Undertegnede fremmer med dette forslag om grunnlovfesting av en rekke sivile og politiske menneskerettigheter på bakgrunn av forslaget i Dokument 16 (2011–2012).

Forslaget fremmes av en tverrpolitisk gruppe representanter for å gi Stortinget et bredest mulig vurderingsgrunnlag for behandlingen i neste periode. Det er gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak samtlige paragrafer og/eller alternativer.

Stortingets presidentskap besluttet den 18. juni 2009 å nedsette et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets arbeid inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.

Grunnloven regulerer enkelte grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med enkeltrevisjoner av bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkel kan virke nokså tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger det flere grunnlovsforslag blant annet om diskriminering, retten til bolig og rett til asyl.

Det er derfor nødvendig å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved lov.'

Norge har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning, hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene, trekkes inn.

Hensikten med gjennomgangen vil være å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven, og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlig hører hjemme i ordinær lovgivning.

Utvalget vurderer på dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene bør utformes.

Det forutsettes at den politiske avtalen som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008 om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008)) ligger til grunn for utvalgets arbeid.

Forslag til nye bestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon, og dagens grunnlov skal være retningsgivende med hensyn til tekstens omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige redigeringsmessige endringer som følge av de materielle endringer som foreslås.

Utvalgets rapport avgis til Stortingets presidentskap innen 1. januar 2012.»

Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt:

Inge Lønning (leder), professor emeritus i teologi ved Universitetet i Oslo og tidligere president i Lagtinget.

Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i Stortinget.

Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Universitetet i Oslo.

Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.

Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.

Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat, Bergen.

Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap ved Universitetet i Oslo.

Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere utvalgsmedlem Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister høsten 2009.

Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16 (2011–2012).

Utvalget har vist til at det i hovedsak er to mulige modeller for plassering av nye menneskerettighetsbestemmelser i Grunnloven.

Modell 1 innebærer at de nye bestemmelsene skrives inn mellom de allerede eksisterende bestemmelser i Grunnloven del E Almindelige Bestemmelser. Dette betinger at man slår sammen enkelte bestemmelser, og at man utvider § 110-serien til å omfatte også en ny § 110 d, § 110 e og § 110 f.

Modell 2 innebærer at man flytter de paragrafene i Grunnloven del E som ikke omhandler menneskerettigheter, til en ny del F under overskriften Almindelige Bestemmelser. Del E kan da forbeholdes menneskerettighetene. Av disse to modellene har utvalget foreslått modell 2. En klar fordel med denne modellen er slik utvalget ser det at det vil komme tydelig frem hvilke bestemmelser som utgjør menneskerettigheter. Fordelen med modell 1 er at flere av de kjente paragrafnumrene vil kunne videreføres enn om man velger modell 2. For i størst mulig grad å bøte på denne ulempen ved modell 2 har utvalget valgt å beholde de mest kjente paragrafene også innenfor modell 2. Dette gjelder § 96 første punktum (lovskravet i strafferetten), § 97 (forbud mot tilbakevirkende lover), § 100 (ytringsfrihet), § 105 (ekspropriasjonserstatningsvern) og § 110 (rett til utkomme av arbeid).

Utvalget har foreslått at det opprettes en ny del F i Grunnloven som får tittelen Almindelige Bestemmelser, samtidig som del E videreføres under tittelen Menneskerettighederne. De bestemmelser som ikke omhandler menneskerettigheter, og som nå står i del E, bør derfor flyttes til ny del F. Dette vil gjøre det mulig å samle både nye og eldre menneskerettighetsbestemmelser i en ny del E.

For å gjennomføre en ny del E om Menneskerettighederne og en ny del F med Almindelige Bestemmelser må de bestemmelsene som ikke omhandler menneskerettigheter i den nåværende del E, flyttes til ny del F. Bestemmelsene som skal flyttes til del F, må først oppheves og deretter vedtas med nytt paragrafnummer. Dette vil ikke endre det materielle innholdet i de bestemmelsene som flyttes.

Det er heller ikke mange bestemmelser det vil være tale om å flytte. De grunnlovsbestemmelser som ikke hører naturlig hjemme i en oppdatert fremstilling av menneskerettighetene i del E, er følgende:

• embeter i staten (§ 92)

• tiltredelse til internasjonale organisasjoner (§ 93)

• sivillovbok (§ 94)

• geistlighetens gods (§ 106)

• odels- og åsetesrett (§ 107)

• adelsforbud (§ 108)

• verneplikt (§ 109)

• regler om flagget (§ 111)

• endringer av Grunnloven (§ 112)

Menneskerettighetsutvalget har foreslått at disse bestemmelsene oppheves og deretter vedtas med nytt paragrafnummer under en ny del F i Grunnloven.

Et annet spørsmål er om noen av disse bestemmelsene bør oppheves med endelig virkning fordi de mangler relevans i dagens samfunn. Utvalget har sett nærmere på om Grunnloven §§ 94, 107 og 108 overhodet bør videreføres i en ny del F i Grunnloven. De øvrige bestemmelsene har utvalget ikke vurdert nærmere, fordi disse bestemmelsene faller helt utenfor utvalgets mandat. Dette er bestemmelser som i stedet foreslås videreført i uendret form i ny del F.

