8. Flerårige budsjettkonsekvenser
- 8.1 Grunnlaget for beregning av flerårige budsjettkonsekvenser
- 8.2 Tallmessig presentasjon
- 8.3 Større planer og satsinger mv.
I Gul bok 2004 ble det lagt til grunn følgende praktiske tilnærming til budsjettframskrivingene:
– Utgifter til store regelstyrte ordninger framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Skatte- og avgiftsinntekter framskrives basert på gjeldende eller foreslåtte satser.
– Utgifter til store enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen uendret eller i takt med eksplisitte politiske forutsetninger.
Det skal korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Store tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning. For øvrig videreføres utgifter og inntekter med i hovedsak uendret nivå.
I Gul bok 2004 ble det også lagt opp til at det etter en konkret vurdering kan være aktuelt å ta hensyn til foreliggende planer der den politiske behandlingen tilsier at konsekvensene bør innarbeides for å gi et realistisk bilde av det budsjettpolitiske handlingsrommet. Flertallet i finanskomiteen uttalte at det er viktig å få oversikt over vekst i utgifter som følge av vedtatte opptrappingsplaner mv. og redusert vekst i utgiftene som følge av at planer mv. avsluttes. I arbeidet med framskrivingene er det lagt grunn at det bare er de framtidige konsekvensene av vedtak som er en del av Regjeringens budsjettforslag i Gul bok, som skal synliggjøres. Dette innebærer at det som hovedregel ikke innarbeides konsekvenser av målsettinger om vekst og opptrapping av innsatsen på ulike områder. Framskrivingene gir dermed en oversikt over antatte, framtidige budsjettkonsekvenser av Regjeringens konkrete bevilgningsforslag.
Det er et vesentlig gap mellom det budsjettpolitiske handlingsrommet i årene framover og de politiske målsettingene, slik disse er kommet til uttrykk i for eksempel politiske intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget. En av målsettingene med å synliggjøre de framtidige budsjettkonsekvensene av Regjeringens budsjettopplegg, er å legge til rette for en hensiktsmessig og realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og de økonomiske utsiktene. Hensikten er ikke å binde opp den framtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere. Det er derfor viktig at framskrivingene gir et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av Regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år. Det legges derfor til grunn at budsjettall som uttrykker ambisjoner om framtidig satsing, ikke innarbeides i budsjettframskrivingene. Sammen med presentasjonen av de flerårige budsjettframskrivingene vil det imidlertid gis en kort omtale av målsettinger Regjeringen og Stortinget på ulike måter har gitt uttrykk for innenfor ulike politikkområder. Budsjettmessig oppfølging av disse målsettingene må innarbeides i framtidige budsjettforslag.
Beregningene av det korresponderende strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen fra Petroleumsfondet, vil gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene. Dette vil gi en mer systematisk og helhetlig framstilling enn tidligere av de framtidige budsjettkonsekvensene Regjeringen og Stortinget må forholde seg til i budsjettarbeidet. Framskrivingene vil dermed gi et bilde av det budsjettpolitiske handlingsrommet som eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte planer må innpasses innenfor. Med omfattende målsettinger og planer vil det dermed kunne framkomme et vesentlig behov for omprioriteringer på budsjettets utgiftsside. I proposisjonen redegjøres det videre for ulike bevilgningstyper.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at Stortinget behandlet oppfølgingen av statsbudsjettutvalgets innstilling i Budsjett-innst. S. nr. 6 (2003-2004). Disse medlemmer mener at Regjeringen i hovedsak har fulgt opp flertallet innstilling, men ikke på alle punkter. Disse medlemmer vil peke på at flertallet ba om at de framtidige budsjettkonsekvensene blir presentert på en måte som gjør det lett å få oversikt over handlingsrommet i statsbudsjettet de nærmeste årene.
Disse medlemmer mener at det ville vært enklere å få en slik oversikt dersom anslagene for framtidig utgiftsutvikling ble sett i sammenheng med anslagene for framtidige inntektsutvikling, blant annet utviklingen i skatteinntektene og i bruk av oljeinntektene. Disse medlemmer mener videre at det ville være interessant å få en oversikt over langsiktige budsjettmessige forpliktelser som følger av konkrete planer som opptrappingsplanen for psykiatri, langtidsplanen for forsvaret, mål for opptrapping av innsatsen i Forsvaret, barnehageforliket, Nasjonal transportplan og målene for opptrapping av innsatsen innenfor forskning og bistand. Disse medlemmer mener videre at det ville vært ønskelig med en gjennomgang av økonomiske bindinger knyttet til påbegynte utbyggingsprosjekter på samferdselssektoren, dersom disse skal ha en rasjonell framdrift. Disse medlemmer savner videre en gjennomgang av effekten av tiltak som tidligere er satt i verk for å redusere statens kostnader på sikt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er fornøyd med den forbedrede informasjonen som følger av at Regjeringen i St.prp. nr. 1 nå har begynt å presentere flerårige budsjettfremskrivninger. Dette gir et bedre informasjonsgrunnlag for å vurdere det økonomiske handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader under kapittel 7 i denne innstilling.
