1. Sammendrag

1. Generelt

       Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag til endringer i fire lover på næringsmiddelområdet.

       Formålet med lovforslaget er å legge primæransvaret for næringsmiddeltilsynet til et statlig organ med mulighet for å delegere myndighet til kommunalt organ, og å gi hjemmel for å innføre internkontroll på næringsmiddelområdet.

       Statens næringsmiddeltilsyn (SNT) ble opprettet i 1988 som et sentralt forvaltningsorgan på næringsmiddelområdet. Det utøvende næringsmiddeltilsynet er i hovedsak desentralisert og foretas av kommunale eller interkommunale næringsmiddeltilsyn (KNT) og Fiskeridirektoratets Kontrollverk. KNT er både tilsynsorgan og et viktig desentralisert kompetanseorgan for lokale næringsmiddelvirksomheter. Fiskeridirektoratets Kontrollverk fører tilsyn med fangstfartøy og fiskevirksomheter.

       I og med EØS-avtalen møter næringsmiddelvirksomheter og næringsmiddeltilsyn en rekke nye krav ved harmonisering av norske bestemmelser til EU-direktiver. Regelverksforvaltningen er endret siden næringsmiddellovene ble vedtatt.

       Regjeringen mener at behovet for sterkere koordinering, samordning og effektivisering taler for at staten bør tillegges et større ansvar. Importkontrollen kan effektiviseres ved å samordne kontrollen og redusere antall importkontrollsteder. Det øvrige tilsynet kan samordnes og effektiviseres.

       Regjeringen mener KNT fortsatt bør føre det faktiske tilsynet, for å opprettholde et desentralisert næringsmiddeltilsyn, bruke offentlige ressurser rasjonelt og distriktsvennlig og utnytte eksisterende fagekspertise. Nye statlige organer med parallell kompetanse skal ikke bygges opp, selv om primæransvaret er i SNT.

       Landbruksdepartementet forutsetter at SNT får instruksjonsmyndighet overfor KNT på de aktuelle områdene, og at SNT blir klageinstans for vedtak fattet av KNT etter delegasjon fra SNT. SNT må veilede og tilrettelegge kontrollen og føre tilsyn med at den utføres betryggende, samt påse at ressursbruk og myndighetsutøvelse holder mål.

       Endret ansvarsdeling mellom statlige og kommunale organer kan gjennomføres ved endring av næringsmiddellovens § 4. Forslaget til endring er tilpasset den endring som Stortinget vedtok i juni 1994 med bakgrunn i Innst.O.nr.65 (1993-1994), jf. Ot.prp. nr. 60 (1993-1994) .

       Organisasjonsstrukturen for næringsmiddeltilsynet vil være under stadig tilpasning og utvikling. Regjeringen vil vurdere en rent statlig modell i lys av prinsippene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, bl.a. muligheten for å opprettholde et desentralisert tilsyn og utnytte eksisterende fagkompetanse gjennom statlige regionale etater.

       Det foreslås innført internkontroll på næringsmiddelområdet for å effektivisere offentlige næringsmiddeltilsyn og gjøre virksomhetene bedre i stand til å følge næringsmiddelregelverket. Departementet mener dette vil gi større sikkerhet for at næringsmidler er helsemessig trygge, av riktig kvalitet og frembys på en redelig måte.

       Virksomhetenes bevissthet om eget ansvar i forhold til produktansvarslovens regelverk anbefales styrket.

       For fiskeprodukter brukes egenkontroll basert på kritisk kontrollpunktanalyse som kvalitetssikringssystem. Egenkontrollbegrepet ligger innenfor rammene av internkontrollbegrepet. Det vesentlige av produktene fra fiskerinæringen eksporteres, og 40 % av dette til land utenfor EU. USA og Canada krever offentlige kontrollsystem basert på prinsippene om kritisk kontrollpunktanalyse - HACCP (Hazard Analysis Critical Control Point). Det er utarbeidet mal for egenkontroll. Krav om egenkontrollsystem basert på HACCP-konseptet foreslås gjort obligatorisk for produsenter av fisk og fiskevarer for eksport. Det ansees viktig å ha en klar hjemmel for innføring av det kontrollsystemet som vil bli lagt til grunn ved eksport til land utenfor EU.

