11. Tilsyn med kapitalforvaltningen
Representantskapet har i 2010 hatt til behandling flere saker fra hovedstyret som er vesentlige for representantskapets oppdatering om kapitalforvaltningen og det generelle tilsynet med denne virksomheten.
Sakene har blant annet omfattet følgende rapporter:
Årsrapport og kvartalsrapporter om forvaltningen av SPU
Årsrapport og kvartalsrapporter om valutareservene
Årsrapport og kvartalsrapporter om Statens petroleumsforsikringsfond
Kvartalsrapport for fjerde kvartal 2010 om avkastning og risiko
Kvartalsrapporter om operasjonell risikostyring og internkontroll i NBIM
Kvartalsrapporter om etterlevelse (compliance) i NBIM
Rapportene suppleres ved behov med redegjørelser og utdypninger fra sentralbanksjefen i representantskapets møter.
Norges Banks internrevisjon har i 2010 gjennomført ni revisjonsprosjekter for hovedstyret innenfor kapitalforvaltningen. Oppsummering av rapportene er behandlet av representantskapet.
Representantskapet mener, på grunnlag av gjennomført tilsyn, at hovedstyret har en tilfredsstillende styring og kontroll med kapitalforvaltningen.
Det redegjøres under for representantskapets behandling av særskilte saker og forhold på dette området.
Norges Bank driver en omfattende og kompleks kapitalforvaltningsvirksomhet, og det vil være en kontinuerlig risiko for operasjonelle feil og hendelser. Konsekvensene av operasjonelle feil vil kunne være direkte økonomisk tap eller gevinst og tap av renommé. Representantskapet har i sitt tilsyn fokus på at hovedstyret setter premissene for og systematisk følger opp operasjonelle risikoer og hendelser.
Representantskapet og tilsynssekretariatet er blitt regelmessig orientert om utviklingen av NBIMs organisasjon, rammeverk og systemer for identifikasjon, håndtering og rapportering av operasjonell risiko.
I 2009 gjennomførte Deloitte AS, på oppdrag fra representantskapet, et attestasjonsoppdrag for å vurdere om Norges Bank hadde utformet og implementert organisasjonsstruktur og rammeverk for styring av operasjonell risiko i samsvar med anerkjent rammeverk og relevante standarder. Videre inneholdt gjennomgangen en vurdering av om Norges Bank hadde fulgt opp anbefalingene i ekstern rapport fra gjennomgang av risikostyringen i 2007. Rapporten konkluderer i det alt vesentlige positivt i forhold til målekriteriene, med enkelte merknader.
Rapporten er gjort offentlig ved oversendelse til Finansdepartementet i mars 2010. Videre er rapporten omtalt av Finansdepartementet i melding til Stortinget om forvaltningen av Statens pensjonsfond for 2009. Representantskapet har gjennom 2010 fått bekreftelser på at banken har fulgt opp, eller er i prosess for å følge opp, de rapporterte merknadene.
Hovedstyret behandler månedlige og kvartalsvise rapporter fra NBIM om utviklingen i risikobildet og vesentlige hendelser. Kvartalsrapportene videresendes representantskapet. I dette materialet redegjøres det også for mulige konsekvenser og igangsatte tiltak. Rapportene gir også en oversikt over status på oppfølgingen av revisjons- og tilsynsrapporter. Fra og med 2010 er vesentlige hendelser i forvaltningen av SPU tatt inn i de offentlige kvartalsrapportene. Det er videre gitt utfyllende beskrivelser av operasjonell risikostyring i årsrapporten for 2010. Sentrale hendelser fra denne rapporteringen i 2010 har vært bankkonti som ikke var regnskapsført, manglende tilbakebetalinger av kildeskatt og feil begått ved stemmegivning på generalforsamlinger.
Representantskapet har fått en redegjørelse om hovedstyrets prosess for fastsettelse av toleranse for operasjonell risiko i NBIM i 2010. Hovedstyret har fastsatt at det i løpet av en tolvmåneders periode skal være mindre enn 20 pst. sannsynlig at operasjonelle risikofaktorer vil gi 500 mill. kroner eller mer i tap og gevinster. Denne grensen vil være førende for NBIMs rammer for nivå på intern kontroll slik at risikoer er innenfor fastsatt toleransegrense. Norges Bank redegjør for toleransegrensen i årsrapport om forvaltningen av SPU for 2010.
Representantskapet har i 2010 fått dokumentasjon på at hovedstyret regelmessig følger opp operasjonell risikostyring i kapitalforvaltningen. Videre har representantskapet mottatt uavhengig attestasjon på at det er utformet en organisasjonsstruktur og et rammeverk i samsvar med forskrift for risikostyring og internkontroll i Norges Bank og anerkjente standarder. Representantskapet ser positivt på den økte åpenheten banken praktiserer på dette området. Dette bidrar til å gi allmennheten innsyn i kapitalforvaltningen i Norges Bank.
NBIM bruker eksterne forvaltere til å forvalte deler av porteføljen. Dette er i samsvar med strategi fastsatt av hovedstyret og innenfor Finansdepartementets retningslinjer for SPU. Ved utløpet av 2010 var det satt ut 62 mandater som ble forvaltet av 46 organisasjoner. Ekstern forvaltning utgjorde rundt 10 pst. av den totale porteføljen som forvaltes for SPU. Representantskapet har fått orienteringer og redegjørelser fra hovedstyret om den eksterne forvaltningen som en del av sitt ordinære løpende tilsyn med kapitalforvaltningen. I Norges Banks årsrapport om forvaltningen av SPU for 2010 gis en utfyllende redegjørelse om ekstern forvaltning.
Det har i 2010 vært betydelig fokus på Norges Banks bruk av eksterne forvaltere og avkastningsavhengige honorarer blant annet med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport om revisjon og kontroll for budsjettåret 2009 (Dokument nr. 1 (2010–2011)).
De avkastningsavhengige honorarene til eksterne forvaltere økte betydelig gjennom 2009 som følge av gode resultater. Representantskapet fulgte denne utviklingen med basis i behandlingen av kvartalsrapporteringen. Sentralbankrevisjonen og Deloitte AS utførte ordinære revisjonshandlinger av honorarene som ledd i revisjonen av årsregnskapet for 2009, herunder besøk hos en ekstern forvalter av aksjer. Gjennomgangen av et utvalg enkeltmandater avdekket ingen brudd i forhold til inngåtte kontrakter, etablert rammeverk eller kontrollrutiner.
Norges Banks internrevisjon foretok i 2010 en gjennomgang for hovedstyret av den eksterne forvaltningen. En oppsummering av rapporten er behandlet av representantskapet i september 2010.
Representantskapet har i 2010 engasjert Deloitte AS til å foreta en uavhengig attestasjonsgjennomgang av NBIMs rammeverk for risikostyring og kontroll knyttet til eksterne forvaltere. Formålet har vært å vurdere om det er utformet og implementert et rammeverk som er i samsvar med anerkjente rammeverk og relevante standarder. Gjennomgangen omfattet bankens organisering og ansvarsforhold samt oppfølging av og kontroll med risiko og avkastning knyttet til eksternt forvaltede mandater. Prosessen for utvelgelse og oppfølging av eksterne forvaltere er også vurdert.
Rapporten konkluderer med at rammeverket for risikostyring og kontroll med eksterne forvaltere er utformet og implementert i samsvar med målekriteriene. Rapporten er avgitt til representantskapet i mars 2011 og er gjort offentlig i forbindelse med oversendelse til Finansdepartementet.
I tillegg har tilsynssekretariatet foretatt en gjennomgang av et utvalg kontrakter med eksterne forvaltere for å vurdere enkelte elementer i mandat- og honorarstrukturen. Gjennomgangen viste at kontraktene har et avkastningsavhengig honorar med tak eller et fast honorar. Det ble videre utført kontrollhandlinger for å bekrefte at porteføljene forvaltes i Norges Banks navn og at kontraktene kan avsluttes med umiddelbar virkning. I gjennomgangen ble det for øvrig konstatert at det pågår en prosess i NBIM med fornying og oppdatering av honorarstrukturen.
Kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling om Riksrevisjonens rapport (Innst. 138 S (2010–2011)) ble behandlet i Stortinget 7. desember 2010. I innstillingen heter det blant annet «... Riksrevisjonen har kritisert en avtale Norges Bank har inngått med en av sine eksterne forvaltere med bakgrunn i at det ikke var fastsatt et tak for avkastningsavhengige honorarer og at dette resulterte i et honorar få 500 mill. kroner.» Komiteen peker videre på «... at honorar i denne størrelsesorden utfordrer legitimiteten i forvaltningen», og «... vanskelig kan oppfattes å være i tråd med allmenn rettsferdighetsoppfatning».
For øvrig påpeker komiteen at
«... Riksrevisjonen i dette tilfellet ikke har avdekket noen brudd på regler eller retningslinjer. Snarere synes premisset om at den vesentlige delen av oppnådd meravkastning – når en bruker resultatavhengige honorarer – å være oppfylt med god margin».
Representantskapet har forståelse for at det er blitt stor oppmerksomhet rundt utbetaling av honorarer til eksterne forvaltere i 2009. Honorarer i den størrelsesorden som det i dette tilfellet er snakk om, synes høye. Representantskapet har i sitt tilsyn vurdert saken i forhold til den avkastning som er oppnådd og sammenholdt den med Finansdepartementets retningslinjer for forvaltningen av SPU. På dette grunnlaget konstaterer representantskapet at revisjons- og tilsynsgjennomganger både i 2009 og 2010 ikke har avdekket svikt eller brudd på Finansdepartementets rammeverk eller feil i rapporteringen. Representantskapet har mottatt uavhengig attestasjonsuttalelse på at Norges Bank har utformet og implementert prosesser for styring og kontroll av eksterne forvaltere som er i samsvar med relevante standarder.
Forvaltningen av SPU måles mot referanseindekser fastsatt av Finansdepartementet. SPU tilføres kapital gjennom året som Norges Bank skal videreplassere i finansielle instrumenter på en effektiv måte. Tilførslene fra staten utgjorde 182 mrd. kroner i 2010.
Deloitte AS har, på oppdrag fra representantskapet i 2010, foretatt en uavhengig attestasjonsgjennomgang av NBIMs rammeverk for risikostyring og kontroll av tilførsel av midler til SPU og eksponering mot valgt referanseportefølje. Formålet med gjennomgangen har vært å vurdere om Norges Bank har utformet og implementert et rammeverk i samsvar med kriterier etablert i anerkjente rammeverk og relevante standarder. Videre ble det også på dette området vurdert om Norges Bank har fulgt anbefalingene i ekstern rapport fra gjennomgangen av risiko-styringen i 2007.
Gjennomgangen ga representantskapet en uavhengig attestasjon på at rammeverket for risikostyring og kontroll på dette området er utformet og implementert i samsvar med målekriteriene.
Rapporten er avgitt til representantskapet i mars 2011 og er gjort offentlig ved oversendelse til Finansdepartementet.
Retningslinjene som Finansdepartementet har fastsatt innenfor risikostyringen i SPU, er prinsippbasert. Hovedstyret har utformet interne retningslinjer som tar utgangspunkt i relevante og anerkjente standarder.
Hovedstyret behandler måneds- og kvartalsrapporter fra NBIM om etterