Sammendrag

       I folketrygdloven § 8-3 stilles det i dag opp tre vilkår for uførepensjon som alle må være oppfylt; ett medisinsk, ett attføringsmessig og ett ervervsmessig vilkår (evnen til inntektsgivende arbeid).

       Ved lov av 14. juni 1991 ble det foretatt en viss innskjerping av de medisinske vilkårene for rett til uførepensjon. Etter endring av folketrygdloven § 8-3 første ledd er det et vilkår for rett til uførepensjon at ervervsevnen er varig nedsatt med minst halvparten, og at nedsettelsen i vesentlig grad skyldes sykdom. Etter lovens § 8-3 tredje ledd gir departementet nærmere forskrifter bl.a. om: c) hvilke krav som skal stilles til sykdom, skade eller lyte og den nedsatte ervervsevne som vilkår for rett til uførepensjon. Det vises til at hensikten med lovendringen i 1991 var å begrense tilgangen på uførepensjonister ved å stramme inn på de medisinske vilkår.

       Trygderetten har i en kjennelse av 19. desember 1994 bl.a. uttalt at det ikke kan kreves varig sykdom som vilkår for rett til uførepensjon, og at en forskriftsbestemmelse som setter krav til varig funksjonsnedsettelse, ikke har tilstrekkelig lovhjemmel. Departementet deler ikke Trygderettens syn på dette, men er enig i at vilkårene for rett til uførepensjon bør gå direkte fram av loven. Det foreslås derfor at vilkåret om at sykdom m.v. skal være varig, tas inn i folketrygdloven. Det innskjerpes at den medisinske lidelsen skal ha medført varig funksjonsnedsettelse av en slik art og grad at den utgjør hovedårsaken til reduksjon av ervervsevnen.

       Dagens forskriftsbestemmelser om at det skal legges til grunn et sykdomsbegrep som er vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis, foreslås lovfestet. Videre foreslås presisert i lovteksten at sosiale og økonomiske problemer ikke gir rett til uførepensjon.

       På den annen side foreslås at dagens særbehandling av lidelser uten objektive funn skal falle bort. Denne særbehandlingen om at det skal kreves bred medisinsk enighet i det enkelte tilfellet, har i stor grad berørt kvinner.

       En økende andel uførepensjonssøknader er blitt avslått etter regelendringene. I 1990 ble 10 % av søknadene avslått, og i 1993 ble 20 % av søknadene avslått. Det framholdes i proposisjonen at de fleste avslag på søknad om uførepensjon etter lovendringen i 1991 er begrunnet med at søkeren ikke har en sykdom som medfører minst 50 % varig nedsatt arbeidsevne. Mange kvinner med muskel- og skjelettlidelser er i denne gruppen. De er ikke syke nok til å få uførepensjon, men har problemer og symptomer som gjør det vanskelig å være i arbeid. Departementet mener at det her først og fremst er behandling og rehabilitering som må til, helst før man kommer så langt som til å søke uførepensjon.

       Departementet har satt i gang en omfattende evaluering for å følge opp personer som får avslag på søknad om uførepensjon. Foreløpige resultater viser at i underkant av 1/5 av dem som får avslag, kommer i arbeid, og at ca 1/4 er under rehabilitering eller attføring etter en viss tid. Om lag 8 % får sosialhjelp for kortere eller lengre tid. Videre ser det ut til at om lag 1/5 av de som får avslag, særlig kvinner, blir forsørget av familie etter avslaget.

       Undersøkelsene tyder så langt på at om lag halvparten av de som får avslag, fortsatt har en viss arbeidstilknytning et par år etter avslaget (dvs. enten arbeid, attføring, eller sykepenger). Det er en klar tendens til at personer som hadde arbeidstilknytning før søknad og avslag, i større grad beholder arbeidstilknytningen etterpå.