       Etter EØS-avtalen skal næringsmiddelregelverket tilpasses EUs regelverk. Det er krav om statlig ansvar for tilsyn med produksjon av næringsmidler av animalsk opprinnelse. Alt tilsyn skal foregå lokalt. Det samlede kontrollsystemet er ansvarlig for koordinering og samordning av det lokale tilsynet og for at tilsynet utføres tilfredsstillende. Krav til kvalitetssikring av tilsynsarbeidet som gjelder inspeksjon, laboratorievirksomhet og saksbehandling vil øke.

       Internkontrollsystem på næringsmiddelområdet vil være et godt fundament for videre etablering av et kvalitetssikringssystem. Departementet understreker at norske næringsmiddelvirksomheter med et fungerende internkontrollsystem vil ligge i forkant av mange av sine konkurrenter i EU når det gjelder systematisk arbeidsmåte.

       Omlegging av tilsynsstrategien skal skje innenfor de nåværende ressursmessige rammer for tilsynsmyndighetene. Tilsynsmyndighetenes ressurser må omprioriteres, bl.a. for å sikre nødvendig innsikt og kompetanse i oppfølging av virksomhetenes utøvelse av sin internkontrollplikt og i systemrevisjoner.

       Anslagsvis 40.000 virksomheter omfattes av tilsyn etter næringsmiddellovgivningen. Ca 1.100 bli berørt av forslaget om endring i ansvarsdeling. Endringene vil ikke medføre direkte konsekvenser for dem.

       Virksomhetene bærer allerede i dag kostnadene ved å etterleve næringsmiddelregelverket. Departementet mener at de innføringskostnader og systemkostnader for internkontroll som virksomhetene påføres, langt vil overskygges av de besparelser et slikt system vil medføre.

       Landbruksdepartementets prosjekt Konkurransestrategier for norsk mat har allerede bidratt til å gi et godt grunnlag for innføring av internkontrollsystem i en del av bransjen. Likeså har Fiskeridepartementets Kvalitetsbølge lagt grunnlag for innføring av egenkontroll i fiskeforedlingsvirksomheter.

2. De enkelte lovene

2.1 Landbrukskvalitetsloven ( lov av 17. juni 1932 nr. 6 )

       I § 2 foreslås tatt inn et nytt ledd som gir hjemmel for å fastsette forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer.

2.2 Næringsmiddelloven ( lov av 19. mai 1933 nr. 3 )

       I § 1 foreslås det tatt inn hjemmel for å fastsette forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer.

       § 4 foreslås endret slik at tilsyns- og vedtaksmyndighet når det gjelder importkontroll og tilsyn med næringsmiddelvirksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter, legges til departementet ved SNT. Paragrafen skiller mellom tilsynsmyndighet og vedtaksmyndighet. Det foreslås også hjemmel for statlig organ til å delegere myndigheten til et kommunalt eller interkommunalt næringsmiddeltilsyn.

       I et nytt tiende ledd i § 4 foreslås en endring som presiserer klageadgangen over vedtak fattet av KNT.

2.3 Kjøttkontrolloven (lov av 12. april 1957 nr. 2)

       I § 30 foreslås tatt inn et nytt ledd som gir hjemmel for å fastsette forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer.

2.4 Fiskekvalitetsloven ( lov av 28. mai 1959 nr. 12 )

       I § 2 foreslås tatt inn et nytt ledd som gir hjemmel for å fastsette forskrifter om internkontroll og internkontrollsystemer.

       I § 5 foreslås hjemmel for å delegere myndighet til kommunalt organ, slik at dette kan treffe vedtak etter regelverket for fiskevarer.

2. Komiteens merknader

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigrun Eng, William Engseth, Ulf Guttormsen, Gunnar Halvorsen, Inger Lise Husøy, Astrid Marie Nistad og Einar Olav Skogholt, fra Senterpartiet, Peter Angelsen, Syver Berge og Unn Aarrestad, fra Høyre, lederen, Kristin Krohn Devold og Dag C Weberg, fra Sosialistisk Venstreparti, Reidar Johansen, fra Kristelig Folkeparti, Lars Gunnar Lie, og fra Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm, har merket seg at Regjeringen med Ot.prp. nr. 86 (1993-1994) fremmer forslag om endringer i følgende lover:

       Komiteen ser det som viktig at en ved de foreslåtte endringer vil gi hjemmel for:

       Komiteen vil vise til at SNT etter opprettelsen i 1988, med styrket ressurstilgang, har utviklet seg til et hensiktsmessig sentralt forvaltningsorgan på næringsmiddelområdet. SNTs oppgave er å gjennomføre en samordnet næringsmiddelkontroll på vegne av Fiskeridepartementet, Landbruksdepartementet og Sosialdepartementet.