De flerårige konsekvensene av forslaget til statsbudsjett for 2005 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden. På inntektssiden, utenom skatter og avgifter, er det større stabilitet, selv om enkelte inntekter settes vesentlig ned som følge av ekstraordinære utbyttebetalinger og inntekter fra eiendomssalg i 2005.
Det anslås en utgiftsvekst på om lag 4,5 mrd. kroner i 2006, ytterligere 4,7 mrd. kroner og 4,8 mrd. kroner i henholdsvis 2007 og 2008. Dette er lavere enn den automatiske utgiftsveksten som følge av videreføring av regelverk mv. de siste årene. I noen grad skyldes dette at anslagene for vekst i folketrygdens utgifter er vesentlig lavere enn den årlige realveksten i folketrygden i perioden 2002-2005. Det kan heller ikke utelukkes at det i de flerårige framskrivingene kan være en tendens til at utgiftene anslås noe lavt. Dette kan bl.a. skyldes uforutsette hendelser som bidrar til å endre tallene. Videre vil det normalt være tiltak som fases ut (f.eks. bygg), noe som bidrar til reduserte utgifter i de flerårige framskrivingene. Slike tiltak vil imidlertid ofte erstattes av andre tiltak, uten at dette framkommer av beregningene. Et viktig formål med flerårig budsjettering er nettopp å vise handlingsrommet for slike nye tiltak i framtidige budsjettår.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt ligger det an til en inntektsreduksjon på om lag 2,3 mrd. kroner under departementene i 2006, men ingen vesentlig ytterligere reduksjon i 2007 eller 2008. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet i disse tallene.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på til sammen knapt 7 mrd. kroner fra 2005 til 2006. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2007 og 2008 utgjør om lag 5 mrd. kroner i forhold til året før.
Forutsatt uendret reelt nivå på det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet fra og med 2005 fram til 2009, vil veksten i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien isolert sett bidra til økt handlingsrom i budsjettpolitikken. Basert på den trendmessige aktivitetsveksten i fastlandsøkonomien gjennom de siste 30-40 år, kan veksten i skatteinntektene anslås til 10-12 mrd. kroner pr. år i tiden framover. For 2006 trekkes veksten noe ned, ettersom den påløpte skatteletten i 2005 er litt større enn den bokførte, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.5 i Nasjonalbudsjettet 2005.
Økte utgifter og reduserte inntekter som følge av videreføring av eksisterende regelverk mv., bidrar, som nevnt ovenfor, til å redusere handlingsrommet i budsjettpolitikken. I tillegg trekker økte reallønninger i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Ved en videreføring av dagens aktivitetsnivå anslås denne effekten å legge beslag på i størrelse 1-2 mrd. kroner av handlingsrommet i budsjettpolitikken.
Samlet viser framskrivingene at handlingsrommet i budsjettpolitikken i utgangspunktet er nær null i 2006 og svært begrenset i 2007 og 2008, før det tas hensyn til nye satsinger eller videre oppfølging av allerede varslede satsinger, jf. omtale i avsnitt 11.5 i proposisjonen. I vurderingen av handlingsrommet i 2007 og 2008 må det understrekes at usikkerheten i anslagene øker jo lenger fram i tid en kommer. Budsjettframskrivingene viser at det vil være nødvendig med vesentlige omprioriteringer på budsjettet for å finne rom for nye og allerede varslede satsinger innenfor rammen av en opprettholdbar bruk av petroleumsinnteker. Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:
– Utgiftsveksten i folketrygden
– Finansieringsordninger under EØS-avtalen
– Frittstående skoler
– Statens lånekasse for utdanning
– Fondet for forskning og nyskaping
– Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere, Integreringstilskudd
– Rammetilskudd til kommunesektoren, innbyggertilskudd
– Oppstartingstilskudd, tilskudd til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag
– Bostøtte
– Rentekompensasjon for skoleanlegg
– Pionérdykkere i Nordsjøen
– Sykehusinvesteringer
– Barnehager og kontantstøtte
– Restrukturering av Mesta AS
– Statsbygg/bygg utenfor husleieordningen
– Statens Pensjonskasse
– IT-prosjekter under Finansdepartementet
– Merverdiavgiftskompensasjon
– Fond for gassteknologi
– Inntekter
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 8.1.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader under kapittel 7 i denne innstilling.
Det legges som nevnt ovenfor til grunn at det kun er de framtidige konsekvensene av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag til Stortinget som skal synliggjøres. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt inn i tallmaterialet. Enkelte av disse satsingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes opptrappingsplanen for psykiatri, langtidsplanen for Forsvaret, målsettingen om opptrapping av forskningsinnsatsen og bistanden, nasjonal transportplan og barnehagesatsingen. På andre områder er det varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
Oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene vil kreve til dels kraftige bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Nasjonalbudsjettet 2005, viser at det vil bli krevende å finne rom for disse satsingene og at det vil være nødvendig med vesentlige omprioriteringer på budsjettet.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til sin merknad under punkt 8.1.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader under kapittel 7 i denne innstilling.