1.1 Utvalgets overordnede vurderinger og sammendrag

Stortinget besluttet 15. juni 2023 å oppnevne et utvalg som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av Stortingets regler om dokumentinnsyn. Utvalget skulle blant annet vurdere hvordan saksbehandlingen i innsynssaker bør innrettes, hvilket organ som skal behandle klager på avslag om innsyn, og om regler om innsyn i Stortingets dokumenter bør fastsettes i lov.

Utvalget foreslår nye regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter. I tråd med mandatet anser utvalget at offentleglovas regulering er et naturlig utgangspunkt også ved utforming av reglene om dokumentinnsyn for Stortinget. Utgangspunktet bør være at det gjelder de samme kravene til åpenhet for Stortinget som ellers i staten, med mindre Stortingets konstitusjonelle rolle, virksomhet eller organisering tilsier noe annet.

Utvalget foreslår ikke at reglene om innsyn for Stortinget inkorporeres i offentleglova, men egne og mer helhetlige regler om innsyn, saksbehandling og klagebehandling i Stortinget. Utvalget foreslår samtidig at det i Stortingets regler tydeligere fremkommer hvilke konkrete deler av offentleglova som også skal gjelde for Stortinget. Utvalget foreslår at både hovedregler om innsyn i offentleglovas kapittel 2 og unntak i offentleglovas kapittel 3 også skal gjelde for Stortinget. Dette innebærer at tolkning og rettsutvikling knyttet til disse bestemmelsene i offentleglova også vil få betydning ved spørsmål om innsyn i Stortinget.

I lys av at stortingsrepresentantene og gruppesekretariatene er unntatt fra reglenes virkeområde og på grunn av Stortingets særegne organisering, hvor virksomheten er inndelt i flere organer, er det behov for å videreføre og presisere enkelte særregler for den samhandlingen som skjer som en del av saksforberedelsen i Stortinget. Utvalget foreslår også på noen områder endringer av innsynsadgangen, både ved innsnevring av adgangen til unntak og ved enkelte nye unntakshjemler.

Utvalget foreslår også en egen regulering av både klageinstans og saksbehandlingen av klager i Stortingets regler, for å legge til rette for en mer uavhengig og tillitsvekkende behandling av klager over avslag på innsyn hos Stortinget.

I spørsmålet om valg av reguleringsform, om utforming av unntak for korrespondanse med utredningsseksjonen, om utforming av klageordningen, om unntak for varsel om kritikkverdige forhold, og om unntak for dokumenter som allerede finnes hos et organ offentleglova gjelder for, er utvalget delt i et flertall og et mindretall.

Når det gjelder valg av reguleringsform, mener utvalgets flertall, medlemmene Olve Grotle, Åslaug Sem-Jacobsen, Akhtar Chaudhry, Kristine Foss, Gard Oterholm og Maria Bakke, at Stortingets regler om dokumentoffentlighet bør fastsettes ved formell lov. Flertallet viser til at Stortingets regler om innsyn i lov vil harmonere bedre med ordlyden i Grunnloven § 100 femte ledd og gi et sikrere grunnlag for utlevering av personopplysninger. I oppnevningen av dette utvalget fremhevet presidentskapet betydningen av åpenhet og offentlighet for tilliten til Stortinget som institusjon, og påpekte at det er viktig at reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter har legitimitet hos borgerne og pressens organer. Den symbolske betydningen av lovfesting vil derfor være viktig. Lovfesting kan bidra til å øke tilliten og legitimiteten til innsynsreglene og gjøre loven mer robust mot skiftende politiske regimer.

Utvalgets mindretall, medlemmene Svein Roald Hansen, Solveig Horne og Øyvind Andersen, mener Stortingets regler om dokumentinnsyn fortsatt bør reguleres ved vanlig stortingsvedtak. Mindretallet viser til at Stortingets regler om innsyn fra starten har vært regulert gjennom plenarvedtak, noe som er ansett tilstrekkelig for å oppfylle krav som følger av Grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser. Selv om det kan synes utenkelig at en regjering skal nekte å sanksjonere en lov om offentlighetsbestemmelser i Stortinget, mener mindretallet prinsipielt at Stortinget selv fullt ut bør fastsette og forvalte denne type regler. Også reglene i Stortingets forretningsorden fastsettes ved stortingsvedtak, og går ved motstrid foran Stortingets regler om dokumentoffentlighet, slik at rangordning og sammenhengen mellom reglene tilsier bruk av ordinært stortingsvedtak.

Når det gjelder spørsmålet om unntaksadgang for korrespondanse mellom stortingsrepresentanter, gruppesekretariatene og Stortingets utredningsseksjon, mener utvalget det fortsatt er behov for en form for adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet. Dette for å legge bedre til rette for at stortingsrepresentanter kan innhente utredninger til bruk i sitt arbeid med politiske og parlamentariske saker. I spørsmålet om utforming av unntaksadgangen er utvalget delt i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall, medlemmene Svein Roald Hansen, Solveig Horne, Øyvind Andersen, Olve Grotle, Åslaug Sem-Jacobsen og Maria Bakke, mener bruken av utredningsseksjonen fortsatt bør kunne foregå innenfor konfidensielle rammer når dette er ønsket av oppdragsgiver. Flertallet anser at denne unntaksadgangen har en parallell i den adgang forvaltningen har til å unnta dokumenter som inngår i den interne saksforberedelsen. Videreføring av unntaksadgangen vil i størst mulig grad legge til rette for bruk av utredningstjenesten i en forberedende fase av politikkutforming. Full offentlighet om alle oppdrag bestilt fra utredningsseksjonen vil trolig redusere omfanget av bestilte utredninger og svekke grunnlaget for forberedelse og utredning av politiske initiativ. Særlig gjelder dette for tema som kan fremstå som politisk vanskelige og kontroversielle. I praksis blir også utredningsseksjonen i størst grad brukt av partier og representanter i en opposisjonsrolle på Stortinget, og redusert bruk av utredningsseksjonen vil særlig gå utover opposisjonens mulighet til utredning av faglige spørsmål. Også hensynet til mindre partier med begrensede egne utredningsressurser tilsier at dagens ordning om konfidensialitet opprettholdes.

Utvalgets mindretall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Kristine Foss og Gard Oterholm, mener dagens unntak for korrespondanse med utredningsseksjonen er for omfattende og at unntaket bør begrenses til utsatt innsyn i seks måneder og eventuelt anonymisering av den aktuelle representanten som har stilt spørsmålet. Mindretallet viser til at slike utredninger kan ha stor offentlig interesse, og velgerne som de «reelle oppdragsgiverne» har krav på å vite hvordan skattepengene deres blir brukt, noe som vil styrke demokratiet. Mindretallet mener det ikke er logisk å sammenligne interne utredninger utført for regjeringsmedlemmer med utredninger bestilt av stortingsrepresentanter, da det ofte vil dreie seg om ulik type informasjon. Selv om noen stortingsrepresentanter kan være engstelige for innsyn i hvilken politikk de ber om å få utredet, vil velgerne forstå at noen utredninger er del av en tankeprosess, og utredninger som brukes for å fremme konkret politikk, må representanten uansett eie og begrunne overfor velgerne.

Når det gjelder spørsmålet om klageordning, mener utvalget at dagens ordning med at samme organ som behandlet innsynskravet i første instans, også behandler klage over avslag på innsyn, er lite tillitsvekkende. Det er behov for en endring som i større grad tilrettelegger for en ny og uavhengig saksbehandling ved klager over avslag. Ved siden av å beholde dagens klageordning har utvalget vurdert tre alternative modeller for utforming av en ny klageordning:

• 1. Presidentskapet som eneste klageorgan, kombinert med organisatoriske tiltak i administrasjonen.

• 2. Presidentskapet som eneste klageorgan, kombinert med et nytt uavhengig organ som avgir rådgivende uttalelser under saksforberedelsen.

• 3. Etablering av et nytt uavhengig klageorgan som med bindende virkning avgjør klager.

Utvalget har i tillegg vurdert et alternativ som innebærer å gi Sivilombudet en rolle i klagebehandlingen overfor Stortinget.

Utvalget mener avgjørelsesmyndigheten fortsatt bør ligge i Stortinget, men at det er grunn til å endre kompetansen til å behandle klagesaker innenfor Stortinget slik at klager blir behandlet av Stortingets presidentskap. Utvalget viser særlig til at presidentskapet innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, har et overordnet ansvar for administrative saker etter forretningsordenen § 9 a. Presidentskapet må også vurdere hvilke saker som skal forankres i plenum, ettersom det er plenum som fastsetter rammene for presidentskapets fullmakter. Ved å legge avgjørelsesmyndighet i alle klagesaker til presidentskapet forankres ansvaret for klagebehandlingen direkte hos folkets valgte representanter.

Når det gjelder den nærmere utformingen av en ny klageordning, er utvalget delt i et flertall og et mindretall.

Utvalgets flertall, medlemmene Åslaug Sem-Jacobsen, Akhtar Chaudhry, Kristine Foss, Gard Oterholm og Maria Bakke, mener det bør etableres et eksternt organ som skal avgi rådgivende uttalelser til presidentskapet i klagesaker. Åpenhet og offentlighet har stor betydning for tilliten til Stortinget som institusjon, jf. også innstillingen fra Stortingets presidentskap til utvalgets mandat (Innst. 476 S (2022–2023)). Selv om Stortinget består av flere enheter som i noen henseende opererer uavhengig av hverandre, fremstår Stortinget utenfra som ett og samme organ.

Uansett hvor uavhengig man forsøker å organisere en klagesaksforberedelse i Stortinget, vil det gis et inntrykk av at klagebehandlingen ikke er reell. Et rådgivende innsynsutvalg vil bidra til å skape større avstand mellom førsteinstansen og klageinstansen, og styrke tilliten til at prosessen for behandling av innsynsklager er tilstrekkelig uavhengig og reell.

Flertallet viser også til Tromsø-konvensjonen behandlet i kapittel 11.2. Uten etablering av et rådgivende organ vil klager enten måtte betale for en dyr domstolsbehandling eller nøye seg med at en innsynssak både avgjøres, forberedes og klagebehandles internt på Stortinget. Uavhengig av om konvensjonen stiller et konkret krav om uavhengig klageinstans, er det ingen tvil om at en større grad av uavhengig klagebehandling vil være mest i tråd med konvensjonens formål og intensjon.

Flertallet mener et innsynsutvalg bør kunne prøve alle sider av saken, inkludert merinnsynsvurderingen. Flertallet mener organets uttalelser bør utformes slik at de kan være offentlige, slik at allmennheten får kjennskap til hvilken anbefaling som er gitt Stortingets presidentskap i den enkelte saken. Det rådgivende organet bør ha tre medlemmer, som oppnevnes av Stortinget. I utvalget bør ett medlem ha juridisk kompetanse, ett medlem god kjennskap til Stortingets virksomhet, og ett medlem som oppnevnes etter forslag fra pressens organer.

Utvalgets mindretall, medlemmene Svein Roald Hansen, Olve Grotle, Solveig Horne og Øyvind Andersen, anser at avgjørelsesmyndigheten i klager over innsyn fortsatt bør ligge i Stortinget, men at kompetansen til å avgjøre klager bør legges til presidentskapet som overordnet organ, med saksforberedelse i Stortingets administrasjon. En slik ordning vil også være i tråd med normalordningen i forvaltningen, der klagen går til overordnet organ etter saksforberedelse av underinstansen. Ved å beholde saksforberedelse og avgjørelsesmyndigheten i Stortinget legges det til rette for full overprøving av også merinnsynsvurderinger. For å sikre en ny og uavhengig gjennomgang ved saksforberedelsen av klagesaker foreslår mindretallet også organisatoriske tiltak for å styrke tilliten til saksbehandlingen, hvor saksforberedelsen bør legges til en enhet som ikke har vært involvert i den opprinnelige vurderingen av innsynsbegjæringen.

Når det gjelder spørsmålet om etablering av en ordning med rådgivende organ i klagesaker, viser mindretallet til at Stortingets regler om innsyn så langt det er hensiktsmessig bør tilsvare reglene i offentleglova. Dette taler mot at Stortinget etablerer en avvikende ordning. Også den begrensede saksmengden av klagesaker og hensynet til rask saksbehandling taler mot å opprette et nytt organ som skal involveres i klagesaksbehandlingen. Selv om et eksternt organ bare er rådgivende, vil det skapes en forventning om at presidentskapet vil følge organets forslag til avgjørelse. Det vil innebære at avgjørelsesmyndighet i slike saker i praksis flyttes ut av Stortinget. Ved å legge avgjørelsesmyndigheten i klagesaker til presidentskapet uten involvering av et eksternt organ forankres ansvaret for klagebehandlingen direkte hos folkets valgte representanter.

Når det gjelder unntak for varsel om kritikkverdige forhold, mener utvalgets flertall, medlemmene Svein Roald Hansen, Solveig Horne, Øyvind Andersen, Olve Grotle og Åslaug Sem-Jacobsen, at det kan være behov for en noe utvidet unntaksadgang for Stortinget knyttet til Stortingets kontrollvirksomhet. Dette vil legge til rette for at Stortinget i sin kontrollvirksomhet i størst mulig grad vil kunne motta informasjon om kritikkverdige forhold som kan være av sensitiv karakter, uten at opplysningene nødvendigvis gjelder lovbrudd eller er taushetsbelagte. Fordi slike opplysninger ofte har stor offentlig interesse, bør unntaksadgangen begrenses til henvendelser mottatt i Stortingets kontrollvirksomhet og til situasjoner der det er nødvendig å unnta dokumentet av hensyn til Stortingets kontrollfunksjon.

