5. Gjennomføringen av budsjettpolitikken
De langsiktige utfordringene for statens finanser tilsier at forskjellen mellom bruken av oljepenger og forventet realavkastning av Petroleumsfondet bygges ned. Også situasjonen i norsk økonomi tilsier dette. Samtidig ville en brå omlegging av politikken for å redusere merbruken av oljeinntekter over statsbudsjettet vært i strid med retningslinjene om en jevn innfasing av oljeinntektene. Regjeringens forslag til budsjett for 2005 balanserte kravet til bærekraftige statsfinanser mot hensynet til en stabil utvikling i norsk økonomi.
Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble i Nasjonalbudsjettet 2005 anslått til 66,4 mrd. kroner og forble uendret i forbindelse med salderingen av budsjettet. Siden Nasjonalbudsjettet 2005 er anslagene for den økonomiske utviklingen oppdatert med utgangspunkt i reviderte nasjonalregnskapstall, og det er innarbeidet ny informasjon om bl.a. utviklingen i norsk og internasjonal økonomi, oljemarkedet og finansmarkedene.
Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2004 er i statsregnskapet for 2004 anslått til 58,8 mrd. kroner. Dette er vel 8 mrd. kroner mer enn anslått i saldert budsjett for 2004. Svekkelsen har i betydelig grad sammenheng med lavere skatteinngang fra Fastlands-Norge. Den svake utviklingen i skatteinngangen i 2004 tilsier at også skatteinntektene i 2005 nå anslås lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2005. I tillegg ligger pris- og lønnsveksten an til å bli lavere enn tidligere anslått, noe som gir lavere nominelle skatte- og avgiftsinntekter. Anslaget for det strukturelle nivået på skatter og avgifter mv. settes på denne bakgrunn ned med 5,8 mrd. kroner i forhold til saldert statsbudsjett for 2005.
Statsbudsjettets inntekter utenomskatter og avgifter anslås nå å bli om lag 1,8 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett, i hovedsak som følge av høyere utbytteinntekter fra statens aksjeeie. Samtidig er anslaget for utgiftene under folketrygden, utenom forslag om regelverksendringer som fremmes i forbindelse med denne meldingen, satt ned med 5,5 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Reduksjonen skyldes først og fremst lavere anslåtte utgifter til sykepenger og rehabiliteringspenger, som følge av lavere sykefravær.
Veksten i norsk fastlandsøkonomi er nå sterk, arbeidsmarkedet er i bedring og vekstanslagene både for 2004 og 2005 er oppjustert i forhold til i fjor høst. I en slik situasjon er det viktig for balansen i økonomien og arbeidsvilkårene til det konkurranseutsatte næringslivet at budsjettpolitikken støtter opp om pengepolitikken ved å begrense vekstimpulsene til fastlandsøkonomien fra bruken av oljeinntekter. Regjeringen legger derfor betydelig vekt på at det strukturelle underskuddet reduseres ved revisjonen av 2005-budsjettet. Regjeringens forslag innebærer at bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, reduseres med 1,1 mrd. kroner fra saldert budsjett. Det strukturelle underskuddet reduseres dermed fra 66,4 mrd. kroner i saldert budsjett til 65,3 mrd. kroner.
Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til Revidert budsjett for 2005 er:
– Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 65,3 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter reduseres med 1,1 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Merbruken i forhold til forventet realavkastning av Petroleumsfondet er om lag 25 mrd. kroner.
– En reell, underliggende utgiftsvekst på 1,75 pst. sammenliknet med regnskap for 2004, som er på linje med anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005. Veksten i BNP for Fastlands-Norge anslås nå til vel 3,5 pst. i år. For inneværende stortingsperiode sett under ett innebærer Regjeringens forslag til revisjon av 2005- budsjettet en reell, underliggende utgiftsvekst på om lag 1,9 pst. i gjennomsnitt pr. år. Dette er 0,4 prosentpoeng lavere enn den gjennomsnittlige, årlige veksten i Fastlands- BNP i samme periode.
– En økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge på 0,25 prosentpoeng fra 2004 til 2005.
– Et oljekorrigert budsjettunderskudd på 74,2 mrd. kroner. Dette underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.
– Et anslag for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten på om lag 260 mrd. kroner. Dette er nesten 56 mrd. kroner mer enn anslaget i Nasjonalbudsjettet 2005, noe som i hovedsak skyldes at oljeprisanslaget for inneværende år er oppjustert med 70 kroner til 300 kroner pr. fat.
– En anslått nettoavsetning til Statens petroleumsfond på om lag 186 mrd. kroner. Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond til om lag 229 mrd. kroner. Kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2005 anslås til knapt 1 300 mrd. kroner.
– En reell vekst i kommunenes samlede inntekter på i underkant av 2 pst., eller drøyt 4 mrd. kroner, regnet i forhold til regnskap for 2004.
En nærmere omtale av utviklingen i hovedstørrelsene i budsjettet er gitt i kapittel 3.1.
