare kan ilegges en gang for overtredelse av det aktuelle vedtak. Det må derfor treffes et nytt vedtak med tvangsgebyrfastsettelse dersom overtredelsen senere gjentas.

       Løpende tvangsgebyr (f.eks. pr. dag eller pr. time) kan særlig være aktuelt ved TV- reklame eller der det gjelder en større kampanje hvor det er vanskelig å få oversikt over omfanget av f.eks. antall annonser, utstillingsmateriell og reklameplakater. Det forutsettes at en er særlig oppmerksom ved formuleringen av tvangsgebyrvedtaket, slik at den det rettes mot ikke skal være i tvil om hvordan det er å forstå. Dette gjelder særlig størrelsen og beregningsmåten. Tvangsgebyrets størrelse må være avhengig av sakens art og adressatens økonomiske forhold.

       Departementet har kommet til at valg av form for tvangsgebyr og til dels også størrelsen bør overlates til konkrete vurderinger i praksis, fordi det er viktig med en fleksibel, men samtidig effektiv gebyrordning. Det vil bli vurdert å gi nærmere regler i forskrift dersom det skulle vise seg å være behov for det. Det vil kunne være aktuelt å gi nærmere bestemmelser både om kriteriene for tvangsgebyrfastsettelse, rammer for beløpene og når henholdsvis engangsbeløp, beløp pr. overtredelse eller løpende tvangsgebyr bør kunne anvendes.

Vedtakets varighet

       Et vedtak av Markedsrådet eller Forbrukerombudet er i dag ikke underlagt noen tidsfrist for gyldighet. I prinsippet vil det gjelde så lenge det aktuelle markedsføringstiltaket er ulovlig. Lovligheten kan imidlertid endre seg, ved endret lovgivning eller ved at rettsoppfatningen endres.

       Etter departementets vurdering ville det være urimelig om det i uoverskuelig fremtid skal knyttes tvangsgebyr til overtredelse av et gitt vedtak. Det foreslås derfor at vedtaket som hjemmel for tvangsgebyr undergis en tidsbegrensning på 3 år.

Frist for etterlevelse av vedtaket

       Vedtaket får virkning umiddelbart dersom det ikke er satt en særlig frist for etterlevelse. Dette vil f.eks. være aktuelt der den ansvarlige har bestilt annonser i tidsskrifter, aviser, kataloger, eller reklame på TV, eller i form av reklameboards e.l. Fristen må fastsettes ut fra at den ansvarlige må få rimelig tid på seg til å foreta de nødvendige tiltak. Det må legges vekt på faktiske muligheter for avbestilling m.v. Den ansvarlige må finne seg i å avbestille så snart det faktisk lar seg gjøre, selv om det vil medføre at annonsekostnader likevel påløper eller ikke blir refundert. Det kan likevel tenkes at fristen, ut fra en rimelighetsvurdering, bør være lenger enn det som strengt tatt er nødvendig ut fra praktiske hensyn. Avgjørelsen må bero på en konkret vurdering i de enkelte tilfellene.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader til dette spørsmålet.

Klage på Forbrukerombudets vedtak

Klageadgangen

       Departementet foreslår at den vanlige adgangen til å påklage Forbrukerombudets vedtak til Markedsrådet opprettholdes også for tvangsgebyrvedtakene. I disse sakene vil Markedsrådet kunne prøve alle sider ved vedtaket.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader til dette punktet.

Spørsmålet om klage på Forbrukerombudets vedtak bør ha oppsettende virkning

       Departementet har vurdert spørsmålet om klage bør ha oppsettende virkning. En bestemmelse om at klage skal ha oppsettende virkning, ville i praksis medføre at fristen for etterlevelse først begynte å løpe fra Markedsrådets endelige avgjørelse dersom vedtaket ble opprettholdt. Dette ville etter departementets vurdering i mange tilfeller føre til at den næringsdrivende ved å påklage vedtaket ville kunne fortsette annonseringene, og gjennomføre kampanjen som planlagt, uten risiko for økonomiske sanksjoner. Dette ville bety at ordningen med tvangsgebyr ikke ville fungere etter sin hensikt i de tilfellene der det er mest behov for det.

       Det er delte meninger blant høringsinstansene.

       Departementet fastholder forslaget om at klage som hovedregel ikke skal ha oppsettende virkning. Dette legger avgjørende vekt på hensynet til forbrukerne, like konkurransevilkår for næringsdrivende og en effektiv håndheving av loven. Hensynet til de berørte næringsdrivende er etter departementets syn ivaretatt ved muligheten for overprøving, både administrativt og ved domstolene.