Utvalgets mindretall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Kristine Foss og Gard Oterholm, mener de gjeldende unntaksreglene i offentleglova og unntaksadgangen for taushetsbelagte opplysninger er tilstrekkelige også for Stortinget. Mindretallet kan ikke se at det finnes gode nok grunner til å utvide dette unntaket i de særlige reglene for Stortinget sammenlignet med hva som gjelder ellers i forvaltningen. Tvert imot kan det være opplysninger om mulig kritikkverdige forhold som er relevant og av offentlig interesse.

Når det gjelder reguleringen av at krav om innsyn i forvaltningens dokumenter skal rettes mot avsenderorganet og ikke Stortinget, mener utvalgets flertall, medlemmene Svein Roald Hansen, Olve Grotle, Åslaug Sem-Jacobsen, Solveig Horne, Øyvind Andersen og Maria Bakke, at den gjeldende reguleringen for Stortinget og Stortingets organer har gode grunner for seg, og foreslår å videreføre denne. Flertallet viser særlig til at Stortingets kontrollvirksomhet taler for å ha et rammeverk som legger til rette for best mulig informasjonstilgang fra forvaltningen.

Utvalgets mindretall, medlemmene Akhtar Chaudhry, Kristine Foss og Gard Oterholm, ønsker ikke å fravike hovedregelen om at det organet som mottar innsynskrav, skal vurdere innsyn, og viser særlig til at dette er et grunnleggende prinsipp som gjelder ellers i forvaltningen.

1.2 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Stortinget vedtok 15. juni 2023 å oppnevne et utvalg som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av Stortingets regler om dokumentinnsyn.

Bakgrunnen for oppnevningen var et representantforslag (Dokument 8:90 S (2021–2022)) om uavhengig behandling av søknader om innsyn i dokumenter fra Stortingets administrasjon og presidentskap. Representantforslaget kom i kjølvannet av flere avsløringer i mediene om misbruk av fellesfinansierte goder på Stortinget. I denne forbindelse søkte mediene innsyn på Stortinget, og rettet samtidig et kritisk søkelys mot at samme organ som avslår innsyn, skal behandle klager over avslag på innsyn.¹ Dette startet en offentlig debatt om klageordningen var uavhengig nok, eller om den burde endres av hensyn til tilliten til Stortinget. I behandlingen av representantforslaget uttrykte presidentskapet at det ville ta initiativ til en helhetlig gjennomgang av Stortingets dokumentoffentlighetsregler. Det ble samtidig fremholdt at det ville være hensiktsmessig å sluttføre pågående utredningsarbeid og gjennomganger som Stortinget hadde tatt initiativ til, før det ble nedsatt et utredningsutvalg for gjennomgang av dokumentinnsynsreglene, jf. Innst. 233 S (2021–2022). Presidentskapet viste særlig til at det er en sammenheng mellom utformingen av reglene for representantenes økonomiske ordninger, som var en sentral del av representantordningsutvalgets mandat, og behovet for åpenhet og innsyn på dette området. Dokumentinnsynsutvalget ble opprettet etter behandling av innstilling fra Stortingets presidentskap om oppnevning av utvalg til å gjennomgå Stortingets regler om dokumentinnsyn, Innst. 476 S (2022–2023) i Stortinget 15. juni 2023.

Dokumentinnsynsutvalget har hatt følgende sammensetning:

• Svein Roald Hansen, leder (A)

• Olve Grotle (H)

• Åslaug Sem-Jacobsen (Sp)

• Solveig Horne (FrP)

• Akhtar Chaudhry (SV)

• Kristine Foss, jurist i Norsk Presseforbund

• Gard Oterholm, journalist i Dagens Næringsliv

• Øyvind Andersen, spesialrådgiver i Stortingets administrasjon

• Maria Bakke, avdelingssjef i Sivilombudet

Utvalgets sekretariat har bestått av spesialrådgiver Haakon Aakre og seksjonsleder Malin Nossum fra Stortingets administrasjon.

1.3 Utvalgets mandat

Utvalgets mandat er gitt i Stortingets vedtak nr. 486 (2022–2023) av 15. juni 2023, se også Innst. 476 S (2022–2023) fra Stortingets presidentskap om oppnevning av utvalg til å gjennomgå Stortingets innsynsregler av 15. juni 2023. I innstillingen fremhever presidentskapet følgende:

«Åpenhet og offentlighet har stor betydning for tilliten til Stortinget som institusjon. Presidentskapet viser til at det er viktig at regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter har legitimitet hos borgerne og pressens organer. Det er derfor ønskelig at gjennomgangen av innsynsreglene utføres av et uavhengig utredningsutvalg med et mandat som er forankret i Stortinget.»

Videre heter det i innstillingen om utvalgets mandat:

«Presidentskapet mener at utgangspunktet fortsatt bør være at de alminnelige reglene om dokumentoffentlighet i offentleglova følges også i Stortinget, med mindre det er behov for særlige presiseringer og unntak, slik dette i dag er fastsatt i dokumentoffentlighetsreglene § 1. Det vises til at store deler av virksomheten i Stortingets administrasjon, for eksempel når det gjelder økonomiforvaltning, personalforvaltning og lignende, i stor grad kan likestilles med virksomheten i offentlige organer som er direkte underlagt offentleglova. I utgangspunktet bør det på dette området gjelde like regler for Stortinget som ellers i staten, med mindre Stortingets særlige konstitusjonelle rolle, virksomhet eller organisering tilsier noe annet. Blant annet forutsettes det videreført unntak for stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene samt unntak for dokumenter om faglige råd i politiske beslutningsprosesser som utveksles mellom disse og bestemte deler av administrasjonen.»

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal foreta en helhetlig gjennomgang av Stortingets regler om dokumentinnsyn. Det skal tas utgangspunkt i de alminnelige reglene om dokumentoffentlighet i lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), men utvalget skal vurdere behovet for presiseringer og unntak fra bestemmelsene i loven, særlig i lys av Stortingets konstitusjonelle rolle, virksomhet og organisering.

Utvalget skal vurdere hvordan saksbehandlingen i innsynssaker bør innrettes, herunder hvilket organ som skal behandle klager på avslag på innsyn i Stortingets dokumenter. Dersom det foreslås opprettet et nytt organ, skal det vurderes hvordan et slikt organ bør organiseres.

Utvalget kan også vurdere forholdet mellom de alminnelige reglene om innsyn i Stortingets dokumenter og bestemmelser om innsyn og offentlighet i Grunnloven, Stortingets forretningsorden og regler fastsatt ved særskilt vedtak i Stortinget.

Utvalget bes vurdere om regler om innsyn i Stortingets dokumenter bør fastsettes i lov. I så fall bes utvalget utarbeide forslag til lovbestemmelser om dette og vurdere om disse bør inkorporeres i offentleglova eller fremgå av en egen lov om innsyn i Stortingets dokumenter.

Utvalget gis frist til 1. oktober 2024.»

1.4 Utvalgets arbeid

Dokumentinnsynsutvalget har avholdt i alt åtte møter i perioden 28. august 2023 til 26. september 2024.

Som ledd i utvalgets innhenting av informasjon og synspunkter har utvalget hatt møter med og fått presentasjoner om sentrale temaer fra ulike aktører:

Marie Melgård, DN-journalist og leder i Stortingets presselosje, Tron Strand, leder i Pressens offentlighetsutvalg og journalist i Bergens Tidende, Vegard Venli, medlem av Pressens offentlighetsutvalg og nyhetsleder i Aftenposten, og Kira Katharina Venbakken, journalist i Nettavisen, om pressens erfaring med innsyn hos Stortinget og synspunkter på endringsbehov, 19. oktober 2023. Under dette innspillsmøtet kom det frem at flere av pressens representanter stilte spørsmål ved begrunnelsen for det de anså som svært omfattende unntak fra innsyn, og at mer presise unntak kan bidra til å styrke legitimiteten og tilliten til Stortinget og Stortingets behandling av innsynskrav. Det ble også fremholdt at dagens klageordning i Stortinget er lite tillitsvekkende og bør endres.

Professor Eivind Smith, professor Eirik Holmøyvik og professor Christoffer Conrad Eriksen om modeller for hvordan en klageordning kan utformes innenfor konstitusjonelle rammer og hvilke konstitusjonelle utfordringer et uavhengig klageorgan kan reise, 30. november 2023. Det ble i møtet gitt uttrykk for at etablering av et eksternt organ neppe vil reise konstitusjonelle utfordringer, forutsatt at organets kompetanse avgrenses til å gi rådgivende uttalelser som ikke binder Stortingets beslutningsmyndighet. Det ble også gitt uttrykk for at det er en rekke hensyn som tilsier at reguleringen av innsyn og klageordning vedtas ved formell lov.

Sivilombud Hanne Harlem, avdelingssjef Annette Dahl og assisterende avdelingssjef Åse Bækkevold Kloster om Sivilombudets arbeid med innsynssaker og om en mulig rolle for Sivilombudet som klageinstans overfor Stortinget, 11. januar 2024. Sivilombudet ga uttrykk for at det er flere vektige momenter som taler mot å gi ombudet en slik rolle overfor Stortinget, og viste særlig til ombudets mandat om kontroll med forvaltningen og hensynet til ombudets uavhengighet og autoritet for utøvelse av mandatet.

Utvalgets sekretariat har på vegne av utvalget utredet og innhentet informasjon om tema mandatet reiser.

2.1 Grunnloven § 100

Grunnloven § 100 oppstiller et vern av ytringsfriheten og fikk sitt nåværende innhold i 2004, basert på forslaget fra den første ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999:12). Det prinsipielle utgangspunktet om at det skal være ytringsfrihet, fremgår av første ledd i bestemmelsen og omfatter frihet til å ytre seg, frihet til å forholde seg taus og frihet til å motta ytringer. Denne retten er ikke absolutt, og andre ledd åpner for inngrep forutsatt at disse har hjemmel i lov, er forholdsmessig og lar seg forsvare holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelse i «sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse».

Bestemmelsens tredje ledd gir et særlig sterkt vern for «[f]rimodige ytringer om statsstyret og hvilken som helst annen gjenstand». For slike ytringer er terskelen for inngrep høyere – det kan bare settes «klart definerte grenser» for slike ytringer, og det må foreligge «særlig tungtveiende hensyn» hold opp imot ytringsfrihetens begrunnelser.

§ 100 fjerde ledd oppstiller et forbud mot forhåndssensur og sikrer den formelle ytringsfriheten. Grunnlovens system er at ytringer får fremsettes, med eventuelt ansvar i etterkant. Etter fjerde ledd gjelder det også visse unntak fra forbudet mot forhåndssensur.

I femte ledd beskytter Grunnloven også informasjonskravet som en del av ytringsfriheten. Dette omfatter retten til innsyn i statens og kommunenes dokumenter (dokumentoffentlighet) og til å følge forhandlingene i rettsmøter og folkevalgte organer (møteoffentlighet). Det følger av bestemmelsen at begrensninger i offentlighetsprinsippet må ha lovhjemmel og være begrunnet i hensyn til personvernet eller andre tungtveiende grunner.

Etter sjette ledd skal myndighetene tilrettelegge for «en åpen og opplyst offentlig samtale». Dette omtales gjerne som «infrastrukturkravet» og innebærer et ansvar for staten til å sikre faktiske ytringsmuligheter.

Grunnloven § 100 med offentlighetsprinsippet og infrastrukturkravet kan sies å stå som en permanent oppfordring om å arbeide for en størst mulig grad av åpenhet i den lovgivningen som til enhver tid gjelder, jf. St.meld. nr. 26 (2003–2004), punkt 6.6. Bestemmelsen kan også anses som en «rettesnor ved tolkningen av bestemmelser som begrenser retten til innsyn», jf. Høyesteretts kjennelse i Rt. 2015 s. 1467 (Oslo legevakt), premiss 42.

Da Grunnloven § 100 ble vedtatt i 2004, gjaldt offentlighetsloven av 1970. Gjeldende offentleglov fra 2006 gir en snevrere unntaksadgang sammenlignet med offentlighetsloven av 1970. Stortinget forutsatte at grunnlovsbestemmelsen ikke skulle innebære en større innsynsrett enn det som fulgte av daværende regler i offentlighetsloven av 1970, og endringer i retning av mer offentlighet skulle skje ved formell lov, og ikke ved den nye bestemmelsen i Grunnloven § 100 femte ledd. Konsekvensen av dette er at heller ikke offentleglovas unntaksregler innskrenkes av Grunnloven § 100 femte ledd. Når det gjelder utforming av nye regler, kan lovgiver også innføre nye begrensninger i retten til innsyn, også innskrenkninger som legger opp til skjønnsmessige vurderinger. Dette forutsetter at tungtveiende grunner tilsier unntak, og at man ikke griper inn i det sentrale innholdet av den offentlighetslovgivningen som gjaldt da bestemmelsen ble vedtatt i 2004.²

2.2 Menneskerettskonvensjoner

Rett til informasjon og innsyn og krav til hjemmel for begrensning av denne følger av både Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 10, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19 nr. 2 og Tromsø-konvensjonen, omtalt i neste punkt.

