4. Gjennomføringen av budsjett–politikken for 2003
Siden Nasjonalbudsjettet 2003 er anslagene for den økonomiske utviklingen oppdatert med utgangspunkt i reviderte nasjonalregnskapstall for årene 2000-2002, og det er innarbeidet ny informasjon om bl.a. utviklingen i internasjonal økonomi, oljemarkedet og finansmarkedene.
Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2002 anslås nå til 37,6 mrd. kroner, målt i 2003-priser. Dette er knapt 9 mrd. kroner mer enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2003. Svekkelsen har i betydelig grad sammenheng med lavere skatteinngang som bare delvis forklares av korreksjoner knyttet til konjunktursituasjonen. Regnskapsinformasjonen for 2002 tilsier at også skatte- og avgiftsanslagene for 2003 justeres ned. Sammen med et høyere nivå på dagpengeutbetalingene bidrar dette isolert sett til å øke det strukturelle underskuddet i 2003 sammenliknet med det anslåtte nivået fra Nasjonalbudsjettet 2003 på 30,7 mrd. kroner.
Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 innebærer at en ikke dekker inn anslagsendringer knyttet til skatteinntekter og dagpengeutbetalinger, og slik at nivået på det strukturelle underskuddet er uendret fra 2002 til 2003. Inndekning av de nevnte anslagsendringene i 2003 ville ha medført en kraftig innstramming i finanspolitikken i en situasjon der arbeidsledigheten øker markert. Regjeringens forslag innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd i 2003 på samme nivå som i 2002, dvs. 37,6 mrd. kroner.
Utviklingen i internasjonale finansmarkeder og styrkingen av norske kroner gjennom fjoråret bidro til at kapitalen i Statens petroleumsfond ble redusert med om lag 15 mrd. kroner gjennom 2002, til tross for at fondet ble tilført betydelige midler. Ifølge statsregnskapet for 2002 utgjorde kapitalen i fondet ved inngangen til 2003 om lag 605 mrd. kroner, dvs. om lag 60 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Forventet realavkastning av fondet i 2003, beregnet som 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året, anslås nå til 24,2 mrd. kroner.
De nye anslagene for Petroleumsfondet og det strukturelle underskuddet understreker at handlingsregelen ikke kan anvendes mekanisk. Siktemålet med handlingsregelen er å sørge for en jevn innfasing av de høye oljeinntektene som anslås for de nærmeste årene. Da retningslinjene ble innført våren 2001, pekte anslagene mot at handlingsregelen ville gi rom for å øke bruken av oljeinntekter med nærmere 24 mrd. kroner over perioden 2001-2005. Anslagene i denne meldingen innebærer imidlertid at rommet for økt innfasing i denne perioden ikke er mer enn knapt 3,5 mrd. kroner. Forskjellen fra tidligere anslag skyldes at nivået på det strukturelle underskuddet i 2001 er blitt justert opp med drøyt 10 mrd. kroner, samtidig som anslaget på forventet realavkastning av Statens petroleumsfond i 2005 er blitt justert ned med knapt 10 mrd. kroner.
Også nivåene for det strukturelle underskuddet i 2002 og 2003 er betydelig oppjustert, til et nivå på rundt 37,5 mrd. kroner, jf. ovenfor. Samlet sett innebærer dette at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er klart høyere enn tidligere lagt til grunn. Samtidig har handlingsrommet i budsjettpolitikken framover blitt redusert som følge av lav avkastning i internasjonale kapitalmarkeder. Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 innebærer dermed et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd som ligger om lag 13,5 mrd. kroner høyere enn forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til året.
Også i Nasjonalbudsjettet 2003 ble det lagt opp til en høyere bruk av oljeinntekter i 2003 enn det som svarer til forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Siktemålet var å oppnå en jevn innfasing av oljeinntekter mellom 2002 og 2004, i tråd med handlingsregelen. Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 og anslagene i denne meldingen, innebærer at det vil ta lengre tid før en er tilbake til en bruk av oljeinntekter som samsvarer med forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Anslagene bygger på en forutsetning om at kronen vil svekke seg framover i tråd med terminkursene ved utgangen av 1. kvartal i år. En slik utvikling vil langt på vei reversere den markerte styrkingen av kronen gjennom 2001 og 2002.
Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2003 vil virke om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien, målt ved endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003 er nær null.
Budsjettopplegget er godt tilpasset den økonomiske situasjonen. Innretningen av budsjettpolitikken må ta hensyn til at pengepolitikken nå har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å skape en stabil utvikling i økonomien. Skal vi sikre langsiktig balanse i norsk økonomi og unngå en kostnadsbestemt og mer langvarig økning i arbeidsledigheten, må lønnsveksten bli mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. I tillegg må kronekursen vende tilbake til et nivå som sikrer en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Potensialet og behovet for lavere rente og svakere krone er fortsatt betydelig. Finanspolitikken må ikke motvirke lettelser i pengepolitikken.
På denne bakgrunn har Regjeringen lagt opp til følgende hovedlinjer for revisjonen av budsjettet for 2003:
– Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 37,6 mrd. kroner. Dette er en økning på 6,9 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er det strukturelle underskuddet om lag uendret fra 2002 til 2003. Målt ved den tradisjonelle budsjettindikatoren kan budsjettpolitikken dermed karakteriseres som om lag konjunkturnøytral.
– En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på nær null, etter en vekst på vel 3,25 pst. i 2002. Nedjusteringen av anslaget for utgiftsveksten for 2003 må ses i sammenheng med at utgiftsnivået i 2002 ble høyere enn tidligere anslått.
– Det foreslås endringer i skatte- og avgiftsreglene som reduserer bokførte skatter og avgifter med om lag 140 mill. kroner i 2003, mens påløpte skatter og avgifter øker med om lag 340 mill. kroner. De samlede skatte- og avgiftslettelsene i 2003, dvs. summen av endringer som allerede er vedtatt, og de forslagene som nå legges fram, er knapt 8,6 mrd. kroner påløpt og knapt 11,8 mrd. kroner bokført, eksklusive endringer i barnetrygden.
– Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2003 anslås nå til 50,8 mrd. kroner, som er 16,0 mrd. kroner mer enn i saldert budsjett. Det oljekorrigerte underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond. Forskjellen mellom det oljekorrigerte underskuddet og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2003 skyldes at skatteinntektene er lavere enn i en normal konjunktursituasjon, samtidig som overføringene fra Norges Bank og netto renteinntektene fra Norges Bank og utlandet er lavere enn normalnivåene.
– Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 158,1 mrd. kroner i 2003. Dette er 14,7 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003. Anslaget på gjennomsnittlig oljepris i 2003 er oppjustert fra 180 kroner pr. fat i nasjonalbudsjettet til 190 kroner pr. fat. Dette motvirkes av at innbetalte oljeskatter har vært lavere enn lagt til grunn, samt av noe høyere statlige investeringer i oljevirksomheten.
– Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2003 på 128,8 mrd. kroner. Dette er 33,1 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett.
– Ved utgangen av 2003 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond til om lag 816 mrd. kroner. Tilsvarende anslag i Nasjonalbudsjettet 2003 var på 846 mrd. kroner. Nedjusteringen skyldes særlig den svake utviklingen i aksjemarkedene i andre halvår i fjor og lavere netto kontantstrøm fra oljevirksomheten.
Regjeringen fremmer forslag om netto reduserte utgifter (utenom dagpenger og regnskapsmessige korreksjoner) på 1,2 mrd. kroner, mens forslagene på inntektssiden innebærer om lag uendret inntektsnivå.