       Det framholdes at den foreslåtte lovbestemmelsen ikke kommer til å medføre noen særlig endring i forhold til gjeldende regelverk, men avklarer tvilsspørsmål og stanser en liberalisering som ellers kunne ha fulgt av Trygderettens kjennelse. Dersom kjennelsen hadde blitt retningsgivende for framtidig praksis, kunne den ha svekket kravet om varig sykdom og funksjonsnedsettelse. Trygderettens kjennelse kunne også ha svekket det såkalte årsakskravet.

       På denne bakgrunn foreslår departementet at de medisinske vilkårene for uførepensjon reguleres fullt ut i folketrygdloven § 8-3, og at forskriften av 26. september 1991 om hvilke krav som skal stilles til sykdom, skade eller lyte og den nedsatte ervervsevne som vilkår for rett til uførepensjon, blir opphevet.

       De fleste høringsinstansene er positive til forslaget om forenkling av regelverket for uførepensjon og en opphevelse av forskriften av 26. september 1991.

       Det foreslås at lovendringen trer i kraft straks.

       Endringen antas ikke å få økonomiske konsekvenser av betydning i forhold til gjeldende regelverk. Administrativt innebærer lovendringen en forenkling av regelverket og praktiseringen av dette.

Komiteens merknader

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Bjørnstad, Bæivi, Hornslien, Kristoffersen og Øye, medlemmene fra Senterpartiet, Gløtvold, Kvalbukt og Viken, medlemmene fra Høyre, Gabrielsen og Høegh, medlemmet fra Kristelig Folkeparti, Svarstad Haugland, og medlemmet fra Fremskrittspartiet, Alvheim, viser til at det ved lovendring i 1991 ble foretatt en innskjerping av de medisinske vilkårene for rett til uførepensjon ved krav om at nedsettelsen av ervervsevnen i vesentlig grad skal skyldes sykdom. I Innst.O.nr.66 (1990-1991) var komiteen bekymret for at den sterke økningen i antall uførepensjonister blant annet kunne føre til uønsket passivisering av enkeltmennesker. Det ble lagt vekt på at en parallelt med endringer i regelverket for uførepensjon måtte ha en sterk og målrettet satsing i forhold til medisinsk og yrkesmessig attføring.

       Flertallet merker seg at departementet etter lovendringen i 1991 ble gitt fullmakt til å gi nærmere forskrifter om hvilke krav som skal stilles til sykdom, skade eller lyte og den nedsatte ervervsevne. Av forskriftene og gjeldende praktisering framgår det at det skal legges til grunn et sykdomsbegrep som er vitenskapelig basert og alminnelig anerkjent i medisinsk praksis. Videre at den medisinske lidelse skal ha ført til varig funksjonsnedsettelse av en slik art og grad at den framstår som en vesentlig grunn til en varig reduksjon i ervervsevnen.

       Flertallet viser til at de fleste avslag på søknad om uførepensjon etter lovendringen i 1991 er begrunnet med at søkeren ikke har en sykdom som medfører minst 50 % varig nedsatt arbeidsevne. Sistnevnte vilkår framgår direkte av dagens lovregler, slik det også gjorde før endringene i 1991.

       Flertallet registrerer at det i denne gruppen er mange, f.eks. kvinner med muskel- og skjelettlidelser, som ikke er syke nok til å få uførepensjon, men har problemer og symptomer som gjør det vanskelig å være i arbeid. Flertallet mener at det her først og fremst må satses på behandling, rehabilitering og yrkesmessig attføring. Attføring og medisinsk rehabilitering bør etter flertallets oppfatning styrkes, bl.a. ved at en får et mer helhetlig samordnet tilbud. Flertallet ber imidlertid om at det vies spesiell oppmerksomhet overfor denne pasientgruppen, også med hensyn til uførepensjonering, for å sikre en likebehandling i forhold til andre grupper. Flertallet legger her vekt på opplysninger gitt i Ot.prp. nr. 42 om foreløpige resultater i den omfattende evaluering departementet har satt i gang for å følge opp personer som får avslag på søknad om uførepensjon. Flertallet forutsetter at dette blir grundigere omhandlet i stortingsmeldingen om våre velferdsordninger.

       Flertallet vil ellers for gruppen uførepensjonister legge vekt på større muligheter til å kombinere arbeid og trygd, slik at en kan utnytte egen restarbeidsevne og øke mulighetene for senere gjeninntreden i yrkeslivet. Flertallet forventer at dette også vil bli drøftet og forslag fremmet i ovennevnte stortingsmelding.

       Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, mener at uførepensjonsordningen bør begrenses til personer som på grunn av varig sykdom og funksjonsnedsettelse ikke kan være i inntektsgivende arbeid. Likestilt er hjemmearbeidende som ikke lenger kan utføre sitt arbeid i hjemmet.

       Dette flertallet registrerer at Trygderetten i en kjennelse av 19. desember 1994 uttaler at krav om varig funksjonsnedsettelse ikke har tilstrekkelig lovhjemmel. Dette flertallet er enig i at vilkårene for rett til uførepensjon bør gå direkte fram av loven, og at gjeldende rett lovfestes med direkte krav til varig sykdom. Dette flertallet merker seg at dette også er i tråd med Trygdelovutvalgets forslag i NOU 1990:20 .

       Dette flertallet støtter videre forslaget om en presisering i loven slik at sykdommen skal utgjøre hovedårsaken til reduksjon av ervervsevnen. Dette flertallet mener at lovfesting av disse vilkårene er en klargjøring og forenkling av dagens regelverk og gjeldende rett. Det vil bedre sikre en likebehandling av ulike pasientgrupper. Dette flertallet støtter i denne sammenheng også forslaget om at en ikke lenger skal ha egne regler og en særbehandling av lidelser « uten objektive funn » med krav om « bred medisinsk enighet ». Denne gruppen pasienter, f.eks. fibromyalgipasienter, skal ha de samme rettigheter og vurderes i forhold til de samme regler for vilkår til uførepensjon som andre.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kristelig Folkeparti viser til at lovendringen vedrørende uførepensjon i 1991 og forskriftene til loven har ført til at en større del av søknadene om uførepensjon er blitt avslått. Foreløpige evalueringer viser at i underkant av 1/5 av dem som får avslag, kommer i arbeid og at ca 1/4 er under rehabilitering eller attføring etter en viss tid. Det viser seg også at om lag 8 % får sosialhjelp for kortere eller lengre tid, og at ca 1/5 forsørges av familie. Etter disse medlemmers oppfatning tyder dette på at en stor del av dem som får avslag på uførepensjon, blir uten egen inntekt og kommer i en vanskelig økonomisk situasjon.

       Disse medlemmer har merket seg at departementet mener de foreslåtte lovendringer totalt sett verken tar sikte på noen innstramminger eller liberalisering, men skal være en klargjøring og forenkling av dagens regelverk.

       Disse medlemmer vil imidlertid anta at en del av dem som har mer diffuse muskel- og skjelettlidelser, sansynligvis vil få enda større problemer med å få uførepensjon etter de nye reglene. Disse er ofte i en situasjon der de ikke betraktes som syke nok til å få uførepensjon. Samtidig er de ikke friske nok til å være i arbeid. Mange blir heller ikke arbeidsføre etter tilbud om rehabilitering og attføring.

       Disse medlemmer synes erfaringene så langt med lovendringen/forskriftsendringene i 1991 tyder på at det ble gjort for vanskelig å få uførepensjon for enkelte lidelser. Disse medlemmer kan derfor ikke nå være med på lovendring som vil skjerpe kriteriene i lovteksten. Den lovtolking som legges til grunn i den omtalte fibromyalgisaken i Trygderetten, bør i stedet også komme til uttrykk i forskriftene til loven.