Under EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 har rettstilstanden utviklet seg de senere år, fra en beskyttelse mot sensur til også å omfatte en individuell rett til tilgang til informasjon hos det offentlige. I storkammersaken Magyar Helsinki Bizottság fra 2016 oppstilte Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) fire vilkår for at en innsynsnekt skal kunne utgjøre et inngrep etter EMK artikkel 10 nr. 1: formålet med innsynskravet, opplysningenes karakter, rollen til den som krever innsyn og foreliggende og tilgjengelig informasjon. Dersom alle vilkårene er oppfylt, vil det i utgangspunktet foreligge en rett til innsyn etter EMK artikkel 10 nr. 1. Det kan likevel gjøres inngrep i rettigheten dersom vilkårene i EMK artikkel 10 nr. 2 er oppfylt. De grunnleggende vilkårene for inngrep er at dette er hjemlet i lov, oppfyller et av de angitte formålene og er nødvendig i et demokratisk samfunn.

I norsk rettspraksis har innsyn med grunnlag i EMK artikkel 10 særlig vært vurdert i spørsmål om innsyn i dokumenter i straffesaker, som er unntatt fra offentleglovas virkeområde og regulert i straffeprosessloven, se eksempelvis HR-2021-526-A hvor Høyesterett under henvisning til nyere praksis fra EMD kom til at artikkel 10 ga VG krav på innsyn i saken, men samtidig at avisen ikke hadde krav på ytterligere dokumenter utover det begrunnede påtalevedtaket som allerede var utlevert.

Om innsynsretten etter EMK artikkel 10 og SP artikkel 19 vil ha selvstendig betydning der spørsmål om innsyn avgjøres etter offentleglova, har ikke vært prøvd for domstolene. Samtidig er det ingen tvil om at EMK artikkel 10 kan gi grunnlag for innsynsrett, jf. HR-2021-526-A avsnitt 40.

2.3 Tromsø-konvensjonen

Europarådets konvensjon om innsyn i offentlige dokumenter («Tromsø-konvensjonen») er den første bindende internasjonale konvensjonen som anerkjenner en allmenn rett til innsyn i offentlig virksomhet. Konvensjonen skal sikre en alminnelig rett til dokumentinnsyn hos myndighetene som utgangspunkt i alle slags saker. Målet med konvensjonen er å finne et «minimum core of basic provisions», «reflecting what was already accepted» i medlemslandene, jf. Explanatory Report punkt I.

Norge underskrev konvensjonen 18. juni 2009 med ratifikasjon i september samme år. Et forbehold ble tatt for kommunikasjon med kongefamilien og Kongehuset. Det ble av regjeringen lagt til grunn at underskrivelse av konvensjonen ikke foranlediget endring av norsk lov og Stortingets samtykke til inngåelse av konvensjonen ble derfor ikke innhentet.³

Konvensjonen trådte i kraft 1. desember 2020 etter at ti land hadde ratifisert konvensjonen. I 2024 er det 15 land som har ratifisert konvensjonen.⁴

I motsetning til EMK gjelder ikke Tromsø-konvensjonen som norsk lov. Norge er likevel internasjonalt forpliktet til å følge konvensjonens prinsipper, og konvensjonen kan også være et tolkningsmoment når innholdet av bestemmelsene i offentleglova skal fastlegges.

Det er i konvensjonen gitt nærmere avgrensning av hvilke «offentlige myndigheter» som omfattes av konvensjonsforpliktelsene. Det følger av artikkel 1(2)(a)(i)(1) at «offentlige myndigheter» omfatter «offentlig styre og forvaltning på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå». Av artikkel 1(2)(a)(i)(2) følger at offentlige myndigheter også omfatter «lovgivende forsamlinger og dømmende myndigheter, i den grad de utfører forvaltningsoppgaver etter nasjonal lovgivning». Hver part kan også på tidspunktet for undertegning eller ratifikasjons-, godtakelses-, godkjennings- eller tiltredelsesdokumentet erklære at definisjonen av «offentlige myndigheter» også omfatter «lovgivende forsamlinger, med hensyn til deres øvrige aktiviteter». Norge har ikke avgitt slik erklæring.

Det må ut ifra konvensjonens ordlyd kunne legges til grunn at konvensjonen ikke gjelder Stortingets parlamentariske virksomhet. ⁵ Det kan videre fastslås at Stortingets administrasjon ellers også bare i begrenset utstrekning utøver forvaltningsoppgaver i medhold av formell lovgivning.

Når det gjelder klageordning, har det i juridisk litteratur vært omdiskutert om gjeldende overprøvingsordninger i Norge oppfyller konvensjonens krav, særlig når det gjelder konvensjonens artikkel 8 nr. 1.⁶

Tromsø-konvensjonens krav til overprøvingsprosedyre for innsynskrav følger av artikkel 8. Bestemmelsen lyder:

«Artikkel 8. Klageadgang

1 Den som har begjært innsyn i et offentlig dokument, og som helt eller delvis, uttrykkelig eller underforstått, har fått avslag på sin begjæring, skal ha adgang til overprøving ved en domstol eller et annet uavhengig og upartisk organ etablert ved lov.

2 Den som har begjært innsyn, skal alltid ha tilgang til en rask overprøvingsprosedyre uten store kostnader, som innebærer enten fornyet vurdering av en offentlig myndighet, eller overprøving i samsvar med nr. 1.»

Det forhold at regjeringen ved inngåelse av konvensjonen fant det klart at det ikke var nødvendig å innhente Stortingets samtykke, forutsetter at Norge som konvensjonspart mente at gjeldende klageregler ikke er i strid med konvensjonen, jf. Grunnloven § 26 annet ledd som fastsetter at traktater hvis iverksettelse etter Grunnloven nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning først blir bindende når Stortinget har gitt sitt samtykke.

Stortinget har også nylig behandlet representantforslag om bl.a. å utrede et eget uavhengig klageorgan for innsynsbegjæringer under offentleglova, som var begrunnet i Tromsø-konvensjonens krav til overprøvingsadgang. Se Dokument 8:169 S (2021–2022) fra 29. mars 2022 og Dokument 8:11 S (2023–2024) fra 12. mai 2023. Forslagene fikk ikke Stortingets tilslutning, jf. Innst. 59 S (2022–2023), Innst. 211 S (2023–2024) og behandlingen av disse.

Utvalget legger også til grunn at gjeldende klageordning etter offentleglova oppfyller Tromsø-konvensjonens krav. Ved at Tromsø-konvensjonen oppstiller minimumskrav, vil det imidlertid ikke være noe i veien for å etablere klageordninger som går utover konvensjonens krav.

2.4 Offentleglova

Den sentrale lovregulering av allmennhetens rett til innsyn i offentlig forvaltning følger av offentleglova, som ble vedtatt i 2006 og trådte i kraft 1. januar 2009. Loven erstattet offentlighetsloven av 1970, og innebar en utvidelse av retten til innsyn i dokumenter i offentlig virksomhet, både ved hva det kan kreves innsyn i, ved innsnevring av adgangen til å gjøre unntak og ved å omfatte flere virksomheter. Som offentlighetsloven av 1970 gjelder heller ikke nåværende offentleglov for Stortinget eller Stortingets organer. Det er imidlertid vist til offentleglova i Stortingets regler om dokumentinnsyn, slik at den langt på vei legges til grunn også for Stortingets del. Se mer om det i punkt 5.2.1 nedenfor.

Utgangspunktet etter offentleglova er at alle saksdokumenter i forvaltningen er åpne for innsyn. Saksdokumenter er et vidt begrep, og omfatter alle opplysninger og dokumenter som knytter seg til ansvarsområdet til et organ. Begrepet er teknologinøytralt. Det betyr at også bilder, videoer, sms-er og lydfiler kan være omfattet. Hvis noe skal unntas, skal det vises til en lovhjemmel som begrunner unntaket. Alle kan be om innsyn, også anonymt, og man trenger ikke begrunne innsynskrav.

Opplysninger og dokumenter man får innsyn i, kan gjenbrukes til alle typer formål, så lenge det ikke kommer i konflikt med annen lovgivning eller opphavsretten. I de fleste tilfeller vil man også ha krav på å få utlevert informasjon i alle eksisterende formater.

En egen bestemmelse i loven gir rett til å kreve at forvaltningen gjennomfører og utleverer en sammenstilling av opplysninger når opplysningene finnes elektronisk lagret i databaser hos organet. Kravet er at sammenstillingen må kunne gjennomføres med «enkle framgangsmåter», som betyr at sammenstillingen må kunne skje ved hjelp av databaserte løsninger ved enkle kommandoer. Denne bestemmelsen har dannet grunnlaget for mye datastøttet journalistikk der store mengder data fra forvaltningen samles inn og bearbeides.

Forvaltningen har plikt til å gjøre en konkret vurdering av om det skal gis innsyn også når et dokument helt eller delvis kan unntas offentlighet. Denne plikten følger av det lovfestede prinsippet om merinnsyn, og er særegent for Norge og Danmark. Prinsippet om merinnsyn ble tatt inn i offentleglova i 2006 og var en videreføring av det som i den tidligere innsynsloven het meroffentlighetsprinsippet. Formålet er å tvinge frem en interesseavveining i den enkelte sak mellom hensynet til offentlig innsyn og hensynene som de enkelte unntaksbestemmelsene skal beskytte. Plikten til å utøve merinnsyn ligger også i EMK artikkel 10, gjennom interesseavveiningen i EMK artikkel 10 (2).

Loven oppstiller en plikt til å vurdere merinnsyn, ikke en plikt til å gi innsyn. Dette gjelder selv om interessene i favør av innsyn veier tyngre enn interessene mot. Samtidig heter det at organet bør gi innsyn hvis hensynet til offentlig innsyn veier tyngre enn behovet for unntak. Et flertall i offentleglovutvalget i 2003 mente at det burde stadfestes i loven at det skal gis innsyn hvis hensynene som trekker i denne retningen, veier tyngst. Dette forslaget fikk ikke gjennomslag. Et flertall i justiskomiteen som behandlet forslaget, mente en pliktregel ville være svært vanskelig å praktisere og virke konfliktskapende blant annet fordi hensynene som skal veies opp mot hverandre, vil være usammenlignbare.

En konsekvens av at merinnsynsplikten i offentleglova ikke er utformet som en pliktregel, er at den ikke kan prøves for domstolene. Ytringsfrihetskommisjonen fra 2022 foreslo å gjøre denne merinnsynsbestemmelsen til en pliktregel.⁷ Kommisjonen viste blant annet til at både Sivilombudet, Riksrevisjonen og evalueringen av offentleglova har påpekt mangler ved merinnsynsvurderinger, og stilt spørsmål ved om det foretas reelle merinnsynsvurderinger, slik de er forpliktet til etter loven. Etter gjeldende rett må et krav om innsyn der merinnsyn ikke er gitt, i så fall bygges direkte på EMK artikkel 10. Sivilombudet kan gi en vurdering av om det er foretatt en tilstrekkelig merinnsynsvurdering, og anbefale at forvaltningen vurderer merinnsyn på nytt, men kan bare i begrenset utstrekning overprøve konkrete vurderinger. I praksis betyr dette at avslag som er begrunnet med at merinnsyn er vurdert, i all hovedsak må aksepteres.

Kapittel 3 i offentleglova angir når forvaltningen kan nekte innsyn i offentlige dokumenter, det vil si når det kan gjøres unntak fra hovedregelen om fullt innsyn. Disse unntakene kan deles inn i to hovedgrupper – opplysninger som skal unntas, og de som kan unntas. Taushetsbelagte opplysninger skal alltid unntas, og det kan være straffbart å gi dem ut. Alle andre unntak er kan-unntak, det vil si at det legges opp til en skjønnsutøvelse der forvaltningen har mulighet til å unnta opplysninger ut ifra nærmere angitte hensyn, men det foreligger ingen plikt til å gjøre det. Avslag skal bygge på en konkret vurdering av om det er et reelt og saklig behov for å unnta opplysningene som veier tyngre enn allmennhetens behov for innsyn.

Innsynskrav skal behandles «uten ugrunnet opphold». I praksis betyr dette samme dag og helst i løpet av én til tre arbeidsdager med mindre det er forhold ved selve innsynskravet som gjør at det er forsvarlig å bruke mer tid.

Alle avslag på innsyn kan påklages. Klageinstansen er nærmeste overordnede organ for det organet som har avslått innsyn. Statsforvalteren er klageorgan når kommuner eller fylkeskommuner nekter innsyn, og Kongen i statsråd hvis et departement avslår.