Overtredelse og utferdigelse av forelegg

Adressat for forelegget

       Når vedtak fattet av Forbrukerombudet eller Markedsrådet brytes ved at det ulovlige tiltak ikke opphører innen den angitte frist eller at nye tiltak iverksettes, blir det aktuelt å utstede forelegg om tvangsgebyr.

       For at forelegg skal kunne utferdiges må det være en nærmere bestemt tilknytning mellom den det tidligere vedtaket er rettet mot (heretter kalt adressaten) og de overtredelsene som har funnet sted.

       Dersom adressaten selv overtrer vedtaket, skal det utstedes forelegg om at firmaet skal betale det fastsatte tvangsgebyret. Det samme vil gjelde dersom noen som handler på vegne av adressaten overtrer vedtaket, f.eks. der markedsføringssjefen eller daglig leder i firmaet setter i gang en annonsekampanje med villedende produktpåstander i strid med et nedlagt forbud. For at tvangsgebyr også skal kunne ilegges den som handler på vegne av firmaet, er det en forutsetning at tvangsgebyrvedtaket også er rettet til vedkommende.

       Tvangsgebyr skal som hovedregel også utferdiges til den som medvirker til at en annen foretar den lovstridige handlingen. Dette vil særlig være aktuelt i de tilfellene der adressaten for vedtaket er en eller flere fysiske personer som styrer eller står bak virksomheten. Tvangsgebyr skal da utferdiges dersom vedkommende medvirker til at f.eks. en forretning henger opp eller stiller opp reklameplakater som det tidligere er nedlagt forbud mot.

       Etter lovforslaget vil også medvirkende virksomheter kunne holdes ansvarlig for overtredelser. Dersom det nedlegges forbud mot en reklamekampanje, og forbudet er rettet ikke bare mot annonsør, men også mot det medvirkende reklamebyrå, vil byrået ha et selvstendig ansvar for etterlevelse av forbudet. Medvirkningsansvaret omtales nærmere på s. 16 og 17 i proposisjonen.

Spørsmålet om det alltid skal utferdiges forelegg

       Departementet har vurdert om utferdigelse av forelegg regelmessig skal skje ved konstatering av overtredelse, eller om det skal være opp til Forbrukerombudet eller Markedsrådet å vurdere hensiktsmessigheten i det enkelte tilfelle. Departementet er kommet til at utferdigelse av forelegg skal være hovedregelen av hensyn til tvangsgebyrordningens preventive effekt.

       Det foreslås imidlertid å gi adgang til å unnlate å reagere overfor en konstatert overtredelse dersom særlige grunner tilsier det.

Forbrukerombudets utferdigelse av forelegg

       Departementet har vurdert hvem som bør stå for utferdigelsen av forelegget. Forbrukerombudet har tilsynsansvaret og den daglige oppfølging av markedsføringsloven. Konstatering av overtredelser er dermed en av Forbrukerombudets sentrale oppgaver. I praksis vil det derfor være Forbrukerombudet som registrerer at et vedtak av Markedsrådet eller av Forbrukerombudet er overtrådt. Det forhold at Markedsrådet er samlet sjelden, gjennomsnittlig 4-5 ganger i året, taler også for å legge kompetansen til å utstede forelegg til Forbrukerombudet, både når det gjelder Forbrukerombudets egne vedtak og Markedsrådets vedtak. Departementet har kommet til at dette synes å være den mest praktiske løsning, og også den som i størst mulig grad vil medføre en effektiv oppfølging av et tvangsgebyrvedtak.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader til dette punktet.

Spørsmålet om klage på utferdigelse av forelegg

       Departementet foreslår at Forbrukerombudets utferdigelse av forelegg ikke skal være gjenstand for klage til Markedsrådet. Det må understrekes at de handlinger det er aktuelt å reagere mot vil være handlinger som er identiske med, eller tilsvarer tidligere foretatte handlinger, og som allerede har vært vurdert i forhold til markedsføringsloven.

       Når det gjelder Forbrukerombudets håndheving av egne vedtak har en lagt vekt på at Forbrukerombudets vedtak om forbud og fastsettelse av tvangsgebyr er gjenstand for klage til Markedsrådet. De vedtakene som Forbrukerombudet skal håndheve vil være vedtak som den næringsdrivende har hatt anledning til å få prøvet for Markedsrådet dersom vedkommende er uenig i Forbrukerombudets vurdering.

Frist for å utferdige forelegg

       I høringsnotatet foreslo departementet en foreldelsesfrist på to år, slik at forelegg ikke kan utferdiges for overtredelser som er avsluttet for mer enn to år siden.

       Departementet anser en frist på to år som rimelig tatt i betraktning at det kan ta lang tid fra en ny overtredelse finner sted til Forbrukerombudet får kjennskap til forholdet og dermed foranledning til å ta opp saken.