Utvalget foreslår at Grunnloven § 94 oppheves, og at Grunnloven §§ 92, 93, 106, 107, 108, 109, 111 og 112 flyttes til ny del F.

Utvalget viser i sin begrunnelse for å oppheve Grunnloven § 94 til at det er en overgangsbestemmelse som først og fremst gir uttrykk for at lov- og skattevedtak truffet forut for 17. mai 1814 fortsatt er gyldige i og med vedtakelsen av Grunnloven. Bestemmelsen har stått uendret siden 1814, og lyder som følger:

«En ny almindelig civil og kriminal Lovbog skal foranstaltes udgivet paa første eller, om dette ikke er muligt, paa andet ordentlige Storthing. Imidlertid blive Statens nu gjældende Love i Kraft, forsaavidt de ei stride imod denne Grundlov eller de provisoriske Anordninger, som imidlertid maatte udgives.

De nuværende permanente Skatter vedblive ligeledes til næste Storthing.»

Bestemmelsens første ledd første punktum tar sikte på at det skal utarbeides en ny lovbok så snart som mulig etter 1814. I første ledd annet punktum fastslås at lovgivning gitt forut for 17. mai 1814 er gyldig, med mindre lovene strider mot Grunnloven eller mot provisoriske anordninger. I annet ledd understrekes det at skattebeslutninger truffet forut for 17. mai 1814 er gyldige frem til det neste storting trer sammen etter 17. mai 1814.

I dag må første ledd første punktum og annet ledd utvilsomt kunne sies å ha utelukkende historisk interesse. I disse setningene er det bare situasjonen like etter vedtakelsen av Grunnloven som reguleres. En egen «kriminallovbok» kom først med kriminalloven av 1848, siden erstattet av straffeloven av 1902. Tanken om å få vedtatt en egen «sivillovbok» til regulering av den sivile retten synes nå å være oppgitt. Det vil derfor ikke medføre noen realitetsendring, verken symbolsk, politisk eller rettslig, om disse delene av Grunnloven § 94 oppheves.

Første ledd annet punktum kan til dels sies å ha en viss betydning utover den historiske interesse. Dette har sammenheng med at det fortsatt er spredte enkeltbestemmelser fra tiden forut for 1814 som har gyldighet i Norge i dag.

Utvalget viser til at det foreligger en snart to hundre år lang praksis for at lovene forut for 1814 er gyldige inntil de oppheves, og at ingen lovgivning kan stride mot Grunnloven. Det ligger i vårt konstitusjonelle system at Grunnloven er den høyeste rettskilde, og det er innlysende at det ikke kan gjøres unntak for lover gitt før 1814.

Grunnloven § 94 har vært foreslått opphevet flere ganger tidligere, men dette har ikke fått gjennomslag. Begrunnelsen har vært at dette ville skape «uklarhet i rettskildesystemet». Med presiseringen i § 17 med virkning fra 1. oktober 2009 skulle det være mindre grunn til at slik uklarhet vil oppstå. Gjennom dagens § 17 skulle det være en sikker forståelse, både basert på ordlyd og praksis i årene etter 1814, at lover gitt forut for 1814 ikke vil ha gjennomslag overfor provisoriske anordninger dersom det foreligger motstrid. Det vil derfor ikke ha noen rettslig betydning om hele Grunnloven § 94 oppheves.

Utvalget har derfor foreslått at § 94 oppheves.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag vises det til Dokument 16 (2011–2012), s. 98 flg.

Inndeling av rettigheter

Menneskerettighetsutvalget har vurdert ulike inndelinger av rettigheter.

Menneskerettighetene har i noen sammenhenger vært delt inn i det som gjerne er omtalt som første, andre og tredje generasjons rettigheter, der man kan tenke seg at første generasjons rettigheter er mer sentrale enn øvrige rettigheter. Det har vært vanlig å operere med en slik inndeling som en forklaringsmodell for rettighetenes utvikling, men modellen er vanskelig å forene med FNs forutsetning om at rettighetene i de ulike menneskerettighetskonvensjonene må forstås i sammenheng. Utvalget viser derfor til at inndelingen er omstridt. Utvalget viser videre til at den norske Grunnloven i dag inneholder bestemmelser som kan henføres til samtlige av disse kategoriene.

Med første generasjons rettigheter siktes det gjerne til de klassiske sivile og politiske rettigheter. Dette er i første omgang de rettighetene som sikrer individene adgang til politisk/demokratisk deltakelse, både gjennom retten til deltakelse i frie og hemmelige valg og gjennom retten til å delta i samfunnsdebatten. Dernest er det de rettigheter som skal sikre mot vilkårlig fengsling og straff, samt et generelt torturforbud og retten til å få sin sak prøvet for uavhengige domstoler. I noen grad er dette rettigheter som er sikret gjennom den nåværende Grunnloven, jf. § 50 (stemmerett), § 96 (ingen straff uten lov og dom, og forbud mot tortur i avhør), § 99 (ingen arrest eller fengsling uten lov) og § 100 (ytringsfrihet).

Til andre generasjons rettigheter har det vært vanlig å regne de økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Dette er de rettighetene som sikrer individene en rimelig levestandard, grunnleggende skolegang, nødvendig helsehjelp mv. Enkelte grunnlovsbestemmelser, som ekspropriasjonserstatningsvern i § 105, rett til utkomme fra arbeid i § 110 og samisk språk og kultur i § 110 a, kan sies å falle i denne kategorien.