Det er også mulig å klage inn avslag over innsyn til Sivilombudet, men det er opp til ombudet om det behandler klagen. Sivilombudet kan komme med en kritisk uttalelse om saken, men kan ikke avgjøre spørsmål om innsyn med bindende virkning. Klager avgjort av Kongen i statsråd kan ikke påklages til Sivilombudet.⁸

2.5 Nærmere om ulike klageordninger

Ved innsynsklager i forvaltningen er som nevnt hovedregelen at klager går til nærmeste overordnede organ. Dette er i samsvar med den generelle ordningen for klager ved enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Bakgrunnen for ordningene med slik «klagebehandling i linje» har særlig vært hensynet til at klageinstansen, som også kan overprøve merinnsynsvurderinger, bør ha minst den samme faglige kompetansen som førsteinstansen. I forvaltningen kan det for samme underordnede organ også være ulike klageinstanser basert på den faglige tilknytningen til den aktuelle saken og hvem som er administrativt overordnet organ. For eksempel er Statsministerens kontor som administrativt overordnet organ i mange tilfeller klageinstans for innsyn i dokumenter hos Regjeringsadvokaten. Men der et departement har bedt om bistand fra Regjeringsadvokaten i en sak, vil dette departementet være klageinstans.

Flere forslag om etablering av et uavhengig klageorgan for innsynskrav i forvaltningen har vært fremmet, men forslagene har ikke fått tilslutning av Stortinget, se eksempelvis senest Innst. 59 S (2022–2023), hvor et forslag om å utrede et slikt organ ikke ble vedtatt, jf. omtale ovenfor under punkt 2.3 om Tromsø-konvensjonen.

For Stortinget og Stortingets eksterne organer kan hovedregelen sies å ha likhetstrekk med ordningen i forvaltningen, ved at klager går til overordnet nivå. Etter forsvarsombudsloven § 14 kan avslag påklages til Ombudsnemnda, etter sivilombudsloven § 26 tredje ledd avgjør ombudet om et dokument helt eller delvis skal unntas offentlighet, etter NIM-loven § 11 tredje ledd kan avgjørelser om unntak fra offentlighet påklages til styret, og etter instruks om Riksrevisjonens virksomhet avgjør kollegiet klager over avslag på innsyn, jf. § 13 fjerde ledd. For Stortinget avgjøres klager enten av direktøren eller av presidentskapet der direktøren har avgjort klagen i første instans, jf. § 9 i reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter.

For Domstoladministrasjonen, som har ansvaret for den sentrale administrasjon av domstolene, er det gitt en særlig regulering om at offentleglova gjelder for Domstoladministrasjonens virksomhet og om klageinstans i domstolloven § 33 b.⁹ Klageinstans for direktørens vedtak er styret og for styrets vedtak Kongen i statsråd. Reguleringen innebærer at Domstoladministrasjonens avgjørelser om dokumentinnsyn behandles av styret. Domstolkommisjonen har foreslått å videreføre ordningen med at styret er klageinstans for direktørens vedtak, men foreslår av hensyn til domstolenes uavhengighet at Kongen i statsråd ikke bør være klageorgan for vedtak truffet av Domstoladministrasjonens styre, jf. NOU 2020:11 Den tredje statsmakt – Domstolene i endring kapittel 9.

Rapport fra utvalget til å utrede Riksrevisjonens virksomhet ble fremlagt 30. november 2023, jf. Dokument 19 (2023–2024). Utvalget har bl.a. vurdert spørsmålet om behandling av klager over avslag på innsyn hos Riksrevisjonen. Utvalget forslår her at det oppnevnes en ny klagenemnd for avgjørelse av klager over avslag på innsyn. Utvalget uttaler også at det bør vurderes om denne nemnda skal behandle også andre typer klagesaker, eller klager på avslag om innsyn hos andre av Stortingets eksterne organer. Utvalget har også vurdert om behandling av klagesaker kunne legges til Sivilombudet, men foreslår ikke det. For utvalgets vurderinger av dette, se særlig punkt 28.3.6 «Behandling av klager over avslag på innsyn». Utvalgets forslag er sendt til kontroll- og konstitusjonskomiteen til behandling.

2.6 Regelarbeid i EU knyttet til teknologisk utvikling

Det pågår en rekke lovgivningsarbeid knyttet til den teknologiske utviklingen, hvor en del har en side mot offentlighet og innsyn.

I 2019 vedtok EU direktiv om åpne data og viderebruk av informasjon fra offentlig sektor (EU 2019/1024), som langt på vei bygger på EUs direktiv fra 2003 (direktiv 2003/98/EF med endringsdirektiv 2013/37/EU) som er gjennomført i norsk rett i offentleglova.¹⁰ Direktivet skal gjennomføres i norsk lovgivning, og regulerer blant annet gratis tilgang til datasett med høy verdi på en del utvalgte områder. Direktivets virkeområde er offentlige organer og enkelte typer offentlige foretak. 26. juni 2024 avga viderebruksutvalget sin utredning NOU 2024:14 med forslag til ny datadelingslov.

I 2022 kom Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2022/868 av 30. mai 2022 om europeisk dataforvaltning (dataforvaltningsforordningen). Denne fastsetter regler som skal legge til rette for viderebruk av visse kategorier data fra offentlige organer som ikke kan deles åpent, og en del andre mekanismer for å øke tilliten til datadeling som involverer både private og offentlige aktører.¹¹

Det pågår også flere prosesser i EU som vil påvirke Norges regulering av innsyn, datadeling og kunstig intelligens.¹²

3.1 Sverige

I Sverige følger retten til innsyn hos myndighetene, herunder hos Riksdagen, av tryckfrihetsförordningen, som er en av de svenske grunnlovene. Unntak fra innsyn kan angis i lov, og må gjelde nærmere angitte interesser som eksempelvis rikets sikkerhet eller forholdet til andre stater. Den aktuelle lovgivning om unntak er offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), som i flere bestemmelser har en særlig regulering av innsyn hos Riksdagen.

Offentlighet og innsyn hos Riksdagens parlamentariske virksomhet og i Riksdagens administrasjon er noe ulikt regulert. Unntakene for Riksdagenes parlamentariske virksomhet har likhetstrekk med reguleringen i Norge, eksempelvis når det gjelder komitémøter for lukkede dører. Korrespondanse mottatt i egenskap av partileder er heller ikke omfattet av reglene.

Det kan bes om innsyn i dokumenter opprettet i eller mottatt av administrasjonen. Dokumenter utvekslet mellom en representant og administrasjonen anses som dokumenter hos administrasjonen, eksempelvis reiseregninger. De mest praktiske unntakshjemlene for avslag hos administrasjonen er av lignende art som i Norge, og omfatter eksempelvis sikkerhetshensyn og forretningshemmeligheter.

Avslag på innsyn hos Riksdagens administrasjon kan påklages til Högsta förvaltningsdomstolen (klager fra enkeltpersoner eller kommuner) eller Riksdagens överklagandenämnd (klager fra statlige organer).

For dokumenter knyttet til Riksdagens og komiteenes virksomhet, avgjør Riksdagen eller komiteen om et dokument skal utleveres. Slike avgjørelser kan ikke påklages.

3.2 Finland

I den finske grunnloven er det i § 50 en særlig regulering av offentlighet i Riksdagens virksomhet. Bestemmelsen angir bl.a. at plenumsmøtene er offentlige med mindre Riksdagen bestemmer noe annet, at komitémøter ikke er offentlige, og at protokoller i utgangspunkter er offentlige.

Det er ulik regulering av dokumenter knyttet til henholdsvis den parlamentariske og administrative virksomheten. Offentlighet for parlamentariske dokumenter og komitémøter mv. er regulert i forretningsordenen. Innholdet i reglene har likhetstrekk med reguleringen i Sverige og Norge.

I Finland anvendes offentlighetsloven på Riksdagens administrasjon, herunder reglene om svar på innsynsbegjæringer og regler om taushetsplikt. Avslag på innsyn hos administrasjonen kan påklages til Riksdagens kansli (administrasjonens ledelse). Avgjørelser derfra kan påklages videre til Högsta förvaltningsdomstolen.

3.3 Danmark

Folketingets møter er offentlige etter § 49 i den danske grunnloven, og presidentskapet har i medhold av forretningsordenen fastsatt egne regler om adgang til Folketingets parlamentariske dokumenter. Utgangspunktet er at parlamentariske dokumenter mv. publiseres på ft.dk, med mindre det dreier seg om interne eller fortrolige dokumenter.

Offentlighet og unntak for komiteenes (udvalgenes) dokumenter er regulert i Håndbog i Folketingsarbejde, punkt 4.9. Der fremgår det bl.a. at det opereres med tre kategorier av dokumenter, henholdsvis offentlige, interne og fortrolige.

Folketinget og administrasjonen er ikke omfattet av offentlighetsloven. Det er Folketinget selv som avgjør i hvilket omfang det meddeles innsyn i opplysninger, herunder om representanters forhold.

For innsyn i dokumenter knyttet til folketingsmedlemmer utøves generelt åpenhet når det handler om generelle opplysninger om Folketingets forhold, mens det utvises tilbakeholdenhet når det dreier seg om personrelaterte opplysninger. Det gis ikke innsyn i Folketingets administrasjons interne korrespondanse eller administrasjonens korrespondanse med folketingsmedlemmer. Innsynsbegjæringer i andre deler av administrasjonens forhold avgjøres konkret.

Det er ingen klageadgang i Danmark. Ny innsynsbegjæring kan innsendes, men det er ingen formell klageinstans.

3.4 Island

Også på Island skilles det mellom adgang til opplysninger om Altingets arbeid som parlamentarisk forsamling og Altingets administrasjon.

Altingets forretningsorden har regler om publisering av Altingets forhandlinger og dokumenter i § 96. Siden 2011 har det vært særlige regler om registrering og publisering av representantenes økonomiske interesser og stillinger utenfor Altinget. På Altingets nettside publiseres også opplysninger om representantenes godtgjørelser og refunderte utgifter.

Den islandske forvaltningsloven omfatter forvaltningen av Altinget, herunder reglene om partsinnsyn, eksempelvis for ansatte.

Fra 2019 gjelder offentlighetloven (opplysningsloven) for Altingets administrasjon, med unntak for reglene om bl.a. klageorgan. Nærmere bestemmelser om administrasjonen er gitt i Altingets forretningsorden §§ 91 til 93. Utfyllende regler om innsyn og unntak for administrasjonens dokumenter ble gitt av presidentskapet i 2020. Island opplyser at disse reglene tar utgangspunkt i de norske reglene om innsyn i Stortingets dokumenter fra 2009.

Avslag på innsyn hos administrasjonen kan påklages til presidentskapet. Altingets forretningsorden gir i § 93 hjemmel til å fastsette instruks om at avslag kan påklages til et utvalg bestående av ikke-parlamentariske medlemmer utpekt av presidentskapet. Denne adgangen er ikke blitt brukt. Det er få begjæringer om innsyn hos Altinget.

4.1 Innledning

Gjeldende regler om innsyn i Stortinget ble fastsatt i 2009, og er i liten grad endret siden den gang. I innstillingen som ligger til grunn for utvalgets mandat, er det forutsatt at behovet for særlige tilpasninger og unntak bør vurderes i lys av utviklingen siden forrige helhetlige gjennomgang i 2009. Endringer av rettstilstanden generelt er omtalt i kapittel 2.

Siden 2009 er det skjedd betydelige endringer, både i samfunnet generelt, men også mer konkret i Stortinget, både når det gjelder den parlamentariske virksomheten og for Stortingets administrasjon.

4.2 Generelle samfunnsendringer

4.2.1 Digitalisering og teknologisk utvikling

Digitalisering og annen teknologi er i stadig utvikling, og mye er endret siden 2009. Også bruken av teknologien er i endring. Eksempelvis bruker ni av ti nordmenn nå sosiale medier, en økning fra 57 prosent i 2011, da SSB begynte å måle dette.¹⁴

Hvilke konsekvenser digitalisering har for offentlig virksomhet, har vært drøftet i flere større offentlige utredningsarbeider de senere år. I NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver kapittel 6 om utviklingstrekk og utfordringsbildet redegjøres det eksempelvis for hvordan digitaliseringen skaper utfordringer for arkivsektoren og arkivloven. Det vises til at forvaltningen har tatt i bruk digitale infrastrukturer og systemer, men arkivregelverket er ikke blitt tilpasset effektene av den digitale transformasjonen. Utfordringer som trekkes frem, er stadig økende informasjonsvolum og endringstempo, variasjon i oppgaveløsning og arbeidsprosesser, nye formater, lagringsmedier og endrede egenskaper ved dokumentasjonen. I NOU 2019:5 Ny forvaltningslov kapittel 18 drøftes hva digitaliseringen medfører for forvaltningens alminnelige saksbehandling med vekt på teknologinøytralitet, automatiserte beslutningsprosesser og digital kommunikasjon med borgerne.

Etter 2022 har generativ kunstig intelligens (generativ KI) fått et gjennombrudd. I omtalen av teknologitrendene for 2024 omtaler Teknologirådet bl.a. hvordan kunstig intelligens vil utfordre demokratiet og utvikling og bruk av KI-agenter i offentlig sektor.¹⁵ En økende andel av forvaltningens saksbehandling gjennomføres ved bruk av automatisert saksbehandling, og stadig flere statlige virksomheter tester også ut kunstig intelligens i HR-arbeid eller andre virksomhetsoppgaver.¹⁶ Dette utfordrer de tradisjonelle synspunktene om hva som trengs for å kunne drive uavhengig kontroll av saksbehandlingen. For eksempel er det vesentlig å ha innsyn i algoritmene som ligger bak automatisert saksbehandling.¹⁷

4.2.2 Sikkerhet og beredskap

Sikkerhet og beredskap har fått økt betydning de senere år. Blant globale trender som utfordrer norsk beredskap, omtaler totalberedskapskommisjonen stormaktsrivalisering, teknologisk utvikling og digitale trusler og klimaendringer, jf. NOU 2023:17.

