1. Sammendrag

       Forslagsstilleren peker innledningsvis på at kommunenes rett til inndraging av sosialklienters skattepenger ble lovfestet i 1991 i sosialtjenestelovens § 5-10, bare etter intern høring i departementene før stortingsbehandlinga.

       Lovbestemmelsen har først hatt virkning fra i år. Ifølge forslagsstilleren har det vist seg at loven er blitt svært ulikt praktisert fra kommune til kommune, og at kommunenes praktisering av § 5-10 har ført til brudd på kravene til individuell og skjønnsmessig behandling og lovbestemmelser om taushetsplikt.

       Sosial- og helsedepartementets rundskriv I-24/94 åpner ifølge forslagsstilleren for en praktisering av § 5-10 som bryter med forarbeidene til loven, med forvaltningslovens regler for behandling av enkeltvedtak og med kravene til god forvaltningsskikk.

       Det vises til at det i forarbeidene til § 5-10 Ot.prp. nr. 29 (1990-1991) Om lov om sosiale tjenester m.v. blir forutsatt « at korrekt skattetrekk hadde gitt vedkommende en inntekt som ville ha gjort det unødvendig å yte sosialhjelp med et beløp tilsvarende det vedkommende har til gode ». Forarbeidene stiller altså et krav til en årsakssammenheng mellom for høyt skattetrekk og behov for sosialhjelp som f.eks. ikke vil være til stede hvis en person har vært avhengig av sosialhjelp i første del av året, men har vært selvhjulpen ved egen arbeidsinntekt i andre halvdel av året.

       Forslagsstilleren viser videre til at det i Rundskriv I-24/94 også åpnes for at sosialtjenesten ikke behøver å vurdere refusjonssakene individuelt: Rundskrivet slår fast at lovfestede regler om enkeltvedtak og god forvaltningsskikk bare bør følges « i den grad sosialtjenesten har rutiner og kapasitet til dette ». I Stortingets spørretime 19. oktober 1994 sa sosialministeren at de to krav til individuell vurdering som gjenstår, er « at personen har mottatt sosialhjelp, og at personene skal ha tilbakebetalt skatt for samme år ». Dette er ifølge forslagsstilleren en betydelig innsnevring av kravet til individuell vurdering slik det vanligvis tolkes.

       En lokal undersøkelse av praktiseringa av § 5-10 foretatt av Jusshjelpa i Nord-Norge har vist at 8 av 10 kommuner overhodet ikke vurderer refusjonstrekkene. Forslagsstilleren finner grunn til å tro at forholdene er de samme i resten av landet.

       Sosialtjenestelovens behovsprøvingsprinsipp og ulovfestet forvaltningsrett tilsier at det skal være individuell vurdering før enkeltvedtak fattes. Forslagsstilleren framholder at det uten individuell vurdering utover den sosialministeren legger til grunn, ikke er mulig å foreta en vurdering i samsvar med behovsprøvingsprinsippet og forarbeidenes krav til årsakssammenheng.

       Datatilsynet har ifølge forslagsstilleren påpekt grove brudd på forsvarlig saksbehandling når det gjelder praktiseringa av § 5-10.

       Avslutningsvis framholder forslagsstilleren at slik § 5-10 nå praktiseres, rammer den samtlige sosialhjelpsmottakere som får tilbakebetalt skattepenger. Dette gir bestemmelsen et langt større virkeområde enn det forarbeidene forutsatte, og har i 1994 bl.a. ført til at forsørgerfradrag for funksjonshemmede barn er blitt inndratt.

       Ut fra dette fremmes følgende forslag:

       om endring i lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v.

       I lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. gjøres følgende endring:

§ 5-10 oppheves.

       Denne lov trer i kraft straks. »

       Komiteen ba i brev av 13. februar 1995 om statsrådens uttalelse til det framsatte forslaget. Sosialministerens svar er vedlagt.

2. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Bjørnstad, Bæivi, Hornslien, Kristoffersen og Øye, medlemmene fra Senterpartiet, Gløtvold, Kvalbukt og Viken, medlemmene fra Høyre, Gabrielsen og Høegh, medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, Sortåsløkken, medlemmet fra Kristelig Folkeparti, Svarstad Haugland og medlemmet fra Fremskrittspartiet, Alvheim, tolker § 5-10 i lov om sosiale tjenester m.v. slik at formålet var å kunne kreve tilbake sosialhjelp som det egentlig ikke var nødvendig å yte. Refusjonsadgangen skulle gjelde for sosialhjelp som var gitt som lån eller bidrag. Dette skulle vurderes innenfor det enkelte år.

       Det første året loven ble praktisert, var ved skatteavregningen for 1994. Det er i ettertid reist en del problemstillinger om praktiseringen stemmer overens med det som var formålet med loven.

       I forarbeidene til bestemmelsen var det forutsatt at det skulle være årsakssammenheng mellom for høyt skattetrekk og behovet for sosialhjelp. Dette kommer også til uttrykk i Rundskriv I-1/93 til sosialtjenesteloven. Sosialtjenesteloven gir imidlertid en vid adgang til å kreve refusjon i tilbakebetalt skatt. Bestemmelsen fastsetter kun ett vilkår for at refusjonsadgangen skal kunne brukes, nemlig at søknaden må være ytt i samme skatteåret som det overskytende skattebeløp gjelder for.

       Komiteen mener at det i praksis vanskelig lar seg gjøre å henføre det overskytende skattebeløp til ulike skattepliktige fordeler og fradragsberettigede utgifter. Det vil ofte være vanskelig å tilbakeføre skatten til bestemte tidsperioder innenfor det aktuelle skatteåret, i og med at skatten utlignes for hele året under ett. Komiteen mener derfor at det er nesten umulig å fastslå om det er årsakssammenheng mellom stønadsbehov og for høyt skattetrekk.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at kommunene gjennom loven har fått en rett til å kreve refusjon, men ingen plikt. Det er opp til den enkelte kommune å benytte seg at denne retten. Flertallet er kjent med at etter de erfaringer som er gjort i 1994, er det stor forskjell i praktiseringen fra kommune til kommune. Dette kan bero på at det var en ny bestemmelse, og at kommunene var usikre på hvorledes bestemmelsen skulle praktiseres. Det er likevel grunn til å tro at bestemmelsen vil bli praktisert ulikt fra kommune til kommune. Dette mener flertallet er uheldig.

       I henhold til forvaltningsloven skal det i slike saker fattes enkeltvedtak. En individuell vurdering vil si at hver sak blir vurdert ut fra den enkeltes situasjon i henhold til gjeldende regelverk. På grunn av den korte tidsfristen sosialkontoret har på seg fra skatteavregningen blir lagt fram til vedtak må treffes, mener flertallet at det vanskelig lar seg gjøre å fatte individuelle vedtak og samtidig oppfylle forvaltningslovens krav til riktig saksbehandling.

       Flertallet er kjent med at dersom loven oppheves, kan det i noen tilfeller forekomme skatteplanlegging. Å avskjære enhver form for skatteplanlegging i slike saker er neppe mulig. Personer som har fått sosialhjelp og som senere på året finner ut at de har innbetalt for mye skatt, har også full rett, som alle andre, til å gå på ligningskontoret for å få utstedt skattekort med lavere trekkprosent resten av året. En del sosialkontor sjekker med ligningskontoret at skattetrekket er i forhold til antatt inntekt før sosialhjelp gis. Dette mener flertallet, etter opphevelse av § 5-10, alle sosialkontor bør gjøre.

       Flertallet mener at slik saksbehandling i forkant av sosialhjelputbetaling vil være en bedre ordning for alle parter. Økonomisk sosialhjelp skal være en subsidiær ytelse. Sosialhjelpsøkeren skal, dersom han/hun får tilbakebetalt skatt ved skatteoppgjøret, gjøre sosialkontoret oppmerksom på dette. Kommunen kan i slike tilfeller ta dette med i beregningen ved fastsettelsen av den videre økonomiske sosialhjelpen.