Vedtakelse av forelegg og inndrivelse av tvangsgebyret

       Det foreslås at det skal gis en frist på minst 3 uker til å vedta forelegget. Dette anses å være rimelig tid for den næringsdrivende til å foreta de vurderinger som er nødvendige. Fristen vil imidlertid bare ha betydning for Forbrukerombudets søksmålsadgang. Forbrukerombudet kan ikke reise søksmål før fristen er gått ut. Den næringsdrivende vil kunne vedta forelegget også etter fristens utløp.

       Det er foreslått at det i forskrift kan gis nærmere bestemmelser om tvangsgebyrene. Det vil kunne være aktuelt å fastsette at det skal betales renter av gebyret f.eks. fra utløpet av fristen for å vedta forelegget når saken avgjøres av domstolen eller når forelegget vedtas etter fristens utløp.

       Tvangsgebyret bør sikres en effektiv inndrivelse. Det foreslås derfor at vedtatt forelegg skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Det legges til grunn at Forbrukerombudet står for oppfølging av sakene, og at inndrivelsen skjer på vanlig måte gjennom namsmyndigheten etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 7. Vedtakelse av forelegget vil være en disposisjon som er bindende for den næringsdrivende. Det vil imidlertid på vanlig måte etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-2 tredje ledd kunne reises innvendinger mot vedtakelsen av forelegget etter avtalerettslige ugyldighetsregler.

       Høringsinstansene hadde ingen merknader.

Søksmål

       Departementet foreslår at dersom den ansvarlige ikke vedtar forelegget, skal det som hovedregel reises søksmål for å få fastslått plikten til å betale. Den foreslåtte tvangsgebyrordningen skal først og fremst virke preventivt. Ut fra dette hensyn er det viktig at den ansvarlige opplever ileggelse av tvangsgebyr som en reell risiko. Det bør ikke kunne spekuleres i at bare enkelte saker følges opp.

       Det bør imidlertid være en adgang til å unnlate å reise søksmål når særlige grunner tilsier det.

       Søksmålskompetansen legges til Forbrukerombudet som har det daglige, løpende tilsyn med loven. Forbrukerombudet har den organisasjon som skal til for å følge opp disse sakene og forestå nødvendig saksforberedelse.

       Dersom en ny overtredelse finner sted og forelegg ikke vedtas, må det antas at det som regel vil være spill av tid å forsøke ytterligere forhandlinger. Behandling i forliksrådet på dette stadiet vil derfor ofte kunne være hensiktsløst. Det foreslås derfor at Forbrukerombudet skal kunne bringe saker om ileggelse av tvangsgebyr direkte inn for by- eller herredsretten.

       Domstolene skal ved behandling av sak om forelegg i tillegg til å prøve de skjønnsmessige sider ved utmålingen av tvangsgebyret « innenfor rammen av partenes påstander ». Dette innebærer at domstolen kan redusere tvangsgebyret i forhold til utmålingen i forelegget dersom den næringsdrivende nedlegger påstand om frifinnelse, eller om at tvangsgebyrets størrelse skal settes ned. Domstolen kan ikke prøve utmålingen av tvangsgebyret av eget tiltak. Dersom den næringsdrivende uteblir, skal vedkommende ved uteblivelsesdom dømmes til å betale tvangsgebyret slik det er utmålt i forelegget, eventuelt til et lavere beløp dersom det er nedlagt påstand om det i stevningen. Også der betalingsplikten fastslås ved dom, legges det til grunn at Forbrukerombudet sørger for at gebyret blir inndrevet, jf. merknadene om inndrivelse under pkt. 3.1.10 i proposisjonen.

       Det er delte meninger blant høringsinstansene.

Adgang til å gi forskrifter

       Departementet foreslår en forskriftshjemmel som gir mulighet for å gi nærmere bestemmelser om tvangsgebyr.

       Forhold som etter departementets oppfatning kan tenkes regulert ved forskrift, kan være krav til utforming og meddelelse av vedtaket som fastsetter tvangsgebyr, samt nærmere retningslinjer om tvangsgebyret generelt. Selve prosedyren med utferdigelse av forelegg kan også tenkes regulert nærmere ved forskrift. Det kan også være aktuelt å gi bestemmelser om plikt til å betale renter av tvangsgebyr fra f.eks. utløpet av fristen for vedtakelse i saker som avgjøres ved dom, eller der forelegget vedtas etter fristens utløp.

