Meld feil

Merknad

1. Oppnevning og mandat

Stortingets presidentskap besluttet 18. juni 2020 å nedsette et utvalg som skal utrede felles prinsipper for godtgjøring til politikere på alle forvaltningsnivåer.

1.1 Mandat

Mandatet for utvalget lød som følger:

«Utvalg som skal utrede felles prinsipper for godtgjørelse til politikere på alle forvaltningsnivåer.»

Bakgrunn

Stortinget fattet 28. april 2020 følgende vedtak, jf. Dokument 8:31 S (2019–2020) og Innst. 177 S (2019–2020):

«Stortinget ber Stortingets presidentskap om å nedsette et utvalg som skal utrede felles prinsipper for godtgjørelse til politikere på alle forvaltningsnivåer. Utvalget skal også evaluere ordningen med Stortingets lønnskommisjon. Utvalget gis en bred sammensetning der også KS er representert. Inntil saken fremlegges for Stortinget, fryses godtgjørelsen for stortingsrepresentanter og medlemmer av regjeringen på dagens nivå.»

Som det fremgår, skal utvalget både utrede felles prinsipper for godtgjørelse til politikere på alle forvaltningsnivåer og evaluere ordningen med Stortingets lønnskommisjon.

Relevant regelverk

Stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer m.fl.

Det er ulike grunnlag for fastsettelse av godtgjørelse til de forskjellige gruppene politikere. For stortingsrepresentantene fremgår det av Grunnloven at de skal ha godtgjørelse for sitt verv. Før lønnskommisjonens opprettelse var deres godtgjørelser koblet opp til avlønningen av underdirektører i staten. Godtgjørelsen til regjeringens medlemmer var fram til 1991 koblet opp til avlønningen av dommere i Høyesterett.

Stortingets lønnskommisjon ble opprettet av Stortinget 21. juni 1996 ved følgende vedtak (jf. også Innst. S. nr. 282 (1995–96)):

«Stortingets lønnskommisjon fastsetter med Stortingets samtykke den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer. Stortingets presidentskap oppnevner lønnskommisjonens leder og to andre medlemmer for fire år. Lederen innkaller til møter i kommisjonen. Kommisjonen er beslutningsdyktig når alle medlemmer er til stede. Presidentskapet kan fastsette utfyllende regler for kommisjonens virksomhet. …»

Utfyllende regler for kommisjonens virksomhet ble gitt av Stortingets presidentskap 21. juni 1996 i medhold av stortingsvedtaket samme dag, og med tilføyelse gitt 24. november 2005. Der finner man prinsippene for fastsettelse av den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer:

«Kommisjonens oppgave i henhold til Stortingets vedtak er – med Stortingets samtykke – å fastsette den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer. Kommisjonen skal fastsette den samme godtgjørelsen til alle stortingsrepresentantene. Kommisjonen skal fastsette en høyere godtgjørelse til statsministeren enn til de øvrige regjeringsmedlemmene. Kommisjonens vurdering og fastsettelse skjer på fritt grunnlag. Godtgjørelsene fastsettes enten til bestemte kronebeløp eller i forhold til andre satser eller beløp. Kommisjonen skal en gang i året overveie om godtgjørelsene bør endres, og legge sine beslutninger fram for Presidentskapet. Kommisjonen skal begrunne sine beslutninger. Kommisjonen kan engasjere sekretær og sakkyndig bistand.»

Kommisjonen har siden opprettelsen bestått av en leder og to medlemmer. Medlemmene har hatt bakgrunn fra akademia, næringsliv og som riksmeklere. Sekretærbistand ytes fra Stortingets administrasjon.

Kommisjonen har normalt tre møter i løpet av våren før den fremmer innstilling til Stortingets presidentskap når lønnsoppgjørene er avsluttet, vanligvis i slutten av mai. Siden opprettelsen av lønnskommisjonen i 1996 har kommisjonen avgitt årlige innstillinger om godtgjørelser for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Det endelige vedtaket om regulering av godtgjørelsen fastsettes av Stortinget, ettersom Grunnloven § 65 annet ledd er vurdert å være til hinder for at denne avgjørelsen for stortingsrepresentantenes vedkommende delegeres til andre enn Stortinget.

Politiske rådgivere og statssekretærer får sin godtgjørelse administrativt fastsatt av Statsministerens kontor.

Folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner

Grunnlovens § 49 annet ledd fastsetter at innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer.

For politikere i kommuner og fylkeskommuner er det kommuneloven § 8-4 som regulerer godtgjørelsen. Det bestemmes der at den som har et kommunalt eller fylkeskommunalt tillitsverv har krav på godtgjøring for sitt arbeid. Kommunestyret eller fylkestinget gir selv forskrift om slik godtgjøring.

