2.1 Arbeidsgruppen for revisjon av tolloven, oppnevnt 1988 (Løchen-utvalget)

       Finansdepartementet oppnevnte den 31. mai 1988 en arbeidsgruppe med oppdrag å gå igjennom tolloven med sikte på å revidere og tilpasse gjeldende bestemmelser til annen aktuell lovgivning. Arbeidsgruppens leder var høyesterettsdommer Einar Løchen.

       Arbeidsgruppen avga rapport om sitt arbeid 4. oktober 1990. Rapporten ble betegnet som foreløpig, idet gruppen imøteså behovet for videre arbeid med tollovrevisjonen når det ble avklaret hvilket avtaleforhold Norge ville få til EF og hvilke konsekvenser dette måtte få for tollovgivningen.

       Departementet vil gjøre oppmerksom på at EØS-avtalen ikke omfatter en felles tollpolitikk og tollregelverk. Avtalen utløser dermed ikke et behov for regelharmonisering med EF's regelverk for så vidt. På denne bakgrunn har departementet funnet det formålstjenlig å gå videre i lovrevisjonsarbeidet, og vil i en rekke forslag nedenfor følge opp de forslag og synsmåter som er fremkommet i arbeidsgruppens innstilling og under høringsrunden.

       Det er i proposisjonen redegjort nærmere for endringer i tolloven etter fremleggelsen av arbeidsgruppens innstilling, om EØS-avtalen og EF i relasjon til tollovgivningen og om effektivisering og omlegging av tollforvaltningen.

2.2  Arbeidet mot toll- og avgiftsunndragelser

       Regjeringen la i oktober 1992 frem en handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Av tiltak innen tollforvaltningen som kan forebygge økonomisk kriminalitet, kan nevnes:

-	Regelendringer.

-	Økt og mer målrettet kontrollinnsats.

-	Nye tiltak for å bedre innfordringen.

-	Utbygging av det internasjonale samarbeidet.

-	Omorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen.

       Herværende lovforslag tar opp regelendringer med sikte på bedring av mulighetene for kontroll, innfordring og internasjonalt samarbeid med andre lands tollmyndigheter.

       I utkastet foreslås en bedring av kontrollmulighetene ved endring i bestemmelsen om taushetsplikt i lovens § 8. Endringen innebærer bl.a. at tollvesenet vil få en utvidet adgang til å gi opplysninger om toll, avgifter og skatt til andre offentlige myndigheter. Videre foreslås en ny bestemmelse § 16 A, som vil gi tollvesenet mulighet for å innhente tilsvarende informasjon fra andre offentlige etater.

       Når det gjelder innfordringen kan nevnes at tollvesenet satser på en forbedring av regnskaps- og innfordringshåndbok. Et nytt TVINN-innkrevningssystem vil igangsettes som ledd i å lette innfordringsarbeidet og gi en bedre oversikt over restansene. Det kan i denne forbindelse vises til at det i utkastet foreslås en endring av fristen i foreldelsesbestemmelsen i § 58, som vil medføre en viss justering i adgangen til etterberegninger ved toll- og avgiftsunndragelser.

       Utvidelse av tollvesenets internasjonale arbeid har skjedd gradvis, men med sterk vekst de siste år gjennom bl.a. inngåelse av multilaterale og bilaterale bistandsavtaler om informasjonsutveksling. I utkastet foreslås en utvidelse av bestemmelsen i § 4 vedrørende informasjonsutveksling med land som det i dag ikke er inngått avtaler med.

       Arbeidet med omorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen er kommet et viktig skritt videre, idet en utredning nå foreligger i forbindelse med det såkalte ROSA-prosjektet, med en omfattende redegjørelse og vurdering av hvordan skatte-, avgifts- og tolladministrasjonen bør være organisert (se NOU 1993:1 Reorganisering av skatte- og avgiftsadministrasjonen). Et siktemål har vært en større samordning av oppgavene og en mindre spredt organisering enn hva som er tilfelle i dagens skatte- og avgiftsadministrasjon. Dette gjelder arbeidet med såvel fastsettelse av skatter og avgifter som virksomhetskontroll og innkrevning/innfordring. Den reorganiseringsløsning som kan bli aktuell vil ventelig medføre behov for samordning av regelverket også med hensyn til tollforvaltningen. De herværende forslag til ajourføring av tolloven har som siktemål å gjøre regelverket mere oversiktlig, og skape en større grad av rettsenhet i forhold til annet regelverk, bl.a. vedrørende avgifter. Dette vil kunne lette gjennomføringen av fremtidige reformer.

       Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen, Erik Dalheim, Gerd Høsteng, Berit Brørby Larsen, Tore Nordtun, Bjørnar Olsen og Reidar Sandal, fra Senterpartiet, Ola S. Apeland, Per Olaf Lundteigen og Gudmund Restad, fra Høyre, Harald Ellefsen, Per-Kristian Foss, og Erna Solberg, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Einar Steensnæs, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen og Eilef A. Meland, fra Fremskrittspartiet, Stephen Bråthen, fra Venstre, May Britt Vihovde og fra Rød Valgallianse, Mai Gythfeldt, viser til merknader under pkt. 3 og 4.