Ny sikkerhetslov ble vedtatt i 2018, med nye omfattende krav til offentlige organer, leverandører og virksomheter.

Trusselbildet det norske samfunnet står overfor er beskrevet i Politiets sikkerhetstjenestes (PSTs) ugraderte nasjonale trusselvurdering for 2024. PST opplyser at de ser et stabilt høyt nivå av trusler og hets rettet mot myndighetspersoner og politikere i Norge, hvor de som får mye medieoppmerksomhet og forbindes med saker som vekker følelsesmessig engasjement, er særlig utsatt. PST fremholder også at stadig flere folkevalgte begrenser eller sensurerer sine politiske ytringer i offentligheten som følge av hets og trusler, og at enkelte har trukket seg fra politikken, eller vurderer å gjøre det, noe som svekker vårt demokratiske system.

PST omtaler også i sin ugraderte nasjonale trusselvurdering for 2024 at det forventes at flere autoritære stater, særlig Russland og Kina, vil gjennomføre påvirkningsoperasjoner i Norge i 2024. Formålet med påvirkningsoperasjonene vil være å endre oppfatningen til enkeltpersoner, grupper eller befolkningen for øvrig i en retning som tjener den fremmede statens interesser. Påvirkningsoperasjoner gjennomføres ofte digitalt gjennom sosiale medier, og det forventes at fremmede stater vil benytte både nye og eksisterende konfliktlinjer i et forsøk på å polarisere og destabilisere det norske samfunnet. Kunstig intelligens kan her være et nyttig verktøy som kan brukes til å heve kvaliteten i narrativene som formidles, og som kan øke muligheten for at fremmede stater lykkes med å nå sine mål.

Ytringsfrihetskommisjonen omtaler også undersøkelser som viser forekomst av trusler og sjikane mot bl.a. politikere blant en betydelig andel av de som har besvart undersøkelsene. Kommisjonen vurderer samtidig at det i det store og hele står godt til med det offentlige ordskiftet i Norge, og advarer mot en overdreven negativ fremstilling av offentligheten, noe som ikke har grunnlag i de ulike studier kommisjonen har gjennomgått, jf. NOU 2022: 9 punkt 5.4.4. og 5.6.

Våren 2024 varslet regjeringen at den er i gang med å utarbeide en strategi for å styrke folks motstandskraft mot desinformasjon som skal ferdigstilles i løpet av 2025. Strategien vil blant annet ta opp hvordan vi kan utvikle en mediepolitikk som bidrar til at mediene er i stand til å oppfylle sitt samfunnsoppdrag også i fremtiden, og bidra til å styrke den kritiske medieforståelsen i befolkningen, slik at folk blir i stand til å selv vurdere hvorvidt informasjon, bilder og video er troverdige.¹⁸ I regjeringens mediepolitiske redegjørelse for 2023 uttaler kultur- og likestillingsministeren at «et solid mediemangfold av redaktørstyrte medier bidrar til å styrke befolkningens motstandskraft mot desinformasjon».¹⁹ Ytringsfrihetskommisjonens rapport hadde et eget kapittel om retten til innsyn og påpekte den klare sammenhengen mellom rett til informasjon og ytringsfrihet i kap. 11.1:

«Innsyn og offentlighet er en sentral del av ytringsfriheten og en grunnleggende forutsetning for at den er reell. Informasjon er nødvendig for å få ny kunnskap, forstå en sak, utvikle meninger og begrunne synspunkter. Fra myndighetenes side kan det å holde tilbake informasjon være et middel for å skjule feil og maktmisbruk, hindre kritikk og beholde makten. Åpenhet skaper tillit og motvirker mistro og konspirasjonsteorier.»

4.3 Endringer knyttet til Stortingets parlamentariske virksomhet

4.3.1 Regelendringer

Siden 2009 er det foretatt betydelige endringer av Grunnloven, både gjennom grunnlovsrevisjonen ved 200-årsjubileet i 2014 og også ved senere endringer, senest ved stortingsvedtak av 21. mai 2024 om et helhetlig grunnlovsvern for domstolene. Gjennom endringene de senere år kan Grunnloven sies å være revitalisert og dermed en stadig viktigere rettskilde for domstolene og andre rettsanvendere. De bestemmelsene som er mest sentrale for spørsmål om offentlighet og innsyn hos Stortinget, § 84 om møte- og dokumentoffentlighet og § 100 om ytringsfrihet, er imidlertid ikke innholdsmessig endret siden 2009.

Siden 2009 er det også foretatt en del endringer i Stortingets forretningsorden. I 2012 ble det gjort en omfattende språklig og teknisk revisjon av Stortingets forretningsorden for å gjøre den mer oversiktlig og tilgjengelig for brukerne. I forlengelsen av dette ble det også foretatt en innholdsmessig revisjon i 2013. Av bestemmelser som er kommet til siden 2009, kan nevnes § 22 a om initiativdebatt og mulighet til skriftlige høringer samt bruk av fjernmøter ved komitémøter og høringer, jf. § 25 fjerde ledd og § 27 tiende ledd. Ansvaret for administrative saker ble i 2018 tydeliggjort ved ny § 9 a og 9 b, se nærmere omtale i punkt 4.3.7. Blant annet i lys av ny sikkerhetslov i 2018, ble det i 2019 gitt regler i forretningsordenen om behandling av gradert informasjon i ny § 75 a. Ny § 75 b om taushetsplikt og tilgang til gradert informasjon for ansatte i gruppesekretariatene trådte i kraft 1. oktober 2022. I 2019 ble krav til representantenes underskrift på spørsmål og forslag i §§ 39 og 70 fjernet for å legge til rette for elektroniske løsninger ved innlevering.

Med virkning fra 1. oktober 2009 ble den tidligere frivillige registreringsordningen erstattet med en obligatorisk registreringsordning for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser, jf. Stortingets forretningsorden § 76. Reglene er etter dette justert flere ganger. Reglene ble sist endret 9. januar 2024. Stortinget vedtok da flere endringer som medførte økt åpenhet, bl.a. at alle aksjehandler en representant foretar, skal meldes inn, og mer omfattende krav til informasjonen som skal oppgis om den enkelte transaksjon.

Gjeldende regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter fra 2009 ble endret i 2018, ved tilføyelse av ny unntaksmulighet for dokument som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene. Unntaket er begrunnet i presidentskapets behov for å kunne drøfte foreløpige forslag med partigruppene, se Innst. 406 S (2017–2018) punkt 3.

4.3.2 Publisering av informasjon om den parlamentariske virksomheten

Siden 2009 har det skjedd en utvikling hvor informasjon om Stortingets arbeid i stadig større grad publiseres på stortinget.no.

Korrespondanse i kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser blir nå publisert på Stortingets nettside.

Som hovedregel har protokollene fra presidentskapsmøtene vært unntatt offentlighet etter § 5 i Stortingets dokumentoffentlighetsregler. Presidentskapet ønsket å legge til rette for større grad av åpenhet, og fra 3. mai 2018 publiseres de fleste av presidentskapets beslutninger på stortinget.no. Det er ikke alle saker og beslutninger som publiseres. Noen saker unntas, eksempelvis på grunn av taushetsplikt, av hensyn til beredskap og sikkerhet eller fordi de handler om innstillingsutkast eller budsjettsaker i prosess.

Det ble i 2019 innført en ordning tilsvarende den Folketinget i Danmark har når det gjelder publisering av informasjon om komité- og delegasjonsreiser. Dette innebærer at opplysninger om reisemål, dato, tid, formål og kostnad offentliggjøres på stortinget.no.

Det er de siste årene også innført en ordning hvor komiteenes mottatte høringsinnspill normalt publiseres på stortinget.no. Tidligere måtte det søkes innsyn i slike høringsinnspill gjennom e-innsynsløsningen.

Fra 2021 er notater fra Stortingets utredningsseksjon i større utstrekning enn tidligere blitt publisert på stortinget.no.

Stortingets administrasjon har etablert Stortingets tjeneste for åpne data, som tilbyr uttrekk fra databaser som benyttes i Stortingets parlamentariske saksbehandling.

Stortinget har tatt i bruk sosiale medier, og publiserer informasjon knyttet til den parlamentariske virksomheten der. Formålet med å ta i bruk flere kanaler er å treffe folk der de er og oppnå målet om aktuell kunnskapsformidling av folkestyret. Stortinget har hatt konto på Twitter siden 2008 og Flickr siden 2010. Noen år senere ble også en LinkedIn-profil og en YouTube-kanal opprettet. Våren 2017 tok Stortinget i bruk Facebook, Instagram og Snapchat (snaptinget) som kommunikasjonskanaler. Snapchat-kontoen ble høsten 2020 erstattet med en ny Instagram-konto (stortinget_ung) rettet mot ungdommer.

Stortingets administrasjon utformet i 2021 en kommunikasjonsstrategi.

4.3.3 Stortingsoppnevnte utvalg

De senere år har det vært en økning i antallet utredningsutvalg oppnevnt av Stortinget og presidentskapet. I tillegg til dokumentinnsynsutvalget er det blant annet nedsatt utvalg til å utrede og foreslå endringer av lovgivningen for flere av Stortingets eksterne organer, og til å utrede prosedyren for grunnlovsendringer.

Representantordningsutvalget ble nedsatt 18. november 2021 for å se på Stortingets pendlerboligordning og fikk fra 16. desember 2021 utvidet mandatet til også å se på alle Stortingets økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter. Utgangspunktet for oppnevnelsen av utvalget var de sakene som kom frem i offentligheten høsten 2021, knyttet til stortingsrepresentantenes økonomiske ordninger, herunder den såkalte «Pendlerboligsaken».

Utvalgets endelige rapport (Dokument 18 (2022–2023)) ble levert 31. januar 2023. Representantordningsutvalget foreslo seks overordnede prinsipper som grunnlag for den videre behandlingen av den fremtidige innretningen av representantenes økonomiske ordninger. Presidentskapet sluttet seg til disse i behandlingen av rapportene (Innst. 499 S (2022–2023) kap 13.1). I prinsipp nr. 5 heter det:

«Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være åpne og transparente, blant annet ved at informasjon om ordningene, herunder kontrollmekanismer og reaksjons-/sanksjonsformer, blir gjort aktivt tilgjengelig for allmennheten.»

Jf. mer utfyllende omtale av representantordningsutvalgets forslag på dette området ovenfor under punkt 4.3.2.

Representantordningsutvalget tok til orde for at Stortinget i større grad aktivt bør publisere ulike typer opplysninger og informasjon på Stortingets nettsider. Utvalget fremhever at åpenhet om ordningene er helt sentralt for tilliten til ordningene. Samtidig presiserer utvalget at åpenheten ikke må komme i konflikt med sikkerhet og personvern. På denne bakgrunn foreslo utvalget at Stortinget utarbeider sykefraværsstatistikk i etterkant av hver stortingsperiode. Videre foreslo utvalget at den totale mengden av ulike former for reiser offentliggjøres på et overordnet nivå, i tillegg til antall forlengede velferdspermisjoner med godtgjørelse som presidentskapet har innvilget. Utvalget mente også at Stortinget bør offentliggjøre informasjon om hvilke representanter som til enhver tid har fått tildelt pendlerbolig.

Presidentskapet redegjør i Innst. 499 (2022–2023) punkt 13.12 for oppfølgingen av utvalgets forslag. Det fremkommer her blant annet at presidentskapet er enig med utvalget i at Stortinget i større grad aktivt bør publisere ulike typer opplysninger og informasjon om representantordningene på Stortingets nettsider, og at åpenhet om ordningene er helt sentralt for tilliten til at ordningene forvaltes på en god måte. Samtidig må det tas hensyn til sikkerhet og personopplysningsvern.

Presidentskapets tilråding i Innst. 499 (2022–2023) ble vedtatt av Stortinget 15. juni 2023. Et forslag til ny stortingsgodtgjørelseslov planlegges lagt frem i god tid før neste stortingsvalg.

Utvalget til å utrede prosedyrer for grunnlovsendringer ble nedsatt av Stortingets presidentskap 27. oktober 2022. Et overordnet formål var blant annet å sikre kunngjøring og offentlig debatt om grunnlovsforslag. Utvalget overleverte sin rapport 2. oktober 2023, jf. Dokument 18 (2023–2024). Utvalget mener at fremgangsmåten for å endre Grunnloven bør endres, blant annet for å sikre mer oppmerksomhet rundt, og grundigere behandling av, grunnlovsforslag. Utvalgets rapport ble behandlet av Stortinget 20. juni 2024, på bakgrunn av innstilling fra kontroll og -konstitusjonskomiteen, jf. Innst. 445 S (2023–2024).

Utvalget til å utrede endringer av Grunnloven §§ 25 og 26 ble nedsatt av Stortingets presidentskap 15. juni 2023, og overleverte sin rapport 20. juni 2024, jf. Dokument 20 (2023–2024). Utvalget har blant annet foreslått en modernisering av grunnlovsbestemmelsene om forsvarsmakten og utenriksstyret, slik at ordlyden korresponderer med den faktiske rettstilstanden. Et flertall går inn for å grunnlovfeste konsultasjonsordningen og å endre terskelen for når Stortingets samtykke skal innhentes ved bruk av forsvarsmakten utenfor riket. Utvalget har videre vurdert hvordan regjeringen kan gjennomføre fortrolige konsultasjoner med den utvidete utenriks- og forsvarskomité i tidskritiske situasjoner. Utvalget viser til at utenriks- og sikkerhetspolitiske utviklingstrekk har betydning for hvordan krav til informasjonssikkerhet ivaretas i samhandlingen mellom regjeringen og Stortinget. Utvalget understreker også at hensynet til offentlig innsyn og debatt i utenriks- og forsvarspolitikken tilsier at den utvidete utenriks- og forsvarskomité brukes slik formålet sier.

Stortinget besluttet 27. april 2021 oppnevning av utvalg til å utrede Riksrevisjonens virksomhet. Riksrevisjonsutvalget avleverte sin rapport 30. november 2023, jf. Dokument 19 (2023–2024). Som del av arbeidet har utvalget utarbeidet forslag til en ny lov om Riksrevisjonen, hvor det er foreslått flere endringer av gjeldende regulering. Blant annet foreslår utvalget at det oppnevnes en klagenemnd for avgjørelse av klager over avslag på krav om innsyn hos Riksrevisjonen, jf. forslag til ny § 7-4 om allmennhetens rett til innsyn i Riksrevisjonens dokumenter. Utvalgets rapport er til behandling i kontroll- og konstitusjonskomiteen med frist for avgivelse av innstilling 5. november 2024.

4.3.4 Eksterne organer for Stortinget

Norges institusjon for menneskerettigheter (forkortet NIM – tidligere Nasjonal institusjon for menneskerettigheter) ble opprettet som et nytt eksternt organ for Stortinget i 2015. Institusjonen skal blant annet rådgi Stortinget, regjeringen, Sametinget og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføringen av menneskerettighetene. På lik linje med øvrige eksterne organer (Riksrevisjonen, Sivilombudet, EOS-utvalget og Ombudsnemnda for Forsvaret) avgir institusjonen årsregnskap og fremmer forslag til budsjett for Stortingets presidentskap.

NIM-loven ble revidert i 2022, og i denne forbindelse ble bestemmelser om innsyn i institusjonenes dokumenter, som tidligere var delt mellom lov og instruks, samlet i loven § 11.

Ny lov om Sivilombudet og ny lov Ombudsnemnda for Forsvaret ble vedtatt i 2021. I denne forbindelse ble blant annet reglene om innsyn i disse organenes dokumenter vurdert.

4.3.5 Digitalisering og nye løsninger for parlamentarisk saksbehandling

Stortingets administrasjon arbeider med utvikling av nye løsninger for digitalisering av den parlamentariske saksbehandlingen gjennom det pågående prosjektet «StorSak».

StorSak og den parlamentariske dokumentproduksjonsprosessen handler om arbeidet som gjøres fra en sak oppstår til den er vedtatt og publisert. Denne er i dag preget av mange manuelle prosesser og rutiner med liten grad av automatisering og digitalisering. StorSak-prosjektet går ut på å endre, forbedre og digitalisere dette. Prosessen består blant annet av arbeidet med referat, arbeid med innstillinger, håndtering av forslag og vedtak, møteplanlegging og publisering av saker og referat på stortinget.no. Den nye løsningen skal lanseres høsten 2025.

Ny digitale parti-, komité- og utredningsportal ble tatt bruk i 2019.

En talegjenkjenningsløsning for produksjon av referater fra stortingsforhandlingene ble tatt i bruk våren 2022, og løsningen er senere videreutviklet for å skape et bedre arbeidsverktøy.

4.3.6 Medieomtale av Stortinget og påfølgende gjennomganger av Stortingets økonomiske ordninger mv.

Siden 2009 har medieoppmerksomheten om Stortinget vært økende og antall innsynsbegjæringer har økt betydelig, se punkt 4.4.5 for en egen omtale av utviklingen av innsynsbegjæringer. De senere år har det vært en rekke kritiske medieoppslag om Stortinget, både om stortingspolitikere og Stortingets administrasjon. Saker som har vært gjenstand for betydelig oppmerksomhet, er Stortingets byggeprosjekt Prinsens gate 26 (særlig omtalt i årene 2016–2018), saker knyttet til blant annet pendlerboliger og økonomiske ordninger fra høsten 2021 og saker knyttet til Stortingets register for verv og økonomiske interesser i 2023 (omfatter også regjeringsmedlemmer). Se punkt 4.4.6 nedenfor for en nærmere omtale av konsekvenser for Stortingets administrasjons håndtering av innsynsbegjæringer.

Sakene som har kommet frem i offentligheten knyttet til stortingsrepresentantenes økonomiske ordninger, har medført flere gjennomganger av Stortingets ordninger, jf. blant annet representantordningsutvalget som er omtalt ovenfor. Det er også gjennomført en omfattende skatterevisjon av alle de økonomiske ordningene for representantene, og Skatteetaten har gjennomført en kontroll med Stortingets pendlerboligordning.²⁰

Stortinget vedtok som omtalt under punkt 4.3.1 i januar 2024 flere endringer i regelverket for registering av verv og økonomiske interesser.

4.3.7 Tydeliggjøring av ansvaret for administrative saker

I 2018 ble ansvaret for administrative saker i Stortinget tydeliggjort i Stortingets forretningsorden. Det fremgår nå uttrykkelig av § 9 a at innenfor de rammer som vedtatt av Stortinget, har presidentskapet et overordnet ansvar for administrative saker, og at presidentskapet bør drøfte administrative saker av særlig viktighet med partigruppene. Det fremgår videre av bestemmelsen at presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative saker.

Det følger av § 9 b at Stortingets direktør tilsettes av Stortinget, at direktøren leder arbeidet i Stortingets administrasjon, og at direktøren er sekretær for Stortingets presidentskap. Viktige saker skal alltid forelegges presidentskapet.

Gjeldende regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter fra 2009 ble i denne forbindelse endret, ved tilføyelse av ny unntaksmulighet for dokument som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene. Unntaket er begrunnet i presidentskapets behov for å kunne drøfte foreløpige forslag med partigruppene, se Innst. 406 S (2017–2018) punkt 3.9.

4.4 Endringer knyttet til Stortingets administrasjon

4.4.1 Organisering

Administrasjonens organisering og sammensetning har endret seg en del siden 2009 i tråd med samfunnsutviklingen. To nye avdelinger ble etablert i 2015, kommunikasjonsavdelingen og IT-avdelingen. I 2020 ble det etablert en egen sikkerhetsstab, og i 2022 ble det etablert en egen seksjon for IT-sikkerhet med styrket bemanning.

I 2016 ble den juridiske kapasiteten i konstitusjonell avdeling styrket blant annet for i større grad å kunne bistå representantene med juridisk og lovteknisk bistand. I 2022 ble kapasiteten ytterligere styrket, og lovsekretariatet ble samtidig etablert som en egen seksjon.

Det ble høsten 2023 igangsatt en helhetlig gjennomgang av hvordan Stortingets administrasjon bør være organisert, og ytterligere organisasjonsendringer ble gjennomført sommeren 2024, med endringer av både avdelings- og seksjonsstruktur. De viktigste var endring av avdelingsstrukturen med etablering av en egen sikkerhets- og beredskapsavdeling, oppløsning av kunnskaps- og dokumentasjonsavdelingen og ny innplassering av utredningsseksjonen og referentseksjonen i konstitusjonell avdeling, slik at større deler av ansvaret for den parlamentariske saksbehandlingen og de miljøer som er mest berørt av StorSak-prosjektet, ble samlet i én avdeling.

Ved endringene i 2024 består Stortingets administrasjon av følgende syv avdelinger: eiendoms- og serviceavdelingen, forvaltningsavdelingen, internasjonal avdeling, IT-avdelingen, kommunikasjons- og formidlingsavdelingen, konstitusjonell avdeling og sikkerhets- og beredskapsavdelingen.

Den nye avdelingsstrukturen med seksjoner fremgår av nedenstående organisasjonskart.

Antall ansatte i 2009 var 442 og i 2023 var gjennomsnittlig antall ansatte 516.

4.4.2 Digitalisering og nye løsninger for samhandling og saksbehandling for administrasjonen

Det er et pågående arbeid i Stortingets administrasjon med forbedring av systemer for saksbehandling og samhandling. De siste årene har administrasjonen arbeidet med utvikling av saksbehandling og samhandling i det digitale prosjektet SIDA (Samhandling, informasjonskultur og dokumentasjonsforvaltning i administrasjonen). Formålet er å utvikle en helhetlig løsning for den administrative saksbehandlingen. En ny løsning for saksbehandling og arkivering i Stortingets administrasjon ble lansert 4. september 2023. Den nye arkivløsningen baserer seg på Sharepoint, med avlevering til en arkivkjerne i Documaster. Som et ledd i forbedring av systemer for saksbehandling og samhandling, arbeides det nå med ny teknisk funksjonalitet for å understøtte saksbehandlingen av innsynsbegjæringer. Dette vil kunne bidra til en mer effektiv behandling av slike saker i administrasjonen.

Med nye arbeidsformer oppstår også nye former for dokumentasjon – både av prosessene og resultatene. I likhet med forvaltningen for øvrig må også Stortingets administrasjon være forberedt på å kunne håndtere hyppige teknologiskifter fremover uten at dette skal påvirke retten til innsyn og plikten til dokumentasjon. Se nærmere omtale av generelle utviklingstrekk i punkt 4.2.1.

4.4.3 Reguleringen av administrasjonens virksomhet, administrasjonens bruk av forvaltningens tjenester og systemer og styrket internkontroll

Stortinget er en del av staten, men ikke statsforvaltningen. Dette innebærer at regelverk som gjelder for statsforvaltningen, i mange tilfeller ikke får direkte anvendelse for Stortingets administrasjon. Det er etter 2009 flere eksempler på at slikt regelverk i større grad gis anvendelse for administrasjonens virksomhet gjennom særskilte beslutninger fra Stortinget eller Stortingets presidentskap. Siden 2009 har Stortingets administrasjon også i økende grad benyttet eksisterende tjenester og systemer fra forvaltningen.

Statens økonomireglement er fra 2013 gjort gjeldende for Stortingets administrasjon og lønnsutbetalingene i administrasjonen er blitt overført til Direktoratet for økonomistyring. Reglement for bygge- og leiesaker, som skal sikre god saksforberedelse og styring med Stortingets bygge- og leiesaker og beskrive fordelingen av roller og ansvar i slike saker, ble vedtatt i 2019 etter mønster av tilsvarende regler for statsforvaltningen. Hovedregelen er at Statsbygg skal være byggherre på vegne av Stortinget i større byggeprosjekter. Videre er det angitt at rådgivningstjenester fra Statsbygg kan benyttes bl.a. når Stortinget selv er byggherre, og Statsbygg kan gi råd og bistå i kontraktsforhandlinger ved leie i markedet.

Stortinget er fra 1. september 2023 integrert i EInnsyns fellesløsning for statlige og kommunale virksomheter.

Stortingets administrasjon har inngått avtale med Statens innkjøpssenter om at Stortinget skal være deltager i Statens innkjøpssenters avtaler, og melde fra dersom deltagelse ikke er ønskelig på enkeltavtaler.

Stortingets administrasjon har de senere år arbeidet med å styrke internkontrollen, og etter beslutning av presidentskapet høsten 2021 ble det i 2022 etablert en egen internrevisjon.

4.4.4 Sikkerhet og beredskap

Stortinget ble fra 1. januar 2020 underlagt sikkerhetsloven med noen unntak og tilpasninger begrunnet i konstitusjonelle hensyn. En egen sikkerhetsstab ble etablert i Stortingets administrasjon i april samme år. I 2022 ble det vedtatt og etablert et styringssystem for sikkerhet og beredskap. I 2024 ble det etablert en egen sikkerhets- og beredskapsavdeling for å forbedre samhandling og koordinering av arbeid med sikkerhet og beredskap.

Utviklingen har ført til at flere medarbeidere i Stortingets administrasjon arbeider med spørsmål som gjelder sikkerhet og beredskap, og til at det gjennomgående er større bevissthet knyttet til informasjonssikkerhet og faren for eventuelt misbruk av opplysninger om representantene og Stortingets virksomhet fra aktører med fiendtlige hensikter, jf. punkt 4.2.2, hvor det redegjøres nærmere for utviklingen når det gjelder trusler mot politikere og arbeid for å styrke arbeid mot desinformasjon.

4.4.5 Utvikling av innsynsbegjæringer og klager over avslag fra Stortingets administrasjon

Fra 2010 til 2015 var Stortingets løsning for offentlig journal en postliste i PDF-format, som ble lagt ut på stortinget.no daglig. Løsning med e-innsyn ble tatt i bruk fra januar 2016. Stortinget er fra 1. september 2023 integrert i eInnsyns fellesløsning for statlige og kommunale virksomheter. Dette omfatter ikke dokumenter knyttet til den parlamentariske saksflyten, som inntil videre publiseres på en egen løsning på stortinget.no.