Med tredje generasjons rettigheter har det gjerne vært siktet til de kollektive rettighetene som omfatter menneskeheten, som for eksempel retten til fred og retten til et sunt miljø, jf. for eksempel Grunnloven § 110 b.

En tredje måte å dele inn rettigheter på er å ta utgangspunkt i de rettigheter som sikrer respekt for individenes frihet på den ene siden, og rettigheter som sikrer menneskeverd og likeverd på den annen. Individenes frihet kan langt på vei sies å være en rettighet som er kostnadsfri for staten, i den forstand at staten ikke må benytte økonomiske ressurser, bare avstå fra å gripe inn i individenes frihet til å ytre seg, deres frihet til å danne foreninger, deres frihet til å møtes i forsamlinger, deres rett til å bevege seg fritt i landet, deres frihet til å velge sitt yrke, deres frihet til å utøve sin religion og deres frihet til å uttrykke sin kultur.

De rettigheter som i første rekke bidrar til likeverd og menneskeverd, vil typisk være forbud mot straff uten lov og dom, retten til rettferdig rettergang, forbud mot tilbakevirkende lover, retten til respekt for privatliv og familieliv, forbud mot diskriminering, retten til skolegang og utdanning, samt retten til nødvendig helsehjelp og en tilfredsstillende levestandard. I noen grad vil dette være rettigheter som krever innsats av økonomiske ressurser. Skal rettighetene ha noen verdi, må for eksempel myndighetene forsøke å sikre at private ikke krenker andres rett til respekt for privat- og familieliv, eller at private ikke diskriminerer hverandre. Tilsvarende må myndighetene stille med et domstolsapparat som ivaretar kravene til en rettferdig rettergang.

Når det skal tas stilling til hvilke rettigheter som er sentrale, vil det etter utvalgets syn også være av betydning å se på hvilken aktualitet de ulike rettighetene har i dag, herunder hvilke rettigheter som aktivt benyttes mellom private og i forvaltningens og domstolenes arbeid. En grunntanke må være at Grunnloven skal ivareta sentrale verdier i dagens norske samfunn, men samtidig gjenspeile de verdiene som har overlevd over tid. Å grunnlovfeste disse verdiene vil være et bidrag til å sikre at også fremtidige generasjoner vil kunne nyte godt av disse rettighetene.

For domstolenes virksomhet har uavhengighet og upartiskhet utgjort helt grunnleggende verdier de siste 150 årene. I straffesaker er retten til rettferdig rettergang, lovskrav og tilbakevirkningsforbud, uskyldspresumsjon og forbud mot dobbeltstraff sentrale rettsstatlige prinsipper som er holdt høyt i hevd. Straffesystemet har de seneste årene også vært basert på en grunnleggende respekt for liv og personlig integritet, gjennom bl.a. forbud mot dødsstraff og tortur, samt forbud mot vilkårlig fengsling.

Også utenfor strafferettens område må respekten for den enkeltes frihet sies å være ivaretatt. Det ulovfestede legalitetsprinsipp, som uttrykker at inngrep overfor den enkelte trenger hjemmel i lov, anses for å være konstitusjonell sedvanerett. Dette prinsippet sikrer bl.a. at myndighetene trenger hjemmel i lov for å berøve noen deres frihet, for å ekspropriere deres eiendom, for å inndrive skatter og avgifter, for å pålegge dem å søke om byggetillatelse, for å stanse bilister i rutinekontroll osv.

Ved siden av legalitetsprinsippet står tanken om retten til å delta i demokratiske beslutningsprosesser sterkt i Norge. Tilsvarende sterkt står også ytringsfrihet, retten til ikke å bli diskriminert, vern om privatliv og familieliv, personvern, religionsfrihet, forenings- og forsamlingsfrihet, rett til grunnleggende opplæring, rett til helsetilbud og rett til kulturell identitet og kulturuttrykk.

Ved vurderingen av hvilke rettigheter som står sentralt, er det derfor tatt utgangspunkt i Verdenserklæringen og de rettigheter som fremkommer av denne.

Det er samtidig tatt hensyn til de verdier og rettigheter som har stått sentralt i Norge etter annen verdenskrig, selv om ikke alle disse er grunnlovfestet i dag. Menneskerettighetsutvalget viser til at det er et nærliggende behov for å ajourføre Grunnloven i forhold til det samfunn vi lever i. Dette innebærer ikke at Grunnloven skal gi oss svarene på vanskelige og viktige samfunnsutfordringer, men den bør knesette noen sentrale prinsipper og grunnleggende verdier som i dag utgjør fundamentet for de beslutninger som treffes. På den måten vil man i større utstrekning kunne sikre at individenes frihet, likhet og menneskeverd blir ivaretatt i beslutningsprosessene også i fremtiden.

I den forbindelse er det tatt hensyn til at dagens Norge ikke bare er et annet samfunn enn da Grunnloven ble skrevet i 1814, men også et annet samfunn enn den gang Verdenserklæringen ble utformet i 1948.