Det følger av prinsippet om det kommunale selvstyret at kommunene skal kunne beslutte dette selv, og det kan dermed være store variasjoner lokalt knyttet til hvilke regler som er gitt om godtgjørelsen og nivået på denne.

Godtgjørelse til politikere i kommuner og fylkeskommuner fastsettes i forskrift vedtatt av kommunestyret og fylkestinget iht. kommuneloven § 8-4.

KS arbeider med en veileder for folkevalgtes rettigheter etter kommunelovens § 8.

Avgrensninger og presiseringer

Felles prinsipper for godtgjørelse

Utvalget skal utrede felles prinsipper for godtgjørelse til politikere på alle forvaltningsnivåer. Dette omfatter folkevalgte både på Stortinget, i regjeringen og i kommunene og fylkeskommunene, og politiske verv og stillinger samme steder. I regjeringen omfattes for eksempel både statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere og andre stillinger som utnevnes på politisk grunnlag.

Det er naturlig nok noen ulikheter mellom politikere på henholdsvis sentralt og lokalt nivå, eksempelvis hvorvidt det er et heltids- eller deltidsverv, og hvorvidt vervet/ godtgjørelsen kan føre til avkortning i ytelser fra Nav. Dette må utvalget ta i betraktning. Videre må kommunenes og fylkeskommunenes selvråderett legges til grunn ved vurdering av prinsipper for godtgjørelse for lokalpolitikere.

Utvalget skal vurdere felles prinsipper for fastsettelse av «godtgjørelse» som sådan, dvs. kun selve honoraret/«lønnen». Utvalget skal altså ikke vurdere felles prinsipper for andre typer ytelser eller former for utgiftsdekning e.l. Utvalget skal heller ikke se på felles prinsipper for økonomiske ordninger for fratrådte politikere, slik som fratredelsesytelse, etterlønn og pensjon. Ved vurdering av prinsipper for godtgjørelse på tvers av forvaltningsnivåer må det likevel tas hensyn til forskjeller i utformingen av det samlede godtgjørelsessystemet, for eksempel ulikheter i pensjonsordninger og ytelser fra Nav.

Utvalget kan vurdere om det bør skje større grad av koordinering eller samordning mellom ytelser fra flere politiske verv og oppnevnelser osv. som en person innehar samtidig. Utvalget kan også se hen til det generelle nivået på andre ytelser eller former for utgiftsdekning ved vurdering av nivået på godtgjørelsen.

Utvalget skal i sitt arbeid se hen til hvordan fastsettelsen av godtgjørelsen gjøres i andre grupper det er naturlig å sammenligne seg med, og hvordan godtgjørelsen til politikere i andre nordiske land fastsettes.

Utover de avgrensningene og presiseringene som er gjort ovenfor, skal utvalget gjøre sine vurderinger på fritt grunnlag.

Evaluering av Stortingets lønnskommisjon

Utvalget skal som en del av sitt arbeid evaluere ordningen med Stortingets lønnskommisjon. Utvalgets evaluering av kommisjonen skal omfatte vurderinger av kommisjonens mandat og arbeid, og hvilken betydning kommisjonen har hatt for utviklingen av godtgjørelsen til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Utvalget skal dessuten vurdere hvordan denne ordningen fungerer sammenlignet med alternative måter å organisere lønnsfastsettelsen på, eksempelvis at godtgjørelsen bør knyttes til gitte satser eller et prosentvis tillegg. Utvalget må gjøre sin evaluering av lønnskommisjonen sett i sammenheng med at det skal utredes felles prinsipper for fastsetting av godtgjørelsen for politikere på alle forvaltningsnivåer. Utvalget kan herunder vurdere om lønnskommisjonens mandat skal utvides til å omfatte andre grupper på statlig nivå enn stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer.

Bemanning og budsjett

Sekretariatet for utvalget bemannes med ansatte fra administrasjonen. Utvalget får et budsjett på 900 000 kroner.

Frist

Utvalget skal levere sin rapport til Stortingets presidentskap innen 31. desember 2020.»

1.2 Utvalgets tolkning av mandatet

Mandatet omfatter i prinsippet en vurdering av godtgjøringen til alle politikere, men utvalget har avgrenset sine vurderinger til heltidspolitikere. Vurderingene i rapporten gjelder derfor i hovedsak heltids folkevalgte på nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.

Grunnloven slår fast at representanten skal ha en godtgjøring, og at det er Stortinget selv som skal fastsette denne. Utvalget har lagt til grunn at det ikke skal komme med forslag som krever grunnlovsendring.

Utvalget er ikke bedt om å foreslå kronenivået på godtgjøringene, og utvalget har ingen konkrete anbefalinger om dette.