       Disse medlemmer vil imidlertid understreke betydningen av arbeidet med yrkesrettet attføring og tiltak for å få sykmeldte tilbake i arbeid. Det er viktig at rehabiliterings-, attførings- og behandlingsopplegg prøves, så sant det kan antas at det kan ha en virkning på funksjonsnivået, før uførepensjonering blir en realitet. Arbeidet på dette området må styrkes og nye behandlingsmetoder utprøves, slik at flere kan bli hjulpet tilbake i arbeid. Regjeringen har signalisert at den vil arbeide aktivt med grupper som allerede er uføretrygdet, for å bringe flere personer med uføretrygd tilbake til arbeid igjen. Disse medlemmer vil også peke på mulighetene ny teknologi og nye medisiner gir til å bedre funksjonsevnen til folk. På denne bakgrunn mener disse medlemmer derfor en vanskelig kan sette krav til varig tilstand i de medisinske kravene for uføretrygd.

       Disse medlemmer vil videre vise til B.innst.S.nr.11 (1993-1994), der sosialkomiteen ber om evaluering for å avdekke utilsiktede virkninger, sitat:

« Komiteen vil vise til de endringer som de seineste åra er foretatt i folketrygdens regelverk med sikte på å bedre folketrygdens økonomi. Komiteen har blant annet merket seg at antallet uførepensjonister har gått ned. Komiteen er imidlertid klar over at enhver endring i regelverket kan gi utilsiktede virkninger. Komiteen vil derfor understreke behovet for en evaluering av de ulike regelendringer for å hindre uønskede virkninger, og ber om at en slik evaluering blir lagt fram for Stortinget i forbindelse med Regjeringens bebudede melding. »

       Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at Sosialistisk Venstreparti i Innst.O.nr.11 (1990-1991) gikk imot endringer av de medisinske kriteriene for rett til uførepensjon.

       Videre vil dette medlem vise til Sosialistisk Venstrepartis merknader til budsjettet for 1991. Allerede den gang påpekte Sosialistisk Venstreparti at de varslede endringene av regelverk og praksis på dette område først og fremst ville ramme dobbeltarbeidende kvinner som var sterkt plaget av lidelser det var vanskelig å diagnostisere. Denne kritikken ble fulgt opp av Sosialistisk Venstreparti i Innst.O.nr.66 (1990-1991).

       Dette medlem var glad for at en enstemmig komité i B.innst.S.nr.11 (1993-1994) sluttet seg til Sosialistisk Venstrepartis merknader der komiteen uttalte:

« Komiteen vil vise til de endringer som de seneste åra er foretatt i folketrygdens regelverk med sikte på å bedre folketrygdens økonomi. Komiteen har blant annet merket seg at antall uførepensjonister har gått ned. Komiteen er imidlertid klar over at enhver endring i regelverket kan gi utilsiktede virkninger. Komiteen vil derfor understreke behovet for en evaluering av de ulike regelendringer for å hindre uønskede virkninger ... »

       Dette medlem vil vise til at vi nå i 1995 har fått oss forelagt faglig dokumentasjon på de negative konsekvensene en slik endring av regelverket har ført til. En av disse undersøkelsene er foretatt av universitetet i Trondheim. Den viste at hele 30 prosent av dem som får avslag på søknad om uførepensjon, enten blir forsørget av familien eller mottar sosialhjelp.

       Dette medlem kan ikke akseptere at man utarbeider et lov- og regelverk som spesielt rammer kvinner slik at de får kraftig forverret sin livssituasjon og igjen må gjøre seg avhengig av mannens inntekt.

       Dette medlem er enig i at forslag til endring av loven på dette området slik Ot.prp. nr. 42 (1994-1995) nå legger opp til, innebærer en konkretisering av dagens regelverk. Imidlertid viser Regjeringen her ingen reell vilje til å forhindre at kvinner også i framtida blir hardt rammet av dagens praksis hva uførepensjonssaker angår. Fremdeles vil mange hardt belastede dobbeltarbeidende kvinner komme svært dårlig ut med den lovendring Regjeringen nå legger opp til.

       Dette medlem vil derfor gå imot de foreslåtte endringer av folketrygdlovens § 8-3 og vil komme tilbake til dette under Stortingets behandling av den bebudede velferdsmeldinga.