De sivile og politiske rettighetene er nødvendige både for å opprettholde individenes likeverd og like rett til deltakelse i samfunnet, og for å sikre gjennomføringen av et levedyktig demokrati.

I forlengelsen av dette har utvalget lagt vekt på at Grunnloven har hatt stor symbolverdi for det norske folk og for nasjonen Norge, samtidig som den til tider har spilt en sentral rolle rettslig og politisk. Utvalgets flertall ser det som viktig å forsøke å bevare Grunnlovens rolle som symbol for nasjonen, men samtidig videreføre Grunnloven som et rettslig og politisk verktøy.

Utvalget finner videre at norsk grunnlovstradisjon, der Grunnloven stadfester noen grunnleggende og prinsipielle utgangspunkter, bør videreføres. Det vil neppe være vellykket å forsøke å detaljregulere rettigheter i Grunnloven. Dette ville gi liten grad av fleksibilitet til bestemmelser som ofte blir stående i lang tid. Av rettspraksis på området, både nasjonalt og i EMD, fremgår det tydelig at anvendelsen av menneskerettighetsbestemmelser ofte vil måtte avgjøres etter en nærmere vurdering av en lang rekke konkrete forhold, der også hensynet til samfunnsutviklingen trekkes inn. Detaljreguleringer i Grunnloven vil i for stor utstrekning kunne binde opp fremtidige generasjoner, og dermed bidra til å svekke Grunnlovens symbolske og politiske funksjon.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets inndeling vises det til Dokument 16 (2011–2012), s. 59 flg.

Nærmere om forslagene

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en videreføring av Grunnloven § 110 c i en ny § 92. Denne bestemmelsen skal etter forslaget innlede Grunnlovens nye menneskerettighetskapittel.

§ 110 c ble inntatt i Grunnloven i 1994. Bestemmelsen pålegger statens myndigheter å respektere og sikre menneskerettighetene generelt. Bestemmelsen kom inn i forbindelse med forberedelsene til menneskerettsloven av 1999, der Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK), konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) og konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) ble inkorporert i norsk rett. Senere er også barnekonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen inkorporert i menneskerettsloven. Grunnloven § 110 c lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne. Nærmere Bestemmelser om Gjennemførelsen af Traktater herom fastsættes ved Lov».

Bestemmelsen er ment å gi et generelt uttrykk for menneskerettighetenes sentrale plass i norsk rett.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått at bestemmelsens første ledd videreføres som en ny § 92.

§ 110 c annet ledd fastlår at nærmere bestemmelser om menneskerettighetskonvensjoner fastsettes ved lov. Bestemmelsen har hatt sin ønskede effekt ved at menneskerettsloven trådte i kraft i 1999. Menneskerettighetsutvalget viser til at den nå kanskje har oppfylt sin funksjon og at den dermed representerer et overflødig pålegg overfor lovgiver. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å ikke videreføre annet ledd i en ny § 92.

Som følge av stat-kirke-forliket mellom samtlige politiske partier representert på Stortinget, fikk Grunnloven § 2 med virkning fra 21. mai 2012 følgende ordlyd:

«Værdigrunnlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne.»

Menneskerettighetsutvalget har drøftet om det fortsatt er behov for en generell bestemmelse om myndighetenes plikt til å respektere og sikre menneskerettighetene etter at det ble inntatt en ny formålsbestemmelse i § 2 i Grunnloven. Utvalget viser til at Grunnloven § 2 ikke gir et direkte uttrykk for at det er myndighetene som har plikter i relasjon til menneskerettighetene og at både lovtekniske og pedagogiske hensyn tilsier at § 110 c første ledd videreføres også etter vedtakelsen av ny § 2.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 63 flg.

Forslagsstillerne fremmer fem alternative forslag. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny § 92 om at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene. I alternativ 2 er bestemmelsen gitt tilføyelsen «slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». I alternativ 3 er det etter modell av innledningen til FNs verdenserklæring om menneskerettighetene inntatt et første ledd om at alle mennesker har en iboende verdighet og like og uavhendelige rettigheter. I alternativ 4 er det inntatt et første ledd med formuleringen «alle mennesker er født frie og like», mens det i alternativ 5 er tatt inn et annet ledd om at bestemmelser i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som er bindende for Norge, ikke kan innskrenkes ved lov eller annen myndighetsutøvelse.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 94 om frihetsberøvelse til erstatning for Grunnloven § 99. Utvalget viser til at retten til å være fri, samt trygghet for at man ikke vil bli berøvet friheten vilkårlig, er en grunnleggende menneskerettighet. Dette var også erkjent i 1814, og det er reflektert i Grunnloven § 99 første ledd. Etter utvalgets syn bør denne bestemmelsen i Grunnloven § 99 første punktum bygges ut til også å omhandle andre former for frihetsberøvelse enn fengsling. Også frihetsberøvelse som følge av for eksempel psykisk helsevern må ha lovhjemmel, og dette bør fremkomme av Grunnloven.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 113 flg.

Forslagsstillerne fremmer Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny § 94.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 95 i Grunnloven om rett til rettferdig rettergang og uavhengige domstoler.