Endringene på utgiftssiden omfatter bl.a. økte bevilgninger til innvandringsformål på om lag 1 mrd. kroner, 300 mill. kroner i økte bevilgninger til innsatsstyrt finansiering av sykehusforetakene og om lag 150 mill. kroner til økt bostipend for elever i videregående opplæring. Nye opplysninger innebærer reduserte anslag for utgiftene i folketrygden på knapt 1,4 mrd. kroner, reduserte utgifter til rentestøtte i Statens lånekasse for utdanning på 187 mill. kroner og lavere utgifter til Statens pensjonskasse på 184 mill. kroner. Stortinget har vedtatt påplusninger i forhold til Regjeringens forslag når det gjelder tiltak i forbindelse med økte kraftpriser og situasjonen i arbeidsmarkedet. Deler av de påplusningene som regjeringspartiene ikke har sluttet seg til, foreslår Regjeringen nå å reversere. Reserveavsetningen under ymseposten er redusert med 1,2 mrd. kroner. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at lønnsveksten er nedjustert fra 5 i nasjonalbudsjettet til 4,5 pst. i denne meldingen, noe som reduserer statens utgifter i forbindelse med stats- og trygdeoppgjørene.
På inntektssiden er den største bevilgningsendringen knyttet til reduserte renteinntekter fra statsbankene på om lag 1,7 mrd. kroner. Inntekter fra utbyttebetalinger, særlig fra Telenor og Statkraft, øker med til sammen 609 mill. kroner i forhold til saldert budsjett.
Regjeringen legger ikke opp til en særskilt regulering av folketrygdens grunnbeløp i forkant av årets trygdeoppgjør. Regjeringen foreslår imidlertid et tillegg til retningslinjene for regulering av grunnbeløpet.
For øvrig vil Regjeringen komme tilbake til disse spørsmålene i proposisjonen om trygdeoppgjøret. Videre foreslår Regjeringen å reversere Stortingets vedtak fra i høst om utvidet skattefritak for arbeidsgiverbetalte barnehageplasser. Det vises for øvrig til nærmere omtale av Regjeringens prioriteringer og inndekningsforslag i St.prp. nr. 65 (2002-2003).
Komiteen viser til sine merknader nedenfor og i Innst. S. nr. 260 (2002-2003) samt Innst. O. nr. 122 (2002-2003).
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, har registrert innspillene til en reformert nettolønnsmodell med kompetanseprofil, hvor virkemidlene rettes inn mot opplæring og erfaringsoverføring knyttet til sentrale funksjoner på skipene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er naturlig at Regjeringen kommer tilbake med en vurdering av dette på en egnet måte.
Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens omtale av gjennomføringen av budsjettpolitikken for 2003. Disse medlemmer vil påpeke at hovedhensikten med årets budsjett har vært å legge grunnlaget for en rentenedgang og svekket kronekurs. Dette for å styrke konkurranseevnen og bekjempe den økende arbeidsledigheten. I en slik situasjon er det viktig at ikke finanspolitikken reduserer handlingsrommet til pengepolitikken. Disse medlemmer mener de rentenedsettelser som har vært det siste halvåret, og utsiktene til nye lettelser i pengepolitikken, viser at Regjeringens økonomiske opplegg er godt tilpasset den økonomiske situasjonen.
Disse medlemmer er også fornøyd med Regjeringens bruk av handlingsregelen. Hensikten med regelen er å få en jamn innfasing av oljeinntektene over tid, og ikke en statisk bruk av en regel. Store svingninger i avkastningen på fondet må jevnes ut for å unngå for store negative utslag i finanspolitikken, ikke minst når arbeidsledigheten stiger.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til sine merknader under kapittel 2.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener generelt at behandlingen av revidert budsjett bør reflektere at hensikten med budsjettrevidering er å justere det vedtatte stats- og nasjonalbudsjett i forhold til endringer i de økonomiske rammebetingelser eller ved særskilte behov for endringer i bevilgningsvedtak som har oppstått etter at det ordinære budsjettet ble vedtatt. Disse medlemmer mener at Regjeringen ikke tar tilstrekkelig hensyn til de endringer som faktisk har funnet sted siden budsjettet ble vedtatt. Etter disse medlemmers oppfatning, var flere av de prognoser og beregninger som lå til grunn for behandlingen av statsbudsjettet for 2003 ikke realistiske, noe de senere måneders utvikling til fulle har dokumentert. Regjeringens anslag for ledighetsutvikling var åpenbart for lave og de økonomiske utsiktene var åpenbart for optimistiske. Dette må derfor tas hensyn til i forbindelse med revideringen av statsbudsjettet. Når norsk økonomi nå åpenbart er inne i en resesjon, synes disse medlemmer det er svært urovekkende og ikke minst uansvarlig at Regjeringen fortsatt fastholder at budsjettrammene skal være "stramme" og at det er pengepolitikken som nå alene skal få "få økonomien på rett kjøl" igjen. Etter disse medlemmers vurdering er dette langt fra tilstrekkelig, tvert imot svært passivt fra Regjeringens side i en tid som roper på en langt mer aktiv finanspolitikk.