       Komiteen mener at dagens modell for næringsmiddelkontroll som bygger på et desentralisert kontrollapparat ved KNT og Fiskeridepartementets Kontrollverk har sikret et landsdekkende tilsyn på høyt kompetansenivå.

       Komiteen ser det som viktig av næringsmiddelvirksomheter og næringsmiddeltilsyn gjennom de foreslåtte lovendringer bedre settes i stand til å møte de nye krav som stilles til matvaresikkerhet og -kvalitet.

       Komiteen er kjent med at direktiver akseptert av Norge gjennom EØS-avtalen og forvaltningsmessige endringer siden gjeldende lovverk ble vedtatt, nå reiser nye krav til lovverket og praktiseringen av det.

       Komiteen ser det som viktig at de foreslåtte endringer gir grunnlag for en bedre koordinering og effektivisering av de ressurser som anvendes til matvarekontroll. Komiteen vil derfor understreke betydningen av at staten ved SNT får et klart definert ansvar. Komiteen vil i denne forbindelse peke på de signaler som har kommet fra norsk næringsmiddelindustri. Disse understreker behovet for at regelverket og fortolkningen av dette blir samordnet. Etter komiteens syn vil dette være viktig for å unngå konkurransevridning mellom norske og utenlandske bedrifter, og mellom bedrifter i de ulike landsdeler.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen i proposisjonen viser til behovet for en mer samordnet importkontroll, og at det fremtidige antall importkontrollsteder vurderes redusert fra 82 i dag til 10-15 KNT.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti forutsetter at departementet kommer tilbake til Stortinget med forslag til eventuelle endringer.

       Komiteen understreker betydningen av at norsk næringsmiddelkontroll fortsatt skal bygge på et desentralisert system, og at det faktiske tilsynet med virksomheter skal utøves av det lokale apparat og den kompetanse som KNT representerer. Komiteen ser det som viktig at en ved dette unngår å bygge opp nye statlige organer med parallell kompetanse selv om primæransvaret for matvarekontroll vil være tillagt SNT.

       Dette tilsier etter komiteens syn at SNT i tråd med de foreslåtte lovendringer får instruksjonsmyndighet overfor KNT på de aktuelle områder, og at SNT blir klageinstans for vedtak fattet av KNT etter delegasjon fra SNT. Komiteen ser det i denne forbindelse som viktig at SNT påser at kontrollen skjer på en tilfredsstillende måte hva angår ressursforbruk og myndighetsutøvelse.

       Komiteen mener de foreslåtte endringer til eksisterende lovverk vil sikre gjennomføringen av en hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom staten og de kommunale organer. Komiteen vil allikevel peke på at organiseringen av landets næringsmiddeltilsyn må følges opp for å sikre at struktur og ressursanvendelse tilpasses den aktuelle utvikling.

       Komiteen har merket seg at Regjeringen i proposisjonen varsler at en rent statlig modell for næringsmiddeltilsyn vil bli vurdert i lys av prinsippene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåer. Komiteen antar at en slik vurdering bør utstå til en har høstet nødvendige erfaringer med de foreslåtte lovendringer.

       I proposisjonen foreslås innført internkontroll på næringsmiddelområdet. Komiteen ser dette som et viktig virkemiddel for å øke effekten av det offentlige næringsmiddeltilsyn, og for å styrke bedriftenes mulighet til å følge opp næringsmiddelregelverket og produktansvarsloven. Komiteen regner med at dette vil bedre forbrukernes sikkerhet for varer av helse- og kvalitetsmessig høy standard, samtidig som disse frembys på en redelig måte.

       De foreslåtte lovendringer vil sikre at næringsmiddelregelverket blir tilpasset EUs regelverk, som forutsetter at staten har det formelle ansvar for tilsyn med produksjon og omsetning av næringsmidler av animalsk opprinnelse.