Utvalget viser til at retten til en rettferdig rettergang regnes som en helt grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i moderne rettsstater. Retten til rettferdig rettergang har kommet til uttrykk flere steder i lovgivningen. Utvalget viser til at en grunnlovfesting av prinsippet vil ha både en symbolsk og en politisk betydning. Den rettslige betydningen vil først og fremst være å vise at prinsippet skal benyttes som et tolkningsmoment ved fortolkningen av annen lovgivning. Prinsippet vil i tillegg fungere som en rettslig skranke for lovgiver. Utvalget viser til at i sin ytterste konsekvens vil en grunnlovfesting av prinsippet også fungere som en absolutt skranke for lovgiver og for domstolene dersom statsmaktene en gang i fremtiden aktivt skulle forsøke å bygge ned rettsstaten. På denne bakgrunn finner utvalget at Grunnloven bør inneholde en bestemmelse om at rettergangen skal være rettferdig.

Utvalget viser til at kravet om uavhengige domstoler kan innfortolkes i Grunnloven §§ 88, 90, 96 første punktum og 98. Selv om domstolene i Norge fungerer uavhengig av de øvrige statsmakter, vil grunnlovfesting av uavhengige domstoler etter utvalgets syn etablere en mer balansert fremstilling i Grunnloven av forholdet mellom de tre statsmakter.

Om den nærmere begrunnelsen for forslaget vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 118 flg.

Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til ny § 95. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag.

I alternativ 2 er det inntatt et annet ledd om at statens myndigheter skal sikre domstolenes og dommernes uavhengighet og upartiskhet.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått endringer i Grunnloven § 96 om uskyldspresumsjonen, forbud mot dobbeltstraff og vern mot full eiendomsavståelse (jf. Grunnloven § 104).

Gjeldende § 96 lyder:

«Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffes uden efter Dom. Pinligt Forhør maa ikke finde Sted.»

Utvalget viser til at uskyldspresumsjonen er nært knyttet til lovskravet på strafferettens område og foreslår at uskyldspresumsjonen bør grunnlovfestes og inntas som et nytt annet ledd til Grunnloven § 96. Utvalget viser til at forslaget ikke vil medføre noen endring i rettstilstanden, og at den nærmere grensen for når uskyldspresumsjonen er overtrådt, fortsatt må trekkes opp på bakgrunn av nasjonal og internasjonal praksis på området.

Utvalget viser videre til at i likhet med uskyldspresumsjonen er forbudet mot dobbeltstraff en viktig forutsetning for et effektivt lovskrav på strafferettens område. Uten et forbud mot dobbeltstraff i strafferettspleien vil påtalemyndigheten og domstolene i prinsippet kunne forfølge og domfelle den enkelte en rekke ganger under henvisning til den samme lovovertredelsen. Dette vil etablere en usikkerhet i befolkningen som på sikt vil undergrave tilliten både til strafferettspleien og rettsstaten.

Forbudet mot dobbeltstraff er samtidig av grunnleggende betydning for den enkeltes forutsigbarhet. Dette gjelder både behovet for å kunne forutse konsekvensene av sine handlinger, behovet for å legge forhold bak seg, og mulighetene til å starte på nytt eller gå videre med livet sitt. Gjentatt straff for samme forhold vil i tillegg oppleves som grunnleggende urettferdig, kanskje også som vilkårlig, både for den som rammes og for de som er vitne til at det skjer. Forbudet mot dobbeltstraff må på denne bakgrunn forstås som en av de helt sentrale rettssikkerhetsgarantiene i samfunnet.

På dette grunnlag finner utvalget at forbudet mot dobbeltstraff bør grunnlovfestes, og da i sammenheng med lovskravet og uskyldspresumsjonen i en utvidet § 96. Utvalget viser til at når man skal ta stilling til slike problemstillinger etter en eventuell ny grunnlovsbestemmelse om forbud mot dobbeltstraff, må dette skje i lys av tidligere praksis fra Høyesterett og EMD, samt i lys av formålet med forbudet mot dobbeltstraff. En grunnlovfesting av forbudet mot dobbeltstraff vil således ikke endre dagens rettstilstand. Utvalget foreslår at formuleringen «ingen kan straffes mer enn én gang for samme handling» inntas som et nytt tredje ledd til § 96.

Utvalget har videre foreslått å videreføre prinsippet i gjeldende § 104 i et nytt fjerde ledd i Grunnloven § 96. Grunnloven § 104 lyder:

«Jord og Boslod kan i intet Tilfælde forbrydes.»

Bestemmelsen knesetter et forbud mot å inndra fast eiendom og hele den samlede formue som straff for kriminelle handlinger. Grunnloven § 104 i sin nåværende gammelmodige form foreslås opphevet.

Om den nærmere begrunnelsen for forslagene vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 125 flg.

Forslagsstillerne fremmer ett forslag til nytt annet og fjerde ledd, i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag.

Det fremmes tre alternative forslag til tredje ledd. Det første alternativet samsvarer med Menneskerettighetsutvalgets forslag, mens øvrige alternativer samsvarer med alternative formuleringer skissert av utvalget. I alternativ 3 er det inntatt en presisering av at ingen kan straffes mer enn én gang for samme handling «med mindre saken gjenåpnes etter nærmere bestemmelser fastsatt i lov».