Profilen i Fremskrittspartiets forslag til endringer av revidert budsjett kan i grove trekk oppsummeres på følgende måte:
– den inngåtte budsjettavtale mellom Fremskrittspartiet og regjeringspartiene fra høsten 2003 skal oppfylles
– arbeidsledigheten må dempes gjennom en rekke tiltak omtalt både i denne innstillingen og Innst. S. nr. 260 (2002-2003)
– vedtak fattet av Stortinget som Regjeringen ikke har fulgt opp, som trygdeoppgjør, nettolønn for offshore, barnehager, øremerking av leirskoletilskudd osv, følges opp i tråd med forutsetningene
– en kraftig satsing på kriminalitetsbekjempelse, gjennom særlig å styrke politiets driftsbudsjett
– en styrking av sykehusøkonomien, særlig gjennom bevilgninger til utstyrsinvesteringer
– kompensasjon for tapte skatteinntekter for kommunesektoren
– gå mot Regjeringens forslag til skjerping av egenandeler
– gå mot Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsøkninger
– gå mot Regjeringens kraftige økning av midler til asyl- og flyktningeformål
– gå mot Regjeringens forslag til økt utbytte fra statseide selskaper
Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader i denne innstillingen og i Innst. S. nr. 260 (2002-2003), samt Innst. O. nr. 122 (2002-2003).
Disse medlemmer viser til at den maritime politikken har vært gjenstand for store skift og betydelig usikkerhet gjennom mange år. Disse medlemmer mener dette er uheldig fordi det skaper usikkerhet i en næring som er avhengig av stabile og forutsigbare rammebetingelser. Etter disse medlemmers oppfatning er tiden overmoden for at rammebetingelsene blir forankret og klargjort. Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet gjennom mange år har kjempet for full nettolønn i Norge og mener fortsatt at dette ville vært det beste bidraget fra myndighetenes side i forhold til å skape et konkurransedyktig maritimt regime i Norge. Disse medlemmer viser til gjennomgangen av den maritime politikken som Regjeringen har iverksatt. Dette skal resultere i en stortingsmelding med behandling våren 2004. Disse medlemmer legger særlig vekt på at prosessen knyttet til meldingen gir langsiktige og stabile rammebetingelser. Det samlede maritime næringsmiljø er en av Norges viktigste verdiskaper. Når det gjelder rammebetingelsene for rederier og sjøfolk registrerer disse medlemmer at det er en avstand mellom det faktiske norske regelverket og tilsvarende rammebetingelser internasjonalt, og særlig i EU-området.
Når det gjelder nettolønnssystemet registrerer disse medlemmer at den norske bruken av virkemidler atskiller seg fra det vi finner hos våre naboer, både i teknisk utforming og i omfang. Den norske refusjonsordningen har en sterkt varierende intensitet fra fartøysgruppe til fartøysgruppe.
Disse medlemmer har registrert innspillene til en reformert nettolønnsmodell med kompetanseprofil, hvor virkemidlene rettes inn mot opplæring og erfaringsoverføring knyttet til sentrale funksjoner på skipene. Disse medlemmer ber Regjeringen komme tilbake med en vurdering av ulike modeller som ivaretar alle fartøysgrupper og sjøfolk, i statsbudsjettet for 2004.