Mandatet framhever at kommunenes og fylkeskommunenes selvråderett må ligge til grunn ved vurdering av prinsipper for godtgjøring for lokalpolitikere. Kommuner og fylkeskommuner er i lov gitt frihet til å gi forskrift om slik godtgjøring. Utvalget har lagt til grunn at det ikke skal komme med forslag som krever endringer i kommuneloven.

Utvalget er bedt om kun å vurdere godtgjøring i form av honorar eller lønn og ikke andre former for ytelser, utgiftsdekning eller økonomiske ordninger for fratrådte politikere. For å gi en helhetlig framstilling av dagens situasjon har utvalget likevel ønsket å gi en kort oversikt over hvilke ordninger som finnes. Dette er blant annet relevant for å tydeliggjøre hvilke formelle rettigheter som folkevalgte ikke automatisk er omfattet av. Utvalget har i sine vurderinger ikke drøftet disse ordningene nærmere.

Mandatet åpner for at utvalget kan se på behovet for samordning av ytelser når en tillitsvalgt har flere verv eller stillinger samtidig. Utvalget har ikke vurdert dette som en sentral problemstilling, men har likevel hatt en kort drøfting av den.

Utvalget er kjent med at enkelte partigrupper på Stortinget eller politiske partier har innført egne ordninger som påvirker den samlede godtgjøringen den enkelte folkevalgte mottar. Dette omfatter både ordninger med partiskatt og ordninger med ekstra godtgjøring for parlamentariske ledere. Slike ordninger faller utenfor mandatet til utvalget og er ikke vurdert.

Fristen for utvalgets arbeid har ikke gjort det aktuelt å gjennomføre omfattende egne studier eller undersøkelser, slik for eksempel den danske vederlagskommisjonen gjorde i forbindelse med sin rapport, som ble lagt fram i 2018. Utvalget har derfor lagt til grunn at vurderingene i hovedsak baseres på eksisterende informasjon blant annet fra SSB og KS.

1.3 Oversikt over hvor i utvalgets rapport de ulike spørsmålene i mandatet er drøftet

I punkt 3.1 og 3.2 i mandatet bes utvalget svare på flere konkrete spørsmål. Oversikten nedenfor gir en kort oversikt over hvor i rapporten de ulike spørsmålene i mandatet er drøftet.

«Utvalget skal utrede felles prinsipper for godtgjørelse til politikere på alle forvaltningsnivåer. Dette omfatter folkevalgte både på Stortinget, i regjeringen og i kommunene og fylkeskommunene, og politiske verv og stillinger samme steder. I regjeringen omfattes for eksempel både statsråder, statssekretærer, politiske rådgivere og andre stillinger som utnevnes på politisk grunnlag.»

Utvalget har i kapittel 5 gått gjennom teori på området og lønnsdannelsen i det norske arbeidslivet og gjort egne vurderinger av dette spørsmålet.

«Det er naturlig nok noen ulikheter mellom politikere på henholdsvis sentralt og lokalt nivå, eksempelvis hvorvidt det er et heltids- eller deltidsverv, og hvorvidt vervet/godtgjørelsen kan føre til avkortning i ytelser fra Nav. Dette må utvalget ta i betraktning. Videre må kommunenes og fylkeskommunenes selvråderett legges til grunn ved vurdering av prinsipper for godtgjørelse for lokalpolitikere.»

Utvalget har drøftet dette i kapittel 3 og eksplisitt avgrenset vurderingene til (i all hovedsak) heltidspolitikere.

«Utvalget skal vurdere felles prinsipper for fastsettelse av «godtgjørelse» som sådan, dvs. kun selve honoraret/ «lønnen». Utvalget skal mao. ikke vurdere felles prinsipper for andre typer ytelser eller former for utgiftsdekning e.l. Utvalget skal heller ikke se på felles prinsipper for økonomiske ordninger for fratrådte politikere, slik som fratredelsesytelse, etterlønn og pensjon. Ved vurdering av prinsipper for godtgjørelse på tvers av forvaltningsnivåer må det likevel tas hensyn til forskjeller i utformingen av det samlede godtgjørelsessystemet, for eksempel ulikheter i pensjonsordninger og ytelser fra Nav.»

Utvalget har drøftet dette i kapittel 3 og avgrenset vurderingene til normal godtgjøring.

«Utvalget kan vurdere om det bør skje større grad av koordinering eller samordning mellom ytelser fra flere politiske verv og oppnevnelser osv. som en person innehar samtidig. Utvalget kan også se hen til det generelle nivået på andre ytelser eller former for utgiftsdekning ved vurdering av nivået på godtgjørelsen.»

Utvalget har drøftet dette i kapittel 3 i forbindelse med gjennomgangen av eksisterende ordninger for godtgjøring til folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner, og har kommet med en tilråding i kapittel 5.