       Komiteen har merket seg at det for fiskeprodukter brukes egenkontroll basert på kritisk kontrollpunktanalyse (Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP), og at et slikt kvalitetssikringssystem ligger innenfor rammene av internkontrollbegrepet.

       Komiteen er kjent med at det er utarbeidet en mal for egenkontroll, og anser det som viktig at en voksende eksport til land med strenge kvalitetskrav kan sikres gjennom god oppfølging basert på prinsippene om kritisk kontrollpunktanalyse.

       Komiteen ser det som viktig at dette nå gjøres obligatorisk for produsenter av fisk og fiskeprodukter til eksport, og at de foreslåtte lovendringer vil tilfredsstille EUs regelverk på området.

       Komiteen har merket seg at Fiskeridirektoratet vil være den sentrale kompetente myndighet for eksport av fisk og fiskeprodukter og med det formelle ansvar for gjennomføring av kvalitetskontroll.

       Komiteen er kjent med at det er etablert en samarbeidsavtale mellom Fiskeridirektoratet og SNT om tilsyn med fisk og fiskeprodukter.

       Komiteen er likeledes kjent med at dette innebærer at SNT/KNT i dag har ansvar for bedrifter som produserer kun for innenlandsk forbruk, mens Kontrollverket har tilsyn med alle eksportbedrifter.

       Komiteen viser til tidligere merknader, bl.a. i B.innst.S.nr.8 (1993-1994), hvor det pekes på de senere års økte bevilgninger til SNT og Kontrollverket, og behovet for at de ansvarlige departementer løpende vurderer muligheten for en større grad av samordning av disse etaters ansvarsområder.

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke den store betydning arbeidet med å holde høy og jevn kvalitet på fisk og fiskeprodukter har for renommeet for norsk fisk i markedene og dermed for lønnsomheten for næringen. Kvalitetskontrollen bør derfor etter disse medlemmenes syn holdes på et høyt nivå og samordnes slik at det kan settes et mest mulig ensartet kvalitetsstempel på norske fiskeprodukter uavhengig av landings- og produksjonssted. For å nå et slikt mål er det viktig at en etat har ansvar for regelverk og den utøvende kontrollen, samt krav til kompetanse hos det personell som skal utøve den.

       Disse medlemmene viser til den samarbeidsavtale som er inngått mellom Fiskeridirektoratet og SNT og avventer evaluering av de erfaringer en høster av dette samarbeidet før en vurderer en videre oppsplitting av utøvende kontroll.

       Disse medlemmene vil peke på at Kontrollverkets arbeid med ressurskontrollen i første rekke bygger på oppsøkende virksomhet i fiskemottakene når fisken landes, og kontroll i produksjon og lager. Kombinasjonen ressurskontroll og kvalitetskontroll kan således utføres parallelt uten ekstra kostnader. Økt ressursbruk på ressurskontrollen vil således også utløse muligheter for økt kvalitetskontroll uten økt bruk av ressurser. Overføring av flere kontrolloppgaver til SNT/KNT kan bety økt ressursbruk for disse etater og dessuten medføre behov for opplæring av inspektører som vil kreve økonomiske ressurser, dersom en skal unngå varierende kvalitet på kontrollarbeidet.

       Disse medlemmene vil understreke at de forhold som det er pekt på, må legges til grunn når en eventuelt vurderer en videre samordning og delegering av kontrollarbeidet til SNT/KNT.

       Det er komiteens syn at en bedret ressursanvendelse bl.a. bør kunne frigi kapasitet til en styrking av kontrollen med fiskeressursene og til å oppfylle økte krav til kvalitetssikring av tilsynsarbeidet når det gjelder inspeksjon, laboratorievirksomhet og saksbehandling.

       Komiteen vil i denne forbindelse peke på at Regjeringen i proposisjonen legger til grunn at en omlegging av tilsynsstrategien skal skje innenfor de nåværende ressursmessige rammer for tilsynsmyndighetene.

       Komiteen har merket seg at det for fiskeindustrien også anbefales at tilbud om leveranse av kontrolltjenester kan skje gjennom private miljøer, som f.eks. Norconserv og Sildolje- og Sildemelindustriens Forskningsinstitutt.