2.3  Forholdet til forvaltningsloven og avgiftslovgivningen

       Det foreslås i proposisjonen å oppheve visse av tollovens bestemmelser som i dag reguleres av forvaltningsloven. På et bestemt område - når det gjelder taushetsplikt - foreslås at tollovens regler skal gjelde i stedet for forvaltningsloven. Om dette vises det til omtalen av utkastets § 8.

       Merverdiavgiftslovgivningen får i en viss utstrekning anvendelse også på tollovens område. Plikten til å betale merverdiavgift følger av Stortingets årlige vedtak om dette. En nærmere regulering av avgiftsplikten er gjort i merverdiavgiftsloven av 1969 nr. 66, herunder plikten til å betale merverdiavgift ved innførsel, se lovens §§ 62-65 a, i kapittel XVI. Departementet har fastsatt forskrifter om beregning og oppkreving av innførselsmerverdiavgift (se forskrift nr. 12, av 12. desember 1975 med senere endringer). Bestemmelsene i lovens kapittel XVI henviser både til regler i tolltariffen og tolloven. Rundt halvparten av all merverdiavgift oppkreves av varer som innføres, og endringer i tollovgivningen kan således ha betydning for oppkrevingen av merverdiavgift.

       Også bestemmelser utenfor kapittel XVI i merverdiavgiftsloven har anvendelse på tollvesenets område. Varer som utføres er fritatt for avgift etter bestemmelsene i merverdiavgiftsloven § 16. Departementet har fastsatt forskrift vedrørende omsetning av varer og tjenester til utlandet, se forskrift nr. 24. Skattedirektoratet har videre fastsatt forskrift om legitimasjonsregler for omsetning av varer og tjenester til bruk i utlandet m.v., forskrift nr. 35. Virksomheters opplysningsplikt og plikt til å gi kontrollopplysninger m.v. gjelder også for tollvesenet, jf. uttrykket « avgiftsmyndighet » i merverdiavgiftsloven kapittel XII. Det må dessuten antas at taushetspliktbestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 7 også gjelder for tollvesenet, i den utstrekning tollvesenets saksbehandling knytter seg til merverdiavgift.

       Med særavgiftslovgivningen siktes det gjerne til de bestemmelser som regulerer innkrevning av avgifter som Stortinget vedtar i medhold av grunnloven § 75 bokstav a, og som ikke gjelder direkte skatter, eller alminnelige generelle avgifter. En rekke avgifter er primært lagt på omsetning av varer. For disse gjelder at også innførsel kan utløse avgiftsplikt, selv om innførselen ikke er knyttet til omsetning. Følgende lover kan nevnes i denne sammenheng:

-	lov om tilvirkning, innførsel og beskatning av øl av 28. juni 1912 nr. 4,

-	lov om omsetningsavgift av 19. mai 1933 nr. 11,

-	lov om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter av 19. juni 1959 nr. 2,

-	lov om tilvirkning og om destillasjon av sprit, brennevin og isopropanol og om beskatning av sprit, brennevin, vin, fruktvin, mjød og isopropanol av 19. juni 1964 nr. 1 og

-	lov om særavgift på utstyr for opptak av lyd eller bilder av 12. juni 1981 nr. 69.

       Ovennevnte lover er i stor utstrekning fullmaktslover. I medhold av lovene er det gitt forskrifter. Den ovenfor nevnte loven av 1964 om tilvirkning og destillasjon av sprit osv. står i en særstilling, idet avgift etter denne lov i det alt vesentlige oppkreves av A/S Vinmonopolet.

       De forskrifter som gjelder særavgifter for oppkreving ved innførsel, har alle en bestemmelse som med enkelte avvik uten praktisk betydning lyder:

« Avgift på varer som innføres, skal kreves opp etter de samme regler som gjelder for toll, så langt de passer og ikke annet er bestemt. »

       Bestemmelsene tolkes som henvisning til reglene for oppkreving av toll i tolloven og tollovforskriftene.

       Generelt ville det være ønskelig med en bedre samordning av avgifts- og innførselslovgivningen. Departementet vil komme tilbake til dette, bl.a. på bakgrunn av de synspunkter som er fremkommet i den nylig fremlagte utredning om bedre struktur i lovverket (se NOU 1992:32 , s. 153 flg.)

       En lang rekke lover har også bestemmelser om innførsel eller utførsel av varer. Noen av disse knytter innførsel eller utførsel til plikt til å betale avgifter. Andre kan begrense adgangen til innførsel eller utførsel gjennom kvoteregulering. En tredje type inneholder forbud mot innførsel eller utførsel.