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 98 i Grunnloven om grunnlovfesting av likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet. Utvalget går ikke inn for å liste opp de ulike diskrimineringsgrunnlag, men peker på at fordelen med en åpen kategori er at den vil sikre at diskriminering som åpenbart er usaklig og har sammenheng med vesentlige forhold ved en person, blir omfattet. Man unngår dermed å skille skarpt mellom de forhold som listes opp og de forhold som ikke listes opp.

Utvalget viser til at det at alle skal være like for loven, utgjør et grunnleggende krav om likhet, rettferdighet og respekt for menneskeverdet. Grunnlovfesting av likhetsprinsippet vil ikke endre dagens rettstilstand, men synliggjøre og fremheve at det norske rettssystemet er bygget på prinsippet om at alle er like for loven.

Om den nærmere begrunnelsen for forslaget vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 139 flg.

Forslagsstillerne fremmer Menneskerettighetsutvalgets forslag til første ledd om at «alle er like for loven».

Det fremmes 5 alternative forslag til annet ledd. Alternativ 1 baserer seg på Menneskerettighetsutvalgets forslag og alternativ 2 bygger på en alternativ formulering skissert av utvalget.

Alternativ 3 og 4 baserer seg på forslag fremsatt av Karin Andersen, Hallgeir H. Langeland, May Hansen, Lars Peder Brekk og André N. Skjelstad i Dokument nr. 12:5 (2007–2008). Alternativ 5 er en mer kortfattet bestemmelse om at ingen mennesker må utsettes for diskriminering og at nærmere bestemmelser fastsettes i lov.

Forslagene varierer med hensyn til hvorvidt de inneholder diskrimeringsgrunnlag. Videre varierer forslagene med hensyn til om statens forpliktelser er presisert.

Forslaget til tredje ledd baserer seg på et forslag fra Norsk Kvinnesaksforening. Hensikten er å grunnlovfeste en formulering som på en bedre måte fanger opp statens omfattende forpliktelser etter Kvinnekonvensjonen.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 99 i Grunnloven om frihet for tanke, samvittighet, religion og livsanskuelse. Bestemmelsen skal erstatte bestemmelsen i Grunnloven § 16 første punktum, som ble vedtatt 21. mai 2012 på grunnlag av stat–kirke-forliket, jf. Innst. 233 S (2011–2012). Det fulgte av utvalgets mandat at den politiske avtalen som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008 om staten og Den norske kirke, skulle ligge til grunn for utvalgets arbeid.

Utvalget finner at retten til fri religionsutøvelse bør moderniseres og dermed utvides til å gjelde også tanke- og samvittighetsfrihet, samt annet livssyn enn det religiøse, og viser til at prinsippet om tanke-, samvittighets- og religionsfriheten har en sentral plass i de internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Om den nærmere begrunnelsen for forslaget vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 152 flg.

Forslagsstillerne fremmer Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny § 99.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 101 i Grunnloven om forenings- og forsamlingsfrihet.

Utvalget viser til at verken foreningsfrihet eller forsamlingsfrihet er vernet i gjeldende Grunnlov. Grunnloven § 99 annet ledd om bruk av militærmakt mot forsamlinger forutsetter imidlertid at forsamlinger normalt vil være tillatt. Også Grunnloven § 100 siste ledd om at det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og offentlig samtale, kan tas til inntekt for at foreninger og forsamlinger må være tillatt. Den generelle retten til forenings- og forsamlingsfrihet følger i dag av de internasjonale konvensjonene, hvorav flere er gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven av 1999.

Utvalget viser til at grunnlovfesting av forenings- og forsamlingsfriheten ikke vil endre dagens rettstilstand og at det må antas at en slik grunnlovsbestemmelse vil få liten praktisk betydning.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 163 flg.

Forslagsstillerne fremmer Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny § 101 i Grunnloven.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 102 i Grunnloven om personvern og personopplysningsvern. I dagens grunnlov finnes ikke en generell bestemmelse om respekt for privatlivets fred, personvern eller personopplysningsvern. Gjeldende § 102, som forbyr husinkvisisjoner unntatt i kriminelle tilfeller, må imidlertid forstås som et begrenset utslag av retten til privatliv. I tillegg utgjør Grunnloven § 100 fjerde ledd et begrenset vern om privatlivets fred, ved at bestemmelsen blant annet forbyr brevsensur utenfor såkalte «Anstalter», dvs. utenfor fengsler eller psykiatriske institusjoner.

Utvalget viser til at privatlivets fred er godt forankret i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og er uttrykkelig slått fast i Verdenserklæringen artikkel 12. Utvalget viser videre til at grunnlovfesting av privatlivets fred, personvern og personopplysningsvern kan sies å ha fått økt aktualitet i de seneste årene, noe som dels har sammenheng med den teknologiske utvikling, dels med den rettslige utvikling. Personvernkommisjonen konkluderte i sin innstilling (NOU 2009:1 Individ og integritet) enstemmig med en anbefaling om grunnlovfesting av retten til personvern og privatlivets fred.

Menneskerettighetsutvalget viser til at en grunnlovfesting av retten til personvern og privatlivets fred i første rekke vil ha den konsekvens at disse prinsippene får en generell forankring i Grunnloven. Grunnlovfestingen vil videre bidra til å løfte de internasjonale menneskerettighetsprinsipper om «right to privacy» inn i en norsk kontekst.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 168 flg.