«Utvalget skal i sitt arbeid se hen til hvordan fastsettelsen av godtgjørelsen gjøres i andre grupper det er naturlig å sammenligne seg med, og hvordan godtgjørelsen til politikere i andre nordiske land fastsettes.»

Utvalget har i kapittel 4 sett på utviklingen i lønnsnivået generelt og for spesifikke grupper i forhold til godtgjøring til folkevalgte på sentralt nivå. Kapittel 4 omfatter også en sammenlikning av de nordiske landene. I kapittel 5 er det også en kort gjennomgang av lønnsdannelsen i norsk arbeidsliv. I avsnitt 6.6 gis en kort gjennomgang av lønnsfastsettelsen i domstolene, spesielt Høyesterett.

«Utover de avgrensningene og presiseringene som er gjort ovenfor, skal utvalget gjøre sine vurderinger på fritt grunnlag.»

Dette har ligget til grunn for hele utvalgets arbeid.

«Utvalget skal som en del av sitt arbeid evaluere ordningen med Stortingets lønnskommisjon. Utvalgets evaluering av kommisjonen skal omfatte vurderinger av kommisjonens mandat og arbeid, og hvilken betydning kommisjonen har hatt for utviklingen av godtgjørelsen til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.»

Utvalget har drøftet dette i kapittel 6.

«Utvalget skal dessuten vurdere hvordan denne ordningen fungerer sammenlignet med alternative måter å organisere lønnsfastsettelsen på, eksempelvis at godtgjørelsen bør knyttes til gitte satser eller et prosentvis tillegg. Utvalget må gjøre sin evaluering av lønnskommisjonen sett i sammenheng med at det skal utredes felles prinsipper for fastsetting av godtgjørelsen for politikere på alle forvaltningsnivåer. Utvalget kan herunder vurdere om lønnskommisjonens mandat skal utvides til å omfatte andre grupper på statlig nivå enn stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer.»

Utvalget har drøftet spørsmål om lønnskommisjonens mandat i kapittel 6, mens spørsmål knyttet til prinsipper for fastsettelse av godtgjøringer er drøftet i kapittel 5.

1.4 Utvalgets sammensetning og arbeid

1.4.1 Sammensetning

Stortingets presidentskap fikk fullmakt til å nedsette utvalget. Utvalget ble gitt følgende sammensetning:

1. Ådne Cappelen, forsker, SSB, leder
2. Gunn Marit Helgesen, første nestleder KS
3. Hans Andreas Limi, stortingsrepresentant
4. Kristine Nergaard, forskningskoordinator
5. Steinar Nørstebø, regionsekretær
6. Per Harald Rødvei, førsteamanuensis
7. Ingjerd Schou, stortingsrepresentant
8. Dag Henrik Sandbakken, fagsjef
9. Rita Skjærvik, Senior Vice President
10. Karianne Tung, daglig leder

Stortingets administrasjon har vært sekretariat for utvalget. Sekretariatet har bestått av Cathrine Brevik Førland, Per S. Nestande og Elisabeth Solvang. Sabrina Stenvik Nystuen har hatt ansvar for administrative og praktiske spørsmål knyttet til utvalgets arbeid. Erik Eriksen, Linda Lien og Ina Elisabeth Pedersen har lest korrektur på rapporten.

1.4.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt seks møter. Møtene har funnet sted i Oslo, men på grunn av covid-19-situasjonen har mange av utvalgets medlemmer deltatt digitalt på møtene. På de ulike møtene har utvalget hatt drøftinger med utgangspunkt i tekster som delvis er ført i pennen av medlemmer i utvalget og delvis av sekretariatet. Medlemmene har i tillegg vært oppfordret til å komme med skriftlige innspill til tekstutkastene.

Utvalget har gått gjennom de årlige innstillingene fra lønnskommisjonen og Stortingets presidentskap, og har i tillegg basert sine vurderinger på eksisterende data og informasjon blant annet fra KS og SSB. I tillegg har vurderingene tatt utgangspunkt i tilgjengelig relevant teori. Utvalget ba i tillegg Stortingets utredningsseksjon om å utarbeide en oppdatert versjon av et tidligere notat som sammenligner godtgjøringene for parlamentarikere i de nordiske landene. Utredningsseksjonen ble også bedt om å innhente noe annen informasjon fra de andre nordiske landene, blant annet om hvordan godtgjøringer fastsettes og er regulert. Utvalget har i tillegg gått gjennom rapporten fra den danske vederlagskommisjonen fra 2018.

Til sammen fire personer har vært medlemmer av lønnskommisjonen fra 2013 og til i dag. Disse fire ble invitert til å svare skriftlig på noen spørsmål knyttet til deres erfaringer og arbeidet i kommisjonen. Utvalgets leder har også hatt en samtale med Stortingets nåværende presidentskap om erfaringene med lønnskommisjonen.

Neste kapittel