Forholdet til lovens straffebestemmelser

       Departementet har vurdert om straffebestemmelsene i markedsføringsloven bør oppheves i forbindelse med en eventuell innføring av tvangsgebyr. Begrunnelsen måtte i så fall være at straffebestemmelsene, som brukes i liten grad, må anses overflødig ved siden av en ordning med tvangsgebyr. Departementet er imidlertid kommet til at straffebestemmelsene bør beholdes, ikke minst fordi straffebestemmelsene virker bakover i tid, mot lovbrudd som allerede er begått når Forbrukerombudet tar opp saken, mens ordningen med tvangsgebyr bare retter seg fremover i tid, mot gjentakelse av den lovstridige handling. I alvorlige tilfeller vil det kunne være behov for å ramme allerede begåtte lovbrudd etter straffebestemmelsen i § 17.

       En annen grunn til å beholde straffebestemmelsene, er at det ikke alltid er slik at den næringsdrivende kan eller vil betale et vedtatt eller idømt tvangsgebyr. Departementet mener at en i slike tilfeller bør ha straffebestemmelsen i tillegg, slik at en har et reaksjonsmiddel særlig overfor næringsdrivende som gjentatte ganger bryter loven. Det kan også være problemer med å inndrive bøter. Overfor personlig ansvarlige vil det imidlertid bli fastsatt en subsidiær fengselsstraff, slik at det er reelle sanksjoner også i de tilfellene der den ansvarlige ikke vil eller kan betale.

       Tvangsgebyrordningen foreslås å gjelde kun markedsføringsloven §§ 1-5 og kapittel II. For andre bestemmelser i markedsføringsloven vil straff være eneste sanksjonsmulighet, og straffebestemmelsen bør derfor beholdes.

Nærmere om medvirkningsansvaret

Medvirkende virksomheter

       Virksomheter som medvirker, f.eks. reklamebyråer og annonseorganer, rammes i dag av straffebestemmelsen i § 17. Når det gjelder det sivilrettslige ansvaret er utgangspunktet i dag at vedtak kan rettes mot den ansvarlige virksomheten. Hovedansvarlig etter loven er annonsøren. Når det gjelder spørsmålet om virksomheters sivilrettslige medvirkningsansvar har Markedsrådet i en avgjørelse i 1992 lagt til grunn at det er adgang til å treffe forbudsvedtak også overfor en næringsdrivende som omfattes av det strafferettslige medvirkningsansvaret. I den aktuelle saken ble et annonseorgan pålagt ansvar som distributør av den ulovlige reklamen. Det er imidlertid behov for en klargjøring på dette punkt. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet en endring i § 12 slik at vedtak også kan rettes mot medvirkere. Når det gjelder høringsinstansens synspunkter vises til pkt. 3.2.1 i proposisjonen.

       Etter departementets forslag vil lovforståelsen nå fremgå direkte av loven. Det vil med endringen i § 12 gjøres helt klart at også reklamebyråer, annonseorganer og andre medvirkende virksomheter har et selvstendig ansvar for etterlevelse av loven. Dette betyr at det vil kunne nedlegges forbudsvedtak rettet direkte mot f.eks. reklamebyråer som leverer produkter som er i strid med loven og annonseorganer som tar inn ulovlig reklame. Det må imidlertid presiseres at vedtak ikke kan rettes mot medvirkere i sin alminnelighet. Vedtak må rettes mot bestemte, navngitte virksomheter.

Medvirkende personer

       Hensynet til en mest mulig effektiv lov tilsier at det er nødvendig at også personer bak den ulovlige virksomheten bør kunne rammes. Det er et problem at enkeltpersoner står bak ulike foretak uten å inneha formelle posisjoner i selskapet. Vedtak omgås ved at det opprettes nye selskaper og at markedsføringen fortsetter i regi av det nye selskapet. Vedtaket retter seg jo ikke mot det nye selskapet. Departementet opprettholder derfor forslaget om at også medvirkende personer skal rammes.

       Uttrykket « personer som har medvirket » i lovforslaget omfatter i utgangspunktet enhver som handler på vegne av virksomheten, deltar i, eller står bak den ulovlige markedsføringen. Det foreslås imidlertid at underordnete ansatte unntas fra bestemmelsen. Som eksempler på personer som vil kunne omfattes av bestemmelsen kan nevnes daglige ledere, disponenter, avdelingssjefer, markedsføringssjefer o.l., samt styremedlemmer i et selskap som f.eks. ved utøvelse av stemmerett medvirker til at et ulovlig tiltak iverksettes eller fortsetter. Vurderingstemaet er om disse personene faktisk har medvirket, ikke nødvendigvis fysisk, men ved utøvelse av beslutningsmyndighet eller reell påvirkning.

       Departementet vil understreke at der vedtak om forbud og/eller påbud rettes mot personer som har medvirket, må disse navngis. Vedtak kan ikke rettes mot medvirkere i sin alminnelighet.