Samtidig som det strukturelle budsjettunderskuddet reduseres, har Regjeringen funnet rom for å prioritere viktige områder. Det innebærer bl.a. å styrke innsatsen mot fattigdom og rusmisbruk og tiltak for å legge forholdene bedre til rette for personer med nedsatt funksjonsevne. Regjeringen foreslår å utvide fedrekvoten med en uke i form av en forlengelse av den samlede svangerskapspermisjonen. Det foreslås også økte bevilgninger til de regionale helseforetakene, til kriminalomsorgen og politiet, til investeringer og vedlikehold av riksveger og jernbanelinjen, til næringsutvikling, og til tiltak i nordområdene og i undervisnings- og kultursektoren. Også innsats mot fattigdom internasjonalt blir styrket. Det gis videre en bred omtale av forvaltningen av de ekstraordinære bevilgningene til tiltak til nødlidende i forbindelse med flodbølgekatastrofen i Sørøst-Asia. Det vises til St. prp. nr. 65 (2004-2005) for en nærmere omtale av revisjoner i budsjettet for 2005.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstreslutter seg til Regjeringens omtale av gjennomføringen av budsjettpolitikken for 2005.
Disse medlemmer vil påpeke at årets budsjett har bidratt positivt til økt økonomisk vekst, økt sysselsetting og økt optimisme og fremtidstro i norske bedrifter og husholdninger. Disse medlemmer vil understreke at hovedhensikten med revideringen av årets budsjett har vært å ta vare på denne positive trenden i økonomien.
Disse medlemmer er fornøyd med Regjeringens utøvelse av handlingsregelen. Hensikten med regelen er å sikre en jevn innfasing av oljeinntektene over tid, og ikke en statisk bruk av en regel. Bruken av midler må derfor balanseres mot svingninger i økonomien for å unngå for store negative utslag i finanspolitikken.
Disse medlemmer viser til at Norges Bank støtter Regjeringens utøvelse av handlingsregelen. Dette bekreftet bl.a. sentralbanksjef Svein Gjedrem i høringer med finanskomiteen 23. mai 2005 om Kredittmeldingen for 2004:
"Vi har det bildet av dette at handlingsregelen har vært førende for finanspolitikken. Det ligger også i det jeg sier, at hvis en hadde holdt strengt på handlingsregelen i den konjunkturfasen vi har bak oss, ville aktivitetsutviklingen selvsagt kunne blitt svakere."
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til retningslinjene for den økonomiske politikken som ble lagt fram av regjeringen Stoltenberg, og som fikk tilslutning fra et bredt flertall på Stortinget. Endringene innebar nye retningslinjer både for budsjettpolitikken og pengepolitikken.
Disse medlemmer vil peke på at retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer en moderat opptrapping av bruken av petroleumsinntektene tilsvarende den forventede realavkastningen av Statens petroleumsfond. Videre vil disse medlemmer understreke at budsjettpolitikken fortsatt skal brukes aktivt for å jevne ut svingninger i økonomien. Disse medlemmervil videre peke på at regjeringen Stoltenberg i de nye retningslinjene la vekt på at petroleumsinntektene må brukes på en måte som styrker norsk økonomi.
Disse medlemmer konstaterer at det i 2005 vil bli brukt om lag 25 mrd. kroner mer enn den forventede realavkastningen i Petroleumsfondet, og at det oljekorrigerte underskuddet blir på over 74 mrd. kroner. Disse medlemmer konstaterer videre at Regjeringen i perioden 2002-2005 har brukt om lag 93 mrd. kroner mer den forventede realavkastningen i petroleumsfondet, og at handlingsrommet i årene framover derfor er redusert. Disse medlemmer mener at det strukturelle budsjettunderskuddet i løpet av noen år igjen må være på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.
Disse medlemmer merker seg at til tross for god utvikling i norsk økonomi generelt, har Regjeringen ikke funnet rom for å gjøre en større innsats for å få ned arbeidsledigheten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at Regjeringen ikke følger handlingsregelen, til tross for at de hevder det motsatte. Det ville, etter disse medlemmers oppfatning, vært mer naturlig å erstatte handlingsregelen med eksempelvis retningslinjer for hvor mye statens utgifter kan vokse med fra år til år avhengig av økonomisk vekst og inflasjon. Målsettingen bør være at privat sektors andel av økonomien skal vokse relativt til statens økonomi.
Disse medlemmer registrerer at Revidert budsjett i det alt vesentlige er en teknisk budsjettrevisjon, men er skuffet over at Regjeringen ikke følger opp den budsjettavtalen som ble inngått mellom Fremskrittspartiet og regjeringspartiene høsten 2004. Først og fremst gjelder dette forsvarsbudsjettet, som Regjeringen foreslår å kutte i forhold til vedtatt budsjett, pga. overskridelser på budsjettet for 2004.
Disse medlemmer er også svært bekymret over økonomien i helseforetakene, men registrerer at Regjeringen ikke deler denne bekymring.
God vekst i økonomien er ikke i seg selv noe argument for renteoppgang. Disse medlemmer deler dermed ikke den uro som enkelte synes å ha hva gjelder fremtidig renteoppgang som følge av en budsjettrevisjon som vil kunne medføre en noe høyere bruk av oljepenger enn det regjeringen legger opp til. Etter disse medlemmers oppfatning avhenger det helt og holdent av hva vi bruker pengene til.