       Etter en samlet vurdering mener flertallet at § 5-10 i lov om sosiale tjenester vanskelig kan praktiseres slik loven var ment når det gjelder årsakssammenheng mellom for høyt skattetrekk og sosialstønad, krav til individuell behandling og forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

       Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet er enig i at praktiseringen av loven kan ha medført utilsiktede konsekvenser for enkelte sosialhjelpmottakere som har mottatt sosialhjelp i en begrenset periode. Det har også vært uheldig at det ikke har vært gitt informasjon om slik refusjon når sosialhjelpen ble utbetalt. På den annen side har bestemmelsen bare vært praktisert siden 1994, og det vil være mulig å endre praktiseringen slik at loven ikke får slike uheldige følger.

       Disse medlemmer vil vise til brev til sosialkomiteen fra sosialministeren av 13. mars 1995 der det opplyses at det nå vil bli fastsatt forskrifter som presiserer informasjonsplikten, og at det ikke skal tas full refusjon for personer som bare mottar sosialhjelp en begrenset periode av året. Sosialministeren går på denne bakgrunn imot å oppheve § 5 -10.

       Disse medlemmer er enig med sosialministeren i at lovparagrafen ikke bør oppheves. Konsekvensen av å oppheve bestemmelsene vil kunne bli at personer som har mottatt betydelige summer i sosialstønad, ikke vil bli pålagt refusjon til tross for at sosialhjelpen kan ha vært gitt på gale premisser. Disse medlemmer vil derfor beholde lovparagrafen, som gir uttrykk for det viktige prinsipp at sosialhjelp kun skal utbetales etter at andre inntektsmuligheter er prøvet. Den enkelte sosialhjelpsøker må selv være ansvarlig for at skattetrekket så langt mulig er korrekt.

       Disse medlemmer vil vise til at loven gir kommunene en rett, men ikke plikt til å søke refusjon. Dette vil nødvendigvis medføre at loven kan praktiseres ulikt. Sosialhjelp er imidlertid ikke en standardisert ytelse som den enkelte har ubetinget rett på, men en ytelse som først og fremst gis for å hjelpe den enkelte i en vanskelig livssituasjon. Et krav om lik praktisering vil bryte med hensynet til individuell behandling og muligheter til å gi hjelp som er tilpasset den enkelte families situasjon.

       På denne bakgrunn vil disse medlemmer gå mot forslaget om å oppheve lovparagrafen.

3. Komiteens tilråding

       Komiteen viser til dokumentet og det som står foran, og rår Odelstinget til å fatte slikt

       I lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. gjøres følgende endring:

§ 5-10 oppheves.

       Denne lov trer i kraft straks.

Vedlegg: Brev fra sosialministeren til sosialkomiteen datert 13. mars 1995

       Jeg viser til brev av 13. februar 1995 vedrørende stortingsrepresentant Erling Folkvords forslag om å oppheve sosialtjenesteloven § 5-10, jf Dok.nr.8:19 (1994-1995).

       1994 var første året refusjonsadgangen etter § 5-10 kunne anvendes fullt ut. Det kunne da kreves refusjon for sosial stønad ytt som bidrag i skatteåret 1993.

       Ordlyden i sosialtjenesteloven § 5-10 gir sosialtjenestene en vid adgang til å kreve refusjon i tilbakebetalt skatt. Lovbestemmelsen inneholder kun ett vilkår for at refusjonsadgangen skal kunne brukes, nemlig at stønaden er ytt i samme skatteår som det overskytende skattebeløpet gjelder for.