Forslagsstillerne fremmer 4 alternative forslag. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag.

I alternativ 2 er det byttet om på rekkefølgen av leddene. I Alternativ 3 er det inntatt et annet punktum i første ledd om at husransakelser ikke må finne sted, unntatt i kriminelle tilfeller.

Alternativ 4 bygger på tidligere fremsatt grunnlovsforslag fra Vera Lysklætt og Odd Einar Dørum, jf. Dokument nr. 12:18 (2007–2008).

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 104 i Grunnloven om barns rettigheter. Carl I. Hagen har ikke sluttet seg til dette forslaget, jf. særmerknad gjengitt i Dokument 16 (2011–2012) punkt 11.4.2.

I dagens grunnlov er barn kun direkte omtalt i den nye ytringsfrihetsbestemmelsen i § 100 fjerde ledd.

Som et utgangspunkt gjelder menneskerettighetsbestemmelsene i de internasjonale konvensjonene også barn. I tillegg er barns rettigheter særlig regulert i FNs barnekonvensjon av 1989.

Utvalget har funnet at en grunnlovsbestemmelse om barns rettigheter bør inneholde en bestemmelse om vern om barnets personlige integritet. Barnets rett til vern om sin personlige integritet gjelder uavhengig av hvor barnet bor, eller hvor barnet har sitt opphold. Dette innebærer at barnets personlige integritet skal ivaretas enten barnet bor med sin familie eller oppholder seg i for eksempel fosterhjem, barnehjem eller fengsel. Uttrykket «rett til vern» peker på at statens myndigheter har en plikt til å sørge for et regelverk og for håndhevelse av et regelverk som på best mulig måte kan verne barnet fra utnyttelse, vold og mishandling.

Om den nærmere begrunnelsen for Menneskerettighetsutvalgets forslag vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 186 flg.

Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til bestemmelsens første ledd. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag. I alternativ 2 er spørsmål som «gjelder» barn byttet ut med spørsmål som «berører» barn.

Det fremmes tre alternative forslag til bestemmelsens annet ledd. Alternativ 1 har formuleringen «avgjørelser som berører barn», alternativ 2 har formuleringen «beslutninger som gjelder barn», mens alternativ 3 har formuleringen «handlinger og avgjørelser som berører barn».

Det fremmes fem alternative forslag til tredje ledd. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag om at barn har rett til vern om sin personlige integritet og at statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie. I alternativ 2 er formuleringen «fortrinnsvis i egen familie» tatt ut. Det følger av alternativ 3 at statens myndigheter skal iverksette tiltak for å beskytte barnets personlige integritet, herunder beskyttelse mot vold, mishandling, seksuell utnyttelse og andre liknende forhold som kan skade barnet. Etter alternativ 4 skal statens myndigheter iverksette tiltak for å beskytte barnets personlige integritet, samt legge forholdene til rette for barnets utvikling og kontakt med egne foreldre. Alternativ 5 innebærer at nærmere bestemmelser om at barnets særlige behov for beskyttelse mot vold, mishandling, seksuell utnyttelse og andre liknende forhold som kan skade barnet eller barnets fysiske og mentale utvikling, fastsettes ved lov.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 106 i Grunnloven om bevegelsesfrihet. Utvalget viser til at bevegelsesfrihet innebærer en rett for alle med lovlig opphold i et land til å bevege seg fritt innenfor landets grenser og til fritt å velge hvor i landet de vil bosette seg. Dernest innebærer bevegelsesfrihet en rett for statsborgere til å forlate landet og til å reise inn igjen. I forlengelsen av retten til fri bevegelse finnes en århundrelang tradisjon for at personer som forfølges i sitt hjemland, skal gis beskyttelse i et annet. Dette omtales gjerne som asyl.

Bevegelsesfrihet er ikke grunnlovfestet. Friheten er heller ikke lovfestet på annen måte enn gjennom inkorporeringen av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner i menneskerettsloven av 1999. Grunnloven har heller ingen bestemmelser om beskyttelse av flyktninger. Utvalget viser til at det er få konstitusjoner som omtaler asylrett, og ingen av de nordiske land berører denne problemstillingen i sine konstitusjoner. Utvalget viser til at asyl ikke er et entydig juridisk begrep, men en samlebetegnelse på ulike grader av den beskyttelse som utlendinger kan få i et annet land. Utvalget har kommet til at det ikke vil foreslå grunnlovfesting av rett til asyl eller retten til å søke asyl.

Om den nærmere begrunnelsen for forslaget vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 197 flg.

Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til første ledd i bestemmelsen. Alternativ 1 er i samsvar med forslaget fra Menneskerettighetsutvalget om at enhver som oppholder seg lovlig i riket, fritt kan bevege seg innenfor rikets grenser og velge sitt bosted der. Alternativ 2 gjelder norske borgere og andre med lovlig opphold i riket.

Det fremmes tre alternative forslag til annet ledd om retten til fritt å forlate riket. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag om at ingen kan nektes å forlate riket med mindre det er nødvendig av hensyn til en effektiv rettsforfølgelse eller for avtjening av verneplikt. Etter alternativ 2 kan ingen nektes å forlate riket. I alternativ 3 er det i annet punktum tatt inn en bestemmelse om at norske statsborgere ikke kan landsforvises eller på annen måte nektes adgang til riket.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 113 i Grunnloven om legalitetsprinsippet.