Oversikten nedenfor om utviklingen av innsynsbegjæringer og klager er utarbeidet av Stortingets arkiv. Siden løsningen for offentlig journal frem til 2015 var en mindre brukervennlig løsning, må det lave antallet innsynsbegjæringer disse årene ses i lys av dette.

Med linjen «Saksinnsyn» menes innsynsbegjæringer (egen linje fra 2017) som ikke er begrenset til konkrete dokumenter eller spesifikke journalførte saker og som derfor er håndtert som egne saker utenfor e-innsynsløsningen. Dette kan for eksempel være forespørsel om «innsyn i Stortingets strømregninger» eller «XX representant sine reiseregninger». Slike henvendelser er registrert i saksbehandlingssystemet siden 2017.

4.4.6 Håndtering av innsynssaker ved stort mediepress

Som nevnt i punkt 4.3.6 ovenfor har det vært betydelig offentlig oppmerksomhet om Stortingets byggeprosjekt Prinsens gate 26 i 2016–2018 og saker knyttet til blant annet pendlerboliger og økonomiske ordninger fra høsten 2021. Dette har ført til et periodevis ekstraordinært omfang av både pressespørsmål og innsynsbegjæringer.

Både pressespørsmål og innsynsbegjæringer har hatt et omfang som gjør at andre oppgaver av og til må nedprioriteres. Det er generelt en forventning både eksternt og internt om at pressespørsmål og innsynsbegjæringer normalt skal prioriteres. Det har vært behov for å etablere en effektiv arbeidsform, samtidig som det er mulig å ivareta andre løpende og prioriterte oppgaver.

Det har også vært arbeidet med kommunikasjonen med eksterne som har spørsmål og innsynsbegjæringer, for å forklare at ting av og til tar tid, og styre forventninger til hva som er mulig å få til. En del av forespørslene gjelder informasjon som ikke nødvendigvis er lett tilgjengelig i Stortingets systemer, og som det tar tid å fremstille eller bearbeide i presentabel form. Av og til kan enkeltforespørsler legge beslag på flere medarbeidere i administrasjonen over et betydelig tidsrom.²¹

5.1 Regler i Grunnloven og Stortingets forretningsorden som særlig regulerer møteoffentlighet og dokumentoffentlighet

5.1.1 Grunnloven § 84

Ved siden av Grunnloven § 100 er dens § 84 sentral ved spørsmål om offentlighet ved Stortingets parlamentariske virksomhet. Bestemmelsen lyder:

«Stortinget holdes for åpne dører, og dets forhandlinger kunngjøres ved trykken, unntatt i de tilfeller hvor det motsatte bestemmes ved stemmeflertall.»

Bestemmelsen forutsetter møteoffentlighet i Stortinget og innebærer også et prinsipp om dokumentoffentlighet ved at forhandlingene skal kunngjøres.

Det er videre i § 84 åpnet for å gjøre unntak fra hovedregelen om offentlighet. Stortinget kan selv ved stemmeflertall beslutte å holde møter for lukkede dører eller å la være å publisere dokumenter fra forhandlingene.

Innholdsmessig har denne bestemmelsen stått uendret siden 1814. § 84 må imidlertid i dag leses i sammenheng med offentlighetsprinsippet i Grunnloven § 100 femte ledd, som ble vedtatt i 2004. Sett opp mot § 100 femte ledd, som retter seg mot alle folkevalgte organer, fremstår § 84 som en spesialbestemmelse rettet mot Stortingets virksomhet. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om de krav til unntak fra offentlighetsprinsippet som følger av § 100 femte ledd, også må innfortolkes i § 84, slik at det må innfortolkes et krav om tungtveiende grunner eller personvernhensyn for at Stortinget skal kunne vedta å holde et møte for lukkede dører.

5.1.2 Stortingets forretningsorden

Gjennom Stortingets forretningsorden (fo.), som er fastsatt ved plenarvedtak, jf. Grunnloven § 66, har Stortinget fastsatt utfyllende regler om møte- og dokumentoffentlighet i Stortinget.

Fo. § 36 har utfyllende regler om gjennomføring av møter for lukkede dører. I løpet av 1900-tallet ble det avholdt over 700 møter for lukkede dører i plenum. På 2000-tallet har det forekommet relativt sjelden at en sak behandles for lukkede dører, selv om frekvensen har økt de siste årene. En fellesnevner for disse møtene er at det har blitt behandlet saker som inneholder sikkerhetsgraderte opplysninger.

Det fremgår av bestemmelsen at referat for forhandlingene føres inn i egen protokoll, og at både den og referatkonseptene som finnes i forseglet stand, skal legges i arkivet. Forhandlinger som er ført for lukkede dører, kan offentliggjøres dersom Stortinget gjør vedtak om det.

Stortinget har vedtatt et eget reglement for avgradering av saker behandlet for lukkede dører, hvor myndighet til å offentliggjøre forhandlinger er delegert til Stortingets presidentskap etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg. Dette omtales nærmere nedenfor i punkt 5.1.3.

Fagkomiteene er å anse som saksforberedende hjelpeorganer for Stortinget, og de er ikke omhandlet i Grunnloven. Deres virksomhet er nærmere regulert i fo. kapittel 3 og 4. Flere bestemmelser regulerer møte- og dokumentoffentlighet.

§ 25 annet ledd regulerer gjennomføringer av komitémøter og angir at disse skal holdes for lukkede dører, og at det ikke er adgang til å gjengi uttalelser som er gitt av andre komitémedlemmer i komitémøte. Bestemmelsen om at komitémøter skal holdes for lukkede dører, ble ansett for å være fastslått ved sedvanerett inntil bestemmelsene i annet ledd kom inn i forretningsordenen ved behandlingen av Innst. S. nr. 284 (2000–2001), som en følge av at åpne høringer ble innført som hovedregel.

Begrunnelsen for lukkede komitémøter er først og fremst at det gir representantene anledning til å føre fri debatt, lufte foreløpige forslag og ideer og komme frem til nødvendige kompromisser. I praksis betyr «lukkede dører» at det kun er komiteens medlemmer samt komitéråd og ev. medarbeidere fra komitésekretariatet som kan være til stede på komitémøter. Representantenes politiske rådgivere har ikke anledning til å møte.

Med jevne mellomrom tas spørsmålet om å innføre en ordning med åpne komitémøter opp til vurdering, men det har så langt ikke vært flertall i Stortinget for dette. Spørsmålet ble sist vurdert av reglementskomiteen i Dokument 19 (2016–2017), men uten at det ble foreslått endringer.

En høring er et møte i komiteen der den mottar muntlige forklaringer fra personer som den selv anmoder om å komme, eller som søker om å få legge frem opplysninger for komiteen. Det er for eksempel vanlig at komiteene i forbindelse med saker de har til behandling, inviterer interesseorganisasjoner til å komme med synspunkter. Hovedregelen er at slike høringer foregår for åpne dører, men § 27 femte ledd gir adgang til å holde en høring helt eller delvis for lukkede dører og fastsetter også at komiteen bare kan motta taushetsbelagte opplysninger for lukkede dører. Med unntak av behandling av enkelte forsvarssaker forekommer høringer for lukkede dører sjelden i de ordinære fagkomiteene. I kontrollhøringer er det derimot ikke uvanlig at komiteen gjennomfører høringer for lukkede dører dersom det anses nødvendig å få tilgang til taushetsbelagt informasjon.

Det skal føres protokoller fra komiteens møter, jf. § 29. Komiteens leder er ansvarlig for at det blir ført møteprotokoll, at saksdokumenter som er sendt komiteen blir registrert, og at viktige dokumenter og bilag blir lagt i arkiv.

Spørsmålet om innsyn i komiteenes prototoller og andre dokumenter er derimot ikke regulert i forretningsordenen, men i Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter. Etter Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 5, jf. § 4 annet punktum, kan komiteenes møteprotokoller unntas fra innsyn. I utgangspunktet betraktes ikke møteprotokoller som offentlige. Fordi komiteene holder sine møter for lukkede dører, har møteprotokollene vært ansett som fortrolige, og de har i liten grad vært tilgjengelige for innsyn fra utenforstående. Praksis er imidlertid myket opp i retning av økt merinnsyn de senere årene, og det har blant annet vært praksis for å gi media innsyn i opplysninger om komitémedlemmenes tilstedeværelse i komitémøtene.

Dokumenter som brev, høringsuttalelser etc. journalføres og arkiveres elektronisk i stortingsarkivet. Komiteenes postjournal er offentlig og publiseres på Stortingets nettsider. Skriftlige høringsinnspill som komiteene mottar, publiseres også elektronisk på stortinget.no. Praksis er at det gis innsyn i komiteens korrespondanse med mindre opplysninger er underlagt taushetsplikt eller ellers anses som skjermingsverdige, f.eks. fordi de inneholder opplysninger av sikkerhetsmessig betydning.

Det følger av fo. § 31 syvende ledd at det ikke er tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 25 annet ledd, som slår fast at komitémøter skal foregå for lukkede dører, og at det ikke er adgang til å referere noe som andre komitémedlemmer har sagt i et komitémøte. Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for at de komitéfraksjonene som måtte ønske det, på annen måte gir offentlig uttrykk for sine egne standpunkter før innstilling er endelig avgitt. En spesialbestemmelse for offentliggjøring av innstillinger er gitt for den forberedende fullmaktskomité, jf. fo. § 3 femte ledd.

Fo. har også regler om ulike konsultasjonsordninger.

Fo. § 16 har regler om den utvidete utenriks- og forsvarskomité (forkortet til DUUFK). Komiteen har til oppgave å drøfte med regjeringen viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap. Møtene i DUUFK gjennomføres for lukkede dører. Frem til 1965 var forhandlingene i prinsippet åpne, men utenriksministeren kunne kreve at forhandlingene i den utvidete utenrikskomité helt eller delvis skulle holdes hemmelige, noe som i praksis ofte ble gjort. I forbindelse med at det ble tatt inn en egen paragraf om den utvidete utenrikskomité i forretningsordenen i 1965, ble dette endret slik at forhandlingene skulle holdes hemmelige, med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Spørsmålet om en eventuell endring av bestemmelsen i retning av mer åpenhet ble vurdert av reglementskomiteen i 2017, men komiteen foreslo ikke endringer.

Det følger i dag av fo. § 16 at forhandlingene er underlagt taushetsplikt med mindre noe annet uttrykkelig bestemmes. Det samme gjelder innkallelsen til og dagsordenen for møtet.

Reglene om taushetsplikt i DUUFK er mer utførlig omtalt i Dokument 20 (2023–2024) Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv.

Regjeringens konsultasjoner med Stortinget om saker som gjelder Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen), herunder forslag om nye eller endrede rettsakter på et område som omfattes av EØS-avtalen, og saker som gjelder tilgrensende avtaler med Den europeiske union (EU), skal foregå med Europautvalget. Europautvalget kan også benyttes til konsultasjon med Stortinget om andre handelspolitiske saker og forhandlinger.

Også møter i Europautvalget gjennomføres for lukkede dører, jf. fo. § 17. Referater av forhandlingene i utvalget er imidlertid offentlige når de foreligger, hvis ikke utvalget bestemmer noe annet. Uttalelser som er gitt i et møte når referatet av forhandlingene i saken ikke er offentlig, er underlagt taushetsplikt.

I Innst. S. nr. 38 (2007–2008) forutsatte presidentskapet at et vedtak om at referatet ikke skal være offentlig, vanligvis også forutsettes å tilkjennegi at referatet blir offentlig på et senere tidspunkt. Alternativt kan vedtak om dette gjøres i et senere møte. Det er i dag praksis for at referatene publiseres så raskt som mulig etter at møtene har funnet sted, med unntak av opplysninger som er unntatt offentlighet.

Fo. § 19 har regler om stortingsoppnevnte granskingskommisjoner. Sjette ledd angir at avgitt granskingsrapport skal være offentlig, med mindre særlige hensyn tilsier at den helt eller delvis bør være taushetsbelagt. I forarbeidene, Dokument nr. 14 (2002–2003), er det lagt til grunn at kravet om særlige hensyn må forstås strengt, slik at det bare er i ekstraordinære tilfeller Stortinget bør hemmeligholde hele eller deler av rapporten. Hensyn som eventuelt kan tilsi at hele eller deler av rapporten bør være taushetsbelagt, kan for eksempel være at rapporten inneholder sensitive personopplysninger, forretningshemmeligheter eller opplysninger om rikets sikkerhet.

Med unntak av Lund-kommisjonens rapport, som ved overlevering til Stortinget i 1996 var gradert HEMMELIG, men som deretter i sin helhet ble avgradert, har alle rapporter fra granskingskommisjoner i nyere tid vært offentlige.

Forretningsordenen har videre egne bestemmelser om representantenes taushetsplikt i § 75. Brudd på taushetsplikten er belagt med straffeansvar etter ansvarlighetsloven § 14 sammenholdt med straffeloven § 209.