Disse medlemmer mener videre at den nylig vedtatte skattereformen ikke er noe godt bidrag til økt vekst og verdiskapning for Norge og viser i den anledning til Fremskrittspartiets merknader i Innst. S. nr. 232 (2003-2004), Innst. O. nr. 10 (2004-2005) samt Innst. O. nr. 125 (2004-2005).
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader til kapittel 2.2, og til disse medlemmers merknader og forslag i Innst. S. nr. 240 (2004-2005).
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at statsregnskapet for 2004 viser et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 58,8 mrd. kroner, om lag 8 mrd. kroner mer enn vedtatt i saldert budsjett for 2004. Avviket fra forventet realavkastning av Petroleumsfondet (handlingsregelen) ble om lag 25 mrd. kroner. Dette medlem vil vise til behandlingen av statsbudsjettet for 2004. Senterpartiet gikk da inn for en oljepengebruk som er over 5 mrd. kroner lågere enn det som nå ble resultatet. Dette medlem mener dette illustrerer to ting. For det første er det i praksis en samstemmig oppfatning i det politiske miljøet å tolke handlingsregelen elastisk, og tillate større avvik i nedgangstider for å hindre overdreven finanspolitisk innstramning. For det andre er Senterpartiet og de fleste opposisjonspartiene - budsjettåret sett under ett - mer restriktive med tanke på bruk av oljepenger enn Regjeringen selv. Denne oppfatningen har hvert år i inneværende stortingsperiode blitt stadfestet av statsrekneskapen, som i regelen viser at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet har blitt vesentlig større enn budsjettert.
Dette medlem mener imidlertid at Regjeringens merbruk av oljepenger er kjennetegnet av en kritikkverdig og passiv budsjettpolitikk. Behovet for å øke bruken av oljepenger kommer som en kombinasjon av svekket lønnsomhet i næringslivet, og av økte utgifter til dagpenger og trygder, samt synkende skatteinntekter.
Senterpartiet støtter tankegangen bak handlingsregelen for finanspolitikken, og ser på denne som en fornuftig spareplan for petroleumsformuen. Dette medlem vil likevel presisere at Senterpartiet tidlige har fremmet forslag om at midlertidige avvik fra denne regelen kan være samfunnsøkonomisk fornuftig dersom merbruken av oljepenger aktivt og målrettet blir anvendt til å bedre infrastruktur, styrke FoU, satsing på forebygging av helse- og sykdomsutgifter og generelt sett bidra til vekstimpulser i norsk økonomi, jf. privat forslag fra representantene Enoksen og Lund (Dokument nr. 8:4 (2002-2003)). Senterpartiet går med andre ord inn for at oljepengene i større grad og mer planmessig kan og bør brukes til samfunnsgagnlige investeringer, som bedrer vekstgrunnlaget i norsk økonomi og som reduserer "reparasjonsutgifter".
Dette medlem mener det er påkrevd med en diskusjon om hvordan finanspolitikken kan brukes slik at det gis rom for økte investeringer der dette kan redusere presset i økonomien ved at den disponible arbeidsstyrken økes, kostbare flaskehalser for næringslivet fjernes, ledig kapasitet i enkelte samfunnsområder utnyttes eller store offentlige utgiftsposter på lengre sikt kan bli redusert.
Dette medlem mener at disse strategier vil føre til at oljepengebruken kan reduseres uten at dette går ut over felles velferdstjenester.
Medlemen i komiteen frå Kystpartiet syner til at statsrekneskapen for 2004 hev eit strukturelt, oljekorrigert underskot på 58,8 mrd. kroner, om lag 8 mrd. kroner meir enn det som vart fastsett seinast i saldert budsjett for 2004. Meirforbruket sett i høve til handlingsregelen vart om lag 25 mrd. kroner. Denne medlemen er imot handlingsregelen slik han er formulert og meiner Statsrekneskapen for 2004 syner at Regjeringa ikkje fylgjer handlingsregelen trass i at ho hevdar det motsette. Statsrekneskapen syner at meirbruken av petroleumspengar er sers stor og at meirbruken aukar gjennom budsjettåret. Det vil etter denne medlemen sin meining vera betre å erstatta noverande reglar med reglar som går ut på at petroleumspengane vert nytta i budsjettet i den grad det er forsvarleg ut frå den økonomiske situasjonen som er til kvar tid. Bruken av oljepengane dei siste åra synt at det er meir ein slik omsynsmessig bruk som hev vore ført. Denne medlemen er av den meining at det kunne vore nytta ein enda større del av oljepengane utan at det hev vore økonomisk uforsvarleg og syner til at Regjeringa fann det forsvarleg å auka det oljekorrigerte underskotet med 8 mrd. kroner i 2004.
Denne medlemen er sers uroa over økonomien i helseføretaka, men registrerer at Regjeringa ikkje deler denne uroa.
Denne medlemen syner elles til sine merknader og framlegg i Innst. S. nr. 240 (2004-2005).