       De fleste av disse bestemmelsene håndheves av tollvesenet. Det finnes dog eksempler på bestemmelser om vareinnførsel som ikke kontrolleres av tollvesenet. Dette gjelder f.eks. åndsverkloven av 12. mai 1961 nr. 2 § 54, film- og videoloven av 15. mai 1987 nr. 21 § 9 og plantevernmiddelloven av 5. april 1963 nr. 9 § 14. De avgifter, gebyrer m.v. som tollvesenet forvalter, kreves gjerne opp etter forskriftsbestemmelser som henviser til bestemmelsene om oppkreving av toll.

       Komiteen viser til merknader under pkt. 3 og 4.

2.4  Generelt om rettssikkerhetshensyn på tollovens område

       Innenfor tollovens anvendelsesområde reises rettssikkerhetsspørsmål i flere sammenhenger. Særlig gjelder dette adgang til forhåndsvedtak, informasjon og veiledning, taushetsplikt, tollvesenets kontrolladgang, saksbehandlingsregler og regler om erstatning for saksomkostninger og andre tap.

       Departementet vil peke på følgende sentrale målsetninger for rettssikkerheten på tollovens område:

a.	at avgjørelser rettet mot borgerne skal være korrekte i henhold til Stortingets vedtak, og ligge innenfor rammen av disse,

b.	at håndhevingen av regelverket fører til størst mulig grad av likebehandling, bl.a. slik at ikke rettsstillingen for den som lojalt følger regelverket, trues ved at andre ikke følger det,

c.	at de kontroller tollvesenet foretar utføres på en måte som ikke står i misforhold til formålet med kontrollen og det regelverk som skal håndheves,

d.	at opplysninger som gis i henhold til pålegg, ikke tilflyter uvedkommende, samt

e.	at informasjon som utveksles i forbindelse med tollmyndighetenes internasjonale samarbeid mot bl.a. økonomisk kriminalitet ikke kommer på avveie.

       Punktene ovenfor antyder at det kan forekomme en viss konflikt mellom de ulike rettssikkerhetshensyn. Således kan inngripende kontroller for å sikre punktene a og b, komme i strid med hensynene under punkt c. Spørsmål om graden av rettssikkerhet vil også lett kunne bli et kostnadsspørsmål. Betryggende saksbehandling er ressurskrevende, og det samme er kontrollvirksomhet for å ivareta det faktiske likhetshensyn under punkt b. Rettssikkerhet må således sees i sammenheng med de ressurser som stilles til rådighet, og den måten ressursene utnyttes på.

       Et siktemål med herværende proposisjon er å endre bestemmelsene i tolloven slik at de blir lettere tilgjengelige, og bedre i samsvar med de krav som stilles ved innførsel og utførsel av varer.

       Med hensyn til kontrollarbeidet (målsetning c) kan bl.a. vises til omtalen av §§ 9 og 11. Departementet har lagt vekt på å balansere rettssikkerhetshensyn mot hensynet til en effektiv bekjempelse av bl.a. økonomisk kriminalitet og narkotikakriminalitet.

       Ivaretakelsen av den generelle informasjonssikring (målsetning d) er omtalt i forbindelse med forslag til endring av § 8 om taushetsplikt. Det er her bl.a. lagt vekt på at tjenestemenn skal kunne lese direkte av lovteksten når og i hvilken utstrekning opplysninger er taushetsbelagt. Når det gjelder sikringen av informasjon i forbindelse med det internasjonale samarbeidet (målsetning e), vises til omtalen av § 4.

       Komiteen viser til merknader under pkt. 3 og 4.

2.5  Høring

       Arbeidsgruppens innstilling har vært sendt på høring høsten 1990.

       På bakgrunn av lovbestemmelser vedrørende bruken av datateknologi i tollvesenet og den internasjonale informasjonsutvekslingen, fant departementet det ønskelig at et utkast til proposisjonstekst ble forelagt Riksrevisjonen og Datatilsynet. Videre ble det som en oppfølgning av Justisdepartementets uttalelser i høringsrunden, og med henblikk på en korrekt harmonisering med den nye tvangsfullbyrdelseslov, forelagt et utkast til proposisjonstekst for Justisdepartementet. De bemerkninger som fremkom i denne forbindelse har vært tatt hensyn til i den endelige utforming av forslaget.

       Toll- og avgiftsdirektoratet har deltatt i arbeidet med proposisjonen.

       Det er under pkt. 4 i St.prp. nr. 108 redegjort for enkelte spørsmål som ikke har foranlediget lovforslag. Dette gjelder lovens uttrykk « vareeier'', rettslige sider ved elektronisk databehandling, tollvesenet, forhåndsuttalelser om tariffering av varer, private rettssubjekters opplysningsplikt overfor tollvesenet, tollvesenets adgang til undersøkelser « på person » m.v., ansvar for vareeierens representant, transitteringskonvensjonen om internasjonal forsendelse av varer, straffeansvar for transportør m.v. og strafferammen for grove tollovertredelser.

       Komiteen viser til merknader under pkt. 3 og 4.