       I forarbeidene til bestemmelsen er det imidlertid forutsatt at det skal være årsakssammenheng mellom for høyt skattetrekk og behovet for sosialhjelp. Disse uttalelsene kan tyde på at årsakssammenheng er ment å være et absolutt krav for å kunne kreve refusjon etter § 5-10. I praksis er det imidlertid umulig å henføre et overskytende skattebeløp til ulike skattepliktige fordeler og fradragsberettigede utgifter. Det er heller ikke mulig å tilbakeføre skatten til bestemte tidsperioder innenfor det aktuelle skatteåret. Skatten utlignes som kjent for hele skatteåret. Det tas blant annet hensyn til perioder der skatteyteren har vært uten skattbare inntekter. Sosial stønad er ingen skattbar inntekt. Det har derfor vært antatt kommunen har anledning til å kreve refusjon også i de tilfeller der det ikke nødvendigvis har vært sammenheng mellom skattetrekk og sosialhjelpsutbetalingen. Det har imidlertid vært understreket at spørsmålet om årsakssammenheng er et moment ved vurderingen av om refusjon skal kreves i et konkret tilfelle eller under klagebehandling.

       § 5-10 er en « kan-bestemmelse » som gir sosialtjenesten rett men ikke plikt til å kreve refusjon når lovens vilkår ellers er oppfylt. Minstekravet er at det fattes et enkeltvedtak for hver sosialhjelpsmottaker refusjonsadgangen skal brukes for.

       På grunn av det til dels store antall potensielle refusjonssaker og den korte tidsfristen som står til rådighet fra ligningen blir offentliggjort og frem til utbetalingen av overskytende skatt, vil det for mange kommuners vedkommende ikke være mulig å følge de saksbehandlingsregler som er rimelig å anvende ved enkeltstående saker uten sterkt tidspress. Blant annet vil det ikke være praktisk mulig å varsle hver enkelt klient om at refusjon vil bli vurdert.

       I tillegg har det fremkommet opplysninger om at enkelte kommuner har brutt reglene om lovbestemt taushetsplikt for å få oversikt over hvilke sosialhjelpsmottakere som har skatt til gode. Innhenting av slike opplysninger skal gjøres ved at sosialkontoret får liste over skatteytere og selv sjekker den mot sosialkontorets klienter.

       Det er grunn til å anta at noen av problemene som ble avdekket i forbindelse med fjorårets skatteoppgjør vil bli eliminert for fremtiden. Det gjelder blant annet manglende forhåndsinformasjon om refusjonsadgangen og forsvarlige rutiner for innhenting av opplysninger fra kemneren. Dessuten vil økt erfaring med saker etter sosialtjenesteloven § 5-10 trolig føre til en mer ensartet praksis kommunene imellom når det gjelder bruken av refusjonsadgangen.

       Med dagens praksis rammes skatteytere som i det aktuelle skatteåret har mottatt sosial stønad i noen perioder, mens de har vært selvhjulpne i andre perioder, og personer som kun har mottatt forsørgerfradrag. I slike tilfelle ville ikke riktig skattetrekk ha redusert behovet for sosial stønad.

       Fra tid til annen reises det også spørsmål i tilknytning til § 5-10 som ikke er løst i forarbeidene og som skaper usikkerhet. Som eksempel kan nevnes at beløpet som utbetales etter skatteavregningen i realiteten består av for mye betalt skatt samt renter som overhodet ikke har noen sammenheng med sosial stønad utbetalt i skatteåret.

       På den andre side vil avskaffelse av bestemmelsen ha den konsekvens at personer som har mottatt tildels betydelige summer i sosial stønad, i tillegg får utbetalt midler fra det offentlige i form av tilbakebetaling av skatt for samme år. På bakgrunn av de erfaringer vi har med praktiseringen av sosialtjenestelovens § 5-10, er det min vurdering at bestemmelsen må utdypes ved forskrift. Hensikten med forskriften må bl.a. være at det for personer som har mottatt sosialhjelp en begrenset periode av året, kan tas refusjon i et beløp som står i forhold til tidsperioden. Forskriften må også presisere at det skal opplyses om muligheten til å ta refusjon i tilbakebetalt skatt når vedtak om sosialhjelp fattes.