Det følger av § 75 a første ledd annet punktum at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens bestemmelser om behandling av gradert informasjon gjelder tilsvarende for representantene og komiteene. Ifølge annet ledd kan sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens graderingsnivåer benyttes ved klassifisering av informasjon utstedt i Stortinget. Det fremgår videre at Stortinget fastsetter reglement for avgradering av dokumenter utstedt i Stortinget. Dette omtales nærmere nedenfor.

5.1.3 Andre regler fastsatt ved særskilt vedtak i Stortinget

Av fo. § 75 a andre ledd andre punktum fremgår det at Stortinget fastsetter reglement for avgradering av dokumenter i Stortinget. Det gjeldende reglementet ble vedtatt av Stortinget 20. juni 2019. Dette reglementet erstattet tidligere reglement av 20. juni 1996 og bygger i hovedtrekk på tidligere ordning. Selv om uttrykket «avgradering» benyttes, omfatter reglementet all informasjon som er behandlet for lukkede dører, ikke bare informasjon behandlet etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Referater fra møter for lukkede dører i Stortinget med tilhørende innstillinger og eventuelle andre dokumenter utstedt i Stortinget, vurderes for avgradering senest etter 30 år. Når innstillingen og debatten bygger på et dokument oversendt fra regjeringen, og når møtereferatet inneholder en redegjørelse fra et medlem av regjeringen, skal det innhentes uttalelse om avgraderingsspørsmålet fra det aktuelle fagdepartement, eventuelt Statsministerens kontor. Utvalget til å gjennomgå saker behandlet for lukkede dører legger med jevne mellomrom frem tilråding for presidentskapet om hvilke møter som kan avgraderes. Utvalget består av leder og nestleder i utenriks- og forsvarskomiteen og en representant for Utenriksdepartementet, med stortingsarkivaren som sekretær. De avgraderte møtereferatene publiseres deretter på stortinget.no.

Det kan også søkes om innsyn i saker som ikke er avgradert ennå. I slike tilfeller skriver utvalget en tilråding, som deretter blir behandlet av Stortingets presidentskap.

I Dokument 20 (2023–2024) Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv., ber utvalget presidentskapet om å vurdere om avgraderingsutvalget skal være sammensatt av et større antall representanter, med bredere politisk tilhørighet, enn i dag.

Reglement om register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser, som er fastsatt i medhold av fo. § 76, har egne regler om elektronisk publisering og sletting av registreringspliktige forhold.²²

5.2 Gjeldende regler om innsyn i Stortinget og klageordning

5.2.1 Reglene om innsyn for Stortingets dokumenter

Regler om dokumentoffentlighet for Stortinget, som gjerne forkortes til «SDO», ble første gang vedtatt av Stortinget i plenum 14. juni 2000, jf. lnnst. S. nr. 234 (1999–2000).

Bakgrunnen for vedtakelsen av egne regler var at Stortinget ikke var underlagt daværende offentlighetslov av 19. juni 1970 nr. 69. Ved behandlingen av Innst. S. nr. 21 (1998–99) om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, som bygde på St. meld. nr. 32 (1997–98), ble også offentlighetsloven og forholdet til Stortinget og Stortingets organer drøftet. Justiskomiteen viste bl.a. til at det var en klar oppfordring til å praktisere regler tilnærmet offentlighetsloven også for Stortingets del selv om dette ikke formelt var nedfelt i generelle regler, og at det vil gi et viktig signal fra lovgiver om betydningen av offentlighetsprinsippet dersom Stortinget også blir undergitt regler om offentlighet. Ved behandlingen av innstillingen 23. november 1998 ba Stortinget presidentskapet om å «foranledige at det utarbeides regler om offentlighet for Stortinget og Stortingets organer».

Den gjeldende offentleglova av 19. mai 2006 nr. 16, som trådte i kraft 1. januar 2009, unntar også Stortinget fra loven. Stortinget vedtok derfor 16. mars 2009 nye regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter, basert på Innst. S. nr. 166 (2008–2009) fra Stortingets presidentskap. Det har bare vært enkelte mindre justeringer i de gjeldende reglene siden vedtakelsen i 2009.

Stortingets regler fastslår i § 1 samme hovedregel som etter offentleglova § 3, og angir at alle kan kreve innsyn i «Stortingets saksdokumenter, journaler og lignende registre», dersom ikke annet følger av reglene. I samme paragraf gis bestemmelsene i offentleglova tilsvarende anvendelse for Stortinget, med de presiseringer og unntak som følger av Stortingets regler.

Dette innebærer at både de sentrale hovedreglene om innsyn i offentleglova kapittel 2 og unntakene fra innsyn i offentleglova kapittel 3 i stor grad også gjelder for Stortinget.

Virkeområdet for Stortingets regler er regulert i SDO § 2 første ledd, som fastslår at reglene ikke gjelder for stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene, og heller ikke for dokumenter som utveksles mellom disse og Stortingets utredningsseksjon. Det innebærer at det ikke kan kreves innsyn i dokumenter hos stortingsrepresentantene, stortingsgruppene og gruppesekretariatene, eller i deres korrespondanse med aktører som ikke er omfattet av reglene om dokumentinnsyn. Deres korrespondanse med Stortingets administrasjon er derimot som hovedregel omfattet av innsyn, ved at dette kan kreves hos Stortingets administrasjon.

Virkeområdet avgrenses for øvrig mot tilfeller der spørsmål om innsyn er løst ved bestemmelse i Stortingets forretningsorden eller særskilt vedtak av Stortinget. Sistnevnte regulering går dermed foran reglene i SDO.

Stortingets regler har også en særlig definisjon av hva som skal regnes som «organ» etter reglene om innsyn i SDO § 1 andre ledd, jf. SDO § 4. De ulike organer etter SDO er Stortinget som kollegialt organ, stortingskomiteene, presidentskapet, Stortingets internasjonale delegasjoner, andre kollegiale organer som har sekretariat i Stortingets administrasjon, og Stortingets administrasjon.

Hovedregelen etter SDO § 4 er at dokumenter utvekslet mellom disse organene er åpne for innsyn, selv om de ofte vil ha en intern karakter. § 4 oppstiller derfor noen unntak fra innsyn for korrespondanse mellom Stortingets organer. Bestemmelsen gir adgang til å unnta dokumenter som er utarbeidet av sekretariatet for organer i Stortinget. Det er også unntaksadgang der et organ ber et annet organ om uttalelse, for dokumenter som utveksles mellom Stortingets presidentskap eller Stortingets administrasjon og en tilsatt i administrasjonen, og for dokumenter som utveksles som ledd i konsultasjoner mellom Stortingets presidentskap og partigruppene.

§ 5 gir adgang til å unnta møteprotokoll for de kollegiale organer som er omtalt i § 4.

§ 6 angir at et dokument uten videre kan unntas fra innsyn, dersom et organ som offentleglova gjelder for, har påført dokumentet påtegning om at det er unntatt fra innsyn etter offentleglova. Denne regelen har saklig sammenheng med SDO § 2 tredje ledd, som fastslår at Stortingets regler ikke gjelder dokumenter som i original eller kopi også finnes hos et organ som offentleglova gjelder for, bortsett fra brev til eller fra Stortinget. Bakgrunnen for denne reguleringen er at det ikke har vært ønskelig at Stortinget skal overprøve forvaltningens vurderinger, og i praksis innebærer reguleringen at krav om innsyn må rettes til avsenderorganet i forvaltningen fremfor til Stortinget.²³

§ 7 angir at opplysninger som er undergitt taushetsplikt i henhold til instruks for tilsatte i Stortingets administrasjon, er unntatt fra innsyn. Instruksen oppstiller taushetsplikt om bl.a. personlige forhold og opplysninger som er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde etter forvaltningsloven § 13.

§ 8 pålegger Stortinget å gjøre sin elektroniske journal tilgjengelig for allmennheten på Internett i samsvar med § 6 i forskrift til offentleglova. Stortinget er fra 1. september 2023 integrert i fellesløsningen eInnsyn for offentlig sektor. I eInnsyn publiseres postjournaler fra statlige, kommunale og fylkeskommunale organer, samt informasjon om møter og utvalg i disse. Journal for dokumenter knyttet til den parlamentariske saksflyten publiseres på Stortingets nettside.

§ 9 regulerer klageordningen. Denne er nærmere omtalt under punkt 5.2.3.

5.2.2 Saksbehandlingen av et innsynskrav i første instans

Hvilket nivå i administrasjonen som avgjør en begjæring om innsyn, avhenger av den konkrete saken. Nærmere bestemmelser om hvilket nivå i organisasjonen som skal behandle innsynsbegjæringer, er fastsatt i retningslinjer fastsatt av direktørens ledermøte 5. november 2018, senest justert 23. mars 2022.

Avgjørelsesmyndighet i en del enkle saker er delegert til stortingsarkivet («Doksenteret») eller nærmere utpekte medarbeidere. Doksenteret avgjør innsynsbegjæringer når det er åpenbart at innsyn skal gis. Dette gjelder saker der det tidligere er gitt innsyn i dokumentet eller dokumentet allerede ligger åpent tilgjengelig på nett.

Kurante saker om innvilgelse av innsyn håndteres normalt av saksbehandler. Saksbehandler er ansvarlig for å orientere avdelingssjef eller seksjonsleder om innsynsbegjæringen der dette er ønskelig fra leders side. Saksbehandler bør også konsultere nærmeste leder før det gis innsyn i dokumenter av særlig viktighet eller av intern karakter.

Avslag på innsyn treffes i samråd med seksjonsleder eller avdelingsleder. Avdelingsleder kan beslutte at avslag i enkelte sakstyper (f.eks. kurante saker) alene kan avgjøres av nærmere utpekte medarbeidere (f.eks. seksjonsledere).

Dersom det vurderes som aktuelt å gi innsyn i et dokument som det etter tidligere praksis hos direktøren eller Stortingets presidentskap ikke ville blitt gitt innsyn i, skal avdelingsleder eller lovsekretariatet konsulteres.

I spesielt krevende eller prinsipielle saker vil direktøren selv treffe avgjørelsen i første instans. Noen ganger blir også krevende og prinsipielle saker drøftet med direktøren, uten at direktøren selv treffer formell avgjørelse i første instans. I stedet for selv å treffe avgjørelse i første instans kan direktøren også velge å bringe en sak direkte inn for presidentskapet til drøftelse og vedtak.

Der beslutningen går ut på at innsyn skal gis i dokumenter eller opplysninger som gjelder en eller flere bestemte representanter, er praksis at saksbehandler videresender svaret til disse, slik at de berørte representantene kan se hva det er gitt innsyn i.

5.2.3 Klageordning og klagebehandling

Dagens klageordning følger av § 9 i reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter, som lyder slik:

«§ 9. Stortingets direktør bestemmer hvilke stillingsinnehavere i administrasjonen som kan avgjøre anmodninger om dokumentinnsyn. Den som har fått avslag på en anmodning om innsyn, kan påklage avslaget til direktøren når avgjørelsen er truffet av en tjenestemann som er underordnet direktøren. Avgjørelser truffet av direktøren som første instans kan påklages til Presidentskapet.»

Etter bestemmelsen er direktøren klageinstans hvis en avgjørelse er truffet av en underordnet ansatt. Hvis avgjørelsen er truffet av direktøren som første instans, er presidentskapet klageinstans. Klageinstansens avgjørelse er i begge tilfeller endelig og kan ikke påklages videre.

Bestemmelsen i § 9 viderefører klageordningen som ble innført da de opprinnelige reglene om dokumentoffentlighet for Stortinget ble vedtatt i 2000. I forarbeidene til de tidligere reglene ble det bl.a. uttalt i Innst. S. nr. 234 (1999–2000) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen punkt 2.11.4:

«[…] Det anses ikke aktuelt å legge myndigheten til å avgjøre klager til en instans utenfor Stortinget, heller ikke å opprette et nytt, uavhengig organ for dette formål.»

Noen nærmere begrunnelse for at det ble ansett uaktuelt med en klageinstans utenfor Stortinget, fremgår ikke av innstilingen.

I praksis håndteres de aller fleste innsynssakene av underordnet ansatt, slik at direktøren er klageinstans. Det er bare i spesielle tilfeller at direktøren avgjør eller har vært involvert i en innsynsforespørsel i første instans, slik at presidentskapet blir klageinstans. Også der direktøren er klageinstans, blir noen få klagesaker av prinsipiell karakter likevel bragt inn for presidentskapet til orientering eller til avgjørelse. Dette er i tråd med prinsippet i forretningsordenen § 9 b om at viktige administrative saker skal forelegges presidentskapet.

Ved mottak av en klage forelegges denne først saksbehandler, som i samråd med seksjonsleder og avdelingsleder kan vurdere helt eller delvis omgjøring. Hvis klagen eller deler av klagen ikke omgjøres, blir denne oversendt lovsekretariatet som forbereder klagesaken for direktøren. Dersom saken ble drøftet med (eller håndtert av) en eller flere ansatte i lovsekretariatet under den opprinnelige behandlingen, blir klagen for å sikre en fornyet vurdering av saken rutinemessig håndtert av en av de andre ansatte i sekretariatet. Direktøren avgjør klagesaken.

Det ovenstående om håndtering av klageprosessen får tilsvarende anvendelse når presidentskapet er klageorgan. Lovsekretariatet forbereder beslutningsgrunnlaget for presidentskapet, som avgjør klagen.