Disse medlemmer vil vise til den subsidiære avtalen som ble inngått om statsbudsjettet for 2003 mellom Fremskrittspartiet og regjeringspartiene. Disse medlemmer vil hevde at Regjeringen, gjennom sine forslag til revidert budsjett, på flere punkter ikke har fulgt denne avtalen opp. Dette aksepteres ikke av disse medlemmer.
Disse medlemmer forutsetter at regjeringspartiene står ved sine skriftlig inngåtte avtaler, og derved foreslår de nødvendige endringer som skal til for at avtalen i sin helhet er oppfylt.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen på flere områder unnlater å følge opp Stortingets vedtak. Dette er etter disse medlemmers oppfatning ikke akseptabelt. Regjeringen plikter å varsle Stortinget om dette før vedtak blir fattet av Stortinget, ikke når det måtte passe Regjeringen. Disse medlemmer vil selvsagt vedstå seg alle de vedtak Fremskrittspartiet har bidratt til å skape flertall for i Stortinget. Disse medlemmer viser til sine merknader og forslag i Innst. S. nr. 260 (2002-2003) og i Innst. O. nr. 122 (2002-2003).
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti påpeker at det vedtatte budsjettet åpenbart er basert på for optimistiske anslag for utviklingen av norsk økonomi. Arbeidsledigheten øker raskere enn forutsatt, og veksten er svakere enn anslagene i fjor høst. Sjøl om forslaget til revidert budsjett til en viss grad retter opp dette, framstår Regjeringens innsats for å bekjempe arbeidsledigheten som kraftløse.
Disse medlemmer understreker at kampen mot arbeidsledigheten er den viktigste saken i revideringen av budsjettet. På dette området foreslår disse medlemmer en rekke tiltak, jf. merknader til kapittel 10 i denne innstillingen, som balanseres innenfor en ramme som innebærer en noe mer ekspansiv finanspolitikk. Det legges opp til at hovedvekten av stimulansen skal skje gjennom lavere rente, men disse medlemmer går også inn for å bruke de finanspolitiske virkemidlene.
Utover dette vil disse medlemmer prioritere følgende saker:
– Skole, eldreomsorg og velferdsproduksjon i kommunene.
– Fjerning av usosiale kutt.
– Rettferdig pensjonsoppgjør for de trygdede.
– Sikre penger til gjennomføring av stortingsvedtak knytta til barnehager, trygdeoppgjøret, sjøfolka og de som ble rammet hardest av strømkrisa.
Medlemene i komiteen frå Senterpartiet og Kystpartiet merker seg at Regjeringa omtaler budsjettopplegget som godt tilpassa den økonomiske situasjonen. Mellom anna vert det presisert at det reviderte budsjettforslaget for 2003 vil virke bortimot nøytralt på aktiviteten, gjeve at endringa i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskottet er minimal.
Desse medlemene vil derimot minne om at veksten i norsk økonomi hausten 2002 så å seie stoppa opp. Veksten i talet på arbeidslause, tiltakande nedlegging og utflagging av norske arbeidsplassar og nedjusterte anslag for den økonomiske utviklinga framover er ein direkte konsekvens av dette. Senterpartiet og Kystpartiet meiner at dette krev ein annan finanspolitisk reaksjon enn eit konjunkturnøytral opplegg. Spesielt er det viktig å setje i verk motkonjunkturelle politikktiltak som kan hindre at arbeidsløysa fester seg på eit for høgt nivå. Dette vert gjerne kalla hystereseeffektar, og vil typisk gje opphav til monalege velferdstap for norsk økonomi. Desse medlemene meiner at Regjeringa sitt reviderte budsjettforslag kjem til kort i høve den akutte utfordringa som forverringa på arbeidsmarknaden representerer.
Regjeringa tek i sitt framlegg til orde for å reversere ei rekkje stortingsvedtak. Dette signaliserer ei nyorientering i forhold til sedvanleg parlamentarisme. Desse medlemene observerer ein historisk ironi i at nettopp Venstre stiller seg bak dette.