       Komiteen er kjent med at en styrking av næringsmiddelregelverket, bl.a. når det gjelder internkontroll, vil representere en kostnad for bedriftene. Komiteen anser allikevel at slike kostnader vil dekkes inn av de fordeler dette gir i form av bedret kvalitetssikring og markedsadgang. Komiteen har når det gjelder finansieringen, merket seg at departementet i proposisjonen varsler en nærmere utredning om finansieringen av importkontrollen og tilsynet med større næringsmiddelbedrifter. Komiteen ser dette som positivt, da en er kjent med at dagens regelverk kan synes å ha gitt ikke tilsiktede virkninger.

3. Komiteens tilråding

       Komiteen har ellers ikke merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt

I.

I lov av 17. juni 1932 nr. 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer m.v. gjøres følgende endring:

§ 2 nytt tredje ledd, skal lyde:

       Kongen kan utferdige forskrifter om internkontroll og internkontrollsystem for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov overholdes.

       Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.

II.

I lov av 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler m.v. gjøres følgende endring:

§ 1 nytt femte ledd skal lyde:

       Kongen kan utferdige forskrifter om internkontroll og internkontrollsystem for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov overholdes.

§ 4 skal lyde:

       Den kommunale eller interkommunale næringsmiddelkontrollen fører tilsyn med at bestemmelser gitt i medhold av denne lov overholdes. Forsåvidt gjelder ansvaret for importkontroll og tilsyn med næringsmiddelvirksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter føres tilsynet av departementet.

       Kongen kan overdra tilsynet til andre.

       Politi og tollvesen skal være behjelpelige med å føre tilsyn med overholdelsen av bestemmelsene.

       Når ikke annet er bestemt fatter kommunestyret vedtak etter bestemmelser gitt i medhold av denne lov.

       Kommunestyret kan delegere sin myndighet etter reglene i kommuneloven. Videre kan det delegeres myndighet til interkommunal næringsmiddelkontroll.

       Når det gjelder importkontroll og tilsyn med næringsmiddelvirksomheter som har regional, landsdekkende eller eksportrettet karakter fatter departementet vedtak etter bestemmelser gitt i medhold av denne lov.

       Kongen kan bestemme at den kommunale eller interkommunale næringsmiddelkontrollen eller andre offentlige kontrollorganer fatter vedtak etter ovennevnte bestemmelser.

       Når det gjelder forhold som angår hele eller deler av landet, kan departementet fatte vedtak som nevnt ovenfor.

       Tilsyns- og vedtakskompetanse som er tillagt departementet etter første og sjette ledd, kan delegeres til den kommunale eller interkommunale næringsmiddelkontrollen.

       Klageinstans for vedtak fattet av den kommunale eller interkommunale næringsmiddelkontroll er kommunestyret, med mindre kommunestyret har bestemt at særskilt klagenemnd skal være klageinstans. Vedtak truffet i henhold til delegert kompetanse etter åttende ledd kan likevel påklages til departementet.

       Klageinstans for vedtak fattet av annet kontrollorgan er Kongen.

       Klageinstans for vedtak i kommunestyret eller særskilt klagenemnd er fylkesmannen.

III.

I lov av 12. april 1957 nr. 2 om slakterier, kjøttindustri og offentlig kjøttkontroll m.v. gjøres følgende endring:

§ 30 nytt tredje ledd skal lyde:

       Kongen kan videre pålegge virksomhetene å utøve internkontroll og etablere og vedlikeholde internkontrollsystem for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov overholdes.

IV.

I lov av 28. mai 1959 nr. 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. gjøres følgende endring:

§ 2 nytt nr. 7 skal lyde:

§ 5 nytt første ledd skal lyde:

       Kontrollverksemd etter denne lova skal leiast av Fiskeridirektøren. Kongen kan ta avgjerd om at leiinga av kontrollen på et nærare fastsett saksområde skal liggje hos kommunen, det kommunale næringsmiddeltilsynet eller andre offentlege tilsynsorgan. Dette organ skal då ha dei same rettar som Fiskeridirektøren etter §§ 6 og 8. Kontrollarbeidet skal gjerast av særlege kontrollørar, politiet og tollstedet.

V.

       Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.