Utvalget viser til at Grunnloven i dag ikke inneholder et generelt krav om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte trenger hjemmel i lov eller annet rettsgrunnlag, men Grunnloven § 96 inneholder et spesifikt lovskrav på strafferettens område. Utenfor strafferettens område har det over tid utviklet seg en ulovfestet lære der inngrep i borgernes rettssfære trenger hjemmel i lov. Dette legalitetsprinsippet er antatt å være konstitusjonell sedvanerett, og det omfatter både myndighetenes beslutninger og myndighetenes faktiske handlinger.

Utvalget viser videre til at en generell grunnlovsfesting av legalitetsprinsippet i utgangspunktet ikke vil endre dagens rettstilstand. Prinsippet gjelder i norsk rett og har like stor gjennomslagskraft som Grunnloven. Prinsippets sentrale plass for forståelsen av rettsstaten tilsier etter utvalgets syn at det kommer direkte til uttrykk i Grunnloven.

Om den nærmere begrunnelsen for forslaget vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 246 flg.

Forslagsstillerne fremmer fire alternative forslag til ny § 113 i Grunnloven. Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. De øvrige alternativene er basert på alternative formuleringer skissert av utvalget.

Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 114 i Grunnloven om domstolenes prøvingsrett.

Utvalget viser til at det er på det rene at domstolene kan prøve både om forvaltningens beslutninger er i overensstemmelse med norsk lovgivning, og om lovgivning og forvaltningsvedtak er i overensstemmelse med Grunnloven. Det er imidlertid omstridt hvor langt prøvingsretten går og hvor omfattende den bør være.

Utvalget viser til at domstolenes kompetanse til å prøve om lover og forvaltningsvedtak strider mot Grunnloven er en viktig garanti for at menneskerettighetene etterleves. Dersom menneskerettighetsvernet i Grunnloven utvides i tråd med utvalgets forslag, vil domstolene også kunne utøve kontroll med de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Utvalget viser til at Stortinget de senere år har grunnlovfestet tidligere konstitusjonell sedvanerett som parlamentarisme og regjeringens opplysningsplikt. Utvalget finner det naturlig at også domstolenes prøvingsrett med lovers grunnlovsmessighet grunnlovfestes. Dette vil ikke endre dagens rettstilstand, men synliggjøre at domstolene har rett til å foreta prøving både på grunnlag av eldre og nye rettighetsbestemmelser i Grunnloven.

Om den nærmere begrunnelsen for forslagene vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 78 flg.

Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til ny § 114.

Alternativ 1 er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets forslag om at i saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven.

Alternativ 2 har fått en tilføyelse om «denne grunnlovs prinsipper om demokratiet, den lovgivende makt, rettsstaten og menneskerettighetene.»

Som alternativ plassering av bestemmelsen foreslås den ledige § 89 i Grunnlovens kapittel D om Den dømmende Magt.

Menneskerettighetsutvalget viser til at vårt moderne demokrati er bygget opp omkring den enkeltes deltakelse i beslutningsprosessene. Valg til Stortinget reguleres i dag av Grunnloven §§ 49 flg. og valgloven. I Grunnloven § 59 er det nærmere bestemmelser om fordeling av mandater etter distrikt mellom de politiske partiene. I henhold til de internasjonale konvensjonene er det særlig retten til å delta i beslutningsprosesser, samt hemmelige og frie valg, som står sentralt.

Utvalget finner at retten til frie og hemmelige valg bør grunnlovfestes som nytt annet punktum i Grunnloven § 49.

Om den nærmere begrunnelsen for forslagene vises det til Dokument 16 (2011–2012) s. 250 flg.

Forslagsstillerne fremmer Menneskerettighetsutvalgets forslag til nytt annet punktum i § 49.

Basert på forslag skissert av utvalget fremmes det også forslag til nytt første punktum i Grunnloven § 50 første ledd om at det skal holdes frie og hemmelige stortingsvalg og til § 52 om at folket velger sine representanter til Stortinget gjennom frie og hemmelige valg.

Forslagsstillerne fremmer forslagene både i gjeldende grunnlovsspråk og på tidsmessig bokmål og nynorsk. Stortinget fattet 21. mai 2012 vedtak om å be presidentskapet legge til rette for å få utarbeidet nye versjoner av Grunnloven på tidsmessig bokmål og nynorsk. Det ble 31. mai 2012 oppnevnt et utvalg som fikk i mandat å «utarbeide nye, språklig oppdaterte versjoner av Grunnloven på tidsmessig bokmål og nynorsk». Utvalget skulle også «omsette grunnlovsforslagene utarbeidet av Menneskrettighetsutvalget i Dokument 16 (2011–2012) til nynorsk, og språklig kvalitetssikre Menneskerettighetsutvalgets forslag utformet på tidsmessig bokmål.»

Forslaget i dette dokumentet bygger på forslaget i Dokument 19 (2011–2012) Rapport fra Grunnlovsspråkutvalget om utarbeidelse av språklig oppdaterte tekstversjoner av Grunnloven på bokmål og nynorsk.