7. Folketrygdfondet
Folketrygdfondets kapital utgjorde ved utgangen av 1999 120,6 mrd. kroner målt til markedsverdi. Av dette utgjorde egenkapitalinstrumenter 19,3 mrd. kroner. Rundt 60 pst. av fondet er plassert som lån til staten.
Folketrygdfondet oppnådde et realisert resultat i 1999 på 7 715 mill. kroner, hvilket tilsvarte en avkastningsrate på 6,6 pst. Endringer i fondets urealiserte kursgevinster beløp seg til 2 199 mill. kroner. Verdikorrigert resultat, dvs. realisert resultat tillagt endringer i urealiserte kursgevinster, var således 9 313 mill. kroner, som tilsvarte en avkastningsrate på 8,4 pst. En nærmere omtale av resultatene for Folketrygdfondet i 1999 vil bli gitt i Kredittmeldingen for 1999 som legges fram til høsten.
Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene gitt av Stortinget plassere sine midler i aksjer m.v., obligasjoner og sertifikater, kontolån til statskassen og som bankinnskudd. I medhold av § 9 i retningslinjene kan Kongen gi nærmere regler om fondsforvaltningen. Denne adgangen er ved kgl. res. av 17. januar 1992 delegert til Finansdepartementet. For 2000 har Finansdepartementet fastsatt en øvre ramme på 1,5 mrd. kroner for Folketrygdfondets samlede beholdningsøkning av private og kommunale obligasjoner og sertifikater (uten statsgaranti), bankinnskudd og aksjer m.v. Dette er den samme rammen som fondet hadde i 1999. Øvrig plasseringsøkning skal skje i stats- og statsgaranterte papirer eller som kontolån til statskassen.
Komiteen tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Venstre viser til at Folketrygdfondet i juli 1998 anmodet om at fondet gis adgang til å investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land. Bakgrunnen var blant annet at dette ville øke avkastningsmulighetene og redusere markedsrisikoen.
Disse medlemmer viser til at en adgang for Folketrygdfondet til også å investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land vil øke fondets avkastningsmuligheter og gi redusert markedsrisiko. Disse medlemmer er ikke enige i vurderingen om at behovet for en samlet styring av statens utenlandsplasseringer tilsier at Folketrygdfondet ikke bør gis en slik adgang. Dels mener disse medlemmer at hensynet til mindre statlig eierskap i norsk næringsliv veier opp de eventuelle ulemper det kan føre med seg å spre forvaltningen av statens utenlandsformue på flere hender. Videre vil det være fullt mulig å begrense Petroleumsfondets adgang til investering i de øvrige nordiske land, dersom det anses som nødvendig å unngå at Petroleumsfondet og Folketrygdfondet "tråkker i samme bed".
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til endring i Folketrygdfondets reglement, slik at Folketrygdfondet kan investere i børsnoterte aksjer i de øvrige nordiske land.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at det er vesentlig å fokusere på avkastningsmulighetene og risikoen for fondene i staten samlet, og ikke bare på Folketrygdfondets plasseringer. Dersom det skulle være ønskelig for staten å øke sine aksjeplasseringer i utlandet, ville det være mer effektivt å øke aksjeandelen for Petroleumsfondets plasseringer, fordi disse allerede har kompetanse om det internasjonale markedet. Disse medlemmer mener derfor dagens arbeidsdeling mellom Folketrygdfondet, som bare kan plassere i Norge, og Petroleumsfondet, som bare bør plassere i utlandet, er hensiktsmessig.
Disse medlemmer vil videre peke på at dersom Folketrygdfondet skal kunne kjøpe aksjer i utlandet, reiser dette problemstillinger som bør utredes nærmere før man tar standpunkt til et slikt forslag. Dette gjelder blant annet spørsmålet om hvordan man i så fall kan sikre at staten gjennom Folketrygdfondet ikke vanskeliggjør Norges Banks valutakursstyring. Disse medlemmer mener derfor Regjeringen må vurdere disse forhold nærmere før man tar stilling til endringer i Folketrygdfondets plasseringsadgang.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at finanskomiteen i møte med Folketrygdfondet ble presentert for flere problemstillinger som hemmer Folketrygdfondets muligheter til vekst og utvikling. Særlig gjelder dette krav om investeringer i statspapirer/kontolån som hemmer avkastning og gir stor markedsrisiko, men også det forhold at fondet er avgrenset til kun å investere i norske børsnoterte aksjer. Etter disse medlemmers oppfatning bør fondet få anledning til å investere i unoterte norske aksjer, utenlandske børser- særlig nordiske, venturefond og en større andel i aksjer/private papirer. Dette vil øke avkastningsmulighetene, spre risiko og bedre likviditeten. Det er særlig naturlig å tillate en nordisk investeringshorisont med tanke på at Oslo Børs nå integrerer seg i en nordisk børsallianse.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I reglement for Folketrygdfondet fastsatt av Stortinget 20. juni 1997 i medhold av § 23-11 fjerde ledd i lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd, gjøres følgende endring:
§ 5 annet ledd annet punktum skal lyde:
Innenfor en ramme på 20 pst. av forvaltningskapitalen kan fondets midler plasseres i aksjer i selskaper notert på norsk børs, og etter godkjenning fra Finansdepartementet, på utenlandske og særlig nordiske børser, i unoterte norske aksjer, i norske venturefond, børsnoterte grunnfondsbevis i norske sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper, og børsnoterte konvertible obligasjoner og børsnoterte obligasjoner med kjøpsrett til aksjer i norske selskaper.»
Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen er mer ivrig etter å tilrettelegge for gode rammebetingelser for statlig virksomhet og deres konkurranseevne enn for det private næringsliv.
Disse medlemmer mener at så lenge vi har statlig eierskap, må dette organiseres slik at eierskapet profesjonaliseres og utøves best mulig, men vil understreke at det samtidig må gjennomføres omfattende deregulering av lovverket for private finansinstitusjoner slik at man ikke opplever en konkurransevridning til fordel for offentlig eid virksomhet.
Disse medlemmer viser til Regjeringens tidligere omtale av utviklingen i generasjonsregnskapet. Etter disse medlemmers oppfatning er det svært vesentlig at politiske myndigheter har en klar oppfatning av hvordan vi skal løse våre fremtidige pensjonsforpliktelser uten at dette medfører økning i det totale skatte- og avgiftstrykk i Norge. Disse medlemmer mener det er nødvendig å omorganisere statens eierskap og kapitalforvaltning på en slik måte at dette i størst mulig grad kommer norske skattebetalere til gode og på en slik måte at uheldig sammenblanding av roller fra statlige myndigheters side unngås.
En betydelig del av aksjekapitalen på bedrifter notert på Oslo Børs er statseid og disponert av Regjeringen via statsråder som generalforsamlinger eller som representant for staten som mindretallseier. Den makt som dermed er sikret Regjeringen via eierskapsrollen, er meget betydelig. Muligheten for sammenblanding av roller og avveininger mellom samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske interesser er betydelig. Disse medlemmer mener at det for alle statlig eide bedrifter må klargjøres om eierskapet har et styringsformål eller et finansielt avkastningsformål. Enhver kombinasjon av disse to formål avvises idet den ene eller den andre må velges etter en reell og konkret begrunnelse. Der eneste begrunnelse er såkalt nasjonalt eierskap for å bevare tilknytningen til Norge og eventuelt hovedkontor i Norge, mener disse medlemmer at selskapets vedtekter må endres slik at en såkalt gylden aksje eiet av staten sikres veto i de spørsmål som faller innenfor slike begrunnelser. Deretter defineres det statlige eierskapet som et finansielt eierskap. Salg av alle statens eierandeler i alle selskaper med finansielle avkastningsformål som begrunnelse, vil neppe ha norske kjøpere da omfanget er for stort og det er stor mangel på norske finansielle investorer i og med at de store pensjonsordninger er i statens hånd gjennom folketrygden. I tillegg har staten enorme pensjonsforpliktelser gjennom folketrygden som ikke er fondsbasert. Derfor mener disse medlemmer at statens pensjonsforpliktelser og finansielle eierposisjon i norske bedrifter kan kombineres ved å overføre statlige aksjer i bedrifter hvor finansiell avkastning er formålet til Folketrygdfondet. Samtidig gis dette fondet gradvis en mer normal fondsrolle overfor pensjonsutbetalingene i folketrygdsystemet. Når slike aksjer er overført Folketrygdfondet, vil muligheten for misbruk av statens eiermakt fra politiske myndigheters side være bortfalt og maktspredning vil være oppfylt. Ytterligere maktspredning kan oppnås ved å dele opp Folketrygdfondet i flere separate og selvstendige fond med egne styrer, administrasjoner og eierporteføljer, men med samme forhold til at folketrygden disponerer avkastningen.
For å styrke Folketrygdfondets disposisjon som reelt fond for folketrygdens pensjonsforpliktelser, kan også SDØE-eierandeler overføres til Folketrygdfondet.
De nåværende statlige eierandeler er betalt av norske skattebetalere, og aksjene er derfor skattebetalernes eller befolkningens eiendom som disponeres av landets myndigheter. Det er befolkningen som gjennom staten eier selskaper som f.eks. Telenor, Statoil, Statkorn og Statsbygg. I forbindelse med en omorganisering av disponeringen av det nåværende eierskapet av flere selskaper vil disse medlemmer også at en del av aksjene i slike selskaper skal kunne overføres direkte til norske borgere uten vederlag, slik at de reelle eierne selv kan disponere sine eierandeler. Det vil også føre til en gigantisk voksenopplæring av den norske befolkning i det å være aksjonær og eier.
Disse medlemmer vil hevde at det ikke er statlig eie av næringslivet i seg selv som kan være negativt, men muligheten for maktmisbruk og dårlig utøvelse av eierskapet som er det farlige. Med overføring av eierskapet til befolkningen og til et uavhengig Folketrygdfond, som igjen er oppdelt i flere fond, vil hovedproblemene være løst. Det forutsettes at styrene i fondene under Folketrygdfondet oppnevnes av ulike organisasjoner for hvert enkelt fonds vedkommende. Samtidig forutsettes det at hvert fond har en entydig bestemmelse om at de investeringer som skal foretas skal sikre en rimelig avkastning og en rimelig risikoprofil. De vil da i praksis virke som institusjonelle og profesjonelle investorer på lik linje med forsikringsselskaper, investeringsfond, pensjonskasser og banker basert på forskjellige miljøer og forskjellige vurderinger av de enkelte aksjeselskapene fondene har eierinteresser i. For øvrig forutsettes det også en betydelig grad av frihet når det gjelder valg av investeringer i norske og utenlandske selskaper og fonds fra folketrygdfondenes side.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen utrede ulike modeller for omorganisering av Folketrygdfondet med sikte på en endring av statens eierskapshåndtering og forvaltning av kapital og med sikte på å fondsbasere deler av pensjonsforpliktelsene i folketrygden.»
Disse medlemmer vil subsidiært støtte forslaget fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Senterpartiet og Venstre. Disse medlemmer vil også subsidiært støtte forslaget fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener staten som hovedregel skal unngå direkte aksjeoppkjøp i norske bedrifter og heller skal stimulere til en positiv utvikling i det norske næringslivet og tilrettelegge for at bedriftene blir konkurransedyktige i et marked med stadig skjerpende konkurranse spesielt fra utlandet. Disse medlemmer mener staten ikke skal ha anledning til å være majoritetseier i et norsk selskap. Staten skal ei heller ha anledning til å foreta aksjeoppkjøp i en bedrift som fører til at staten tilegner seg kontroll via et negativt flertall.
Disse medlemmer peker på at organiseringen av pensjonssparingen har stor betydning for utviklingen av eierskapsstrukturen i Norge. Det obligatoriske medlemskapet i Folketrygden har ført til at den private pensjonssparingen i hovedsak forvaltes av staten og Folketrygdfondet. Resultatet er at en av de viktigste kildene til privat eierskap i andre land er svakt utviklet i Norge. Begrensningene som er lagt på Folketrygdfondets innenlandske plasseringsadgang, innebærer at kapital som ellers hadde blitt investert i norsk næringsliv blir plassert i utlandet. Disse medlemmer ønsker en reform der tilleggspensjonene spares i private fond. Det vil sikre et bredt eierskap, og gjøre det mulig for private pensjonsfond å overta folketrygdens eierrolle. Siden det ikke er naturlig å legge begrensninger på private pensjonsfonds innenlandske plasseringer, vil en slik styrking av det private institusjonelle eierskapet, øke tilgangen på langsiktig og risikovillig investeringskapital til norsk næringsliv.
Disse medlemmer vil imidlertid advare mot å tro at man kan organisere seg ut av problemene knyttet til statlig eierskap. Aksept av statlig eierskap og ytterligere åpning for at staten kan kjøpe seg opp i private selskaper gjennom flere, statseide pensjonsfond vil skape nye problemer. Problemene knyttet til statlig eierskap blir ikke borte når staten ikke skal eie alt, eller det statlige eierskapet spres over flere statlige organer. Ulempene knyttet til statlig eierskap blir kanskje mindre akutte, men de forsvinner ikke. Problemene består så lenge staten, uavhengig av organiseringen av eierskapet, har en betydelig eierandel i enkeltselskaper og i næringslivet som helhet. Disse medlemmer peker på tre hovedproblemer ved enhver form for statlig eierskap:
– Et økonomisk problem. Private eiere som satser egne penger har større interesse av å lykkes og ivaretar derfor investeringer bedre enn offentlige myndigheter. Alle former for offentlig eie gir næringslivet ekstra trygghet mot nedleggelse, noe som kan føre til sementering av eksisterende næringsstrukturer, manglende budsjettdisiplin og lavere lønnsomhet. Privat, kompetent eierskap er best skikket til å oppnå høyere verdiskaping og større langsiktig avkastning.
– Et rettsstatlig problem. Når staten er både eier og kontrollmyndighet kan det føre til uløselige habilitetsproblemer, og undergrave idealet om åpenhet, oversiktlighet og likebehandling i næringslivet. Selv om problemet kan reduseres ved å skille eier- og kontrollørrollene vil staten i enkelttilfeller stå overfor betydelige habilitetsproblemer.
– Et demokratiproblem. Når staten eier over halvparten av norsk næringsliv fortrenges private eiere. Resultatet er at makt konsentreres på politikernes og byråkratenes hender. Når statlig eierskap fortrenger private eiere svekkes eiendomsretten som bærebjelke i det frie samfunnet. For stor offentlig eiermakt begrenser enkeltmenneskets frihet, og er vanskelig å forene med et fungerende liberalt demokrati.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre har merket seg Folketrygdfondets ønske om å kunne delta i markedet for unoterte aksjer. Videre at en slik adgang i flere konkrete tilfeller kunne bidratt til positiv nyskaping og høy avkastning for fondet.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til endringer i Folketrygdfondets reglement, slik at Folketrygdfondet kan investere i norske unoterte aksjer.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti har merket seg at et næringspolitisk utvalg i Arbeiderpartiet har gått inn for at deler av oljeinntektene som et alternativ til avsetning i Petroleumsfondet kan gå til å bygge opp et fond for å styrke egenkapitalen i norsk næringsliv. Dette har for øvrig også blitt foreslått av dette medlem tidligere. Dersom et slikt forslag etter hvert blir realisert kan det bli aktuelt å løse opp den strenge arbeidsdelingen som gjelder mellom Petroleumsfondet og Folketrygdfondet. Så lenge Petroleumsfondet bare får investere utenlands vil dette medlem fastholde at Folketrygdfondet kun skal investere innenlands, både av hensyn til risikospredning av statens totale finansformue og av hensyn til norsk næringslivs tilgang til kapital. Det er dette medlems oppfatning at representantene for Folketrygdfondet har hatt en høy etisk standard i de bedriftsorganer de har vært representert. Slik har Folketrygdfondets representanter spilt en positiv rolle også på dette feltet.
Det vises til redegjørelse i St.meld. nr. 2 (1999-2000) avsnitt 3.5.2.2 og til St.prp. nr. 61 (1999-2000) avsnitt 3.14.
Komiteen viser til merknader i Innst. S. nr. 220 (1999-2000) avsnitt 1.7.18, jf. St.prp. nr. 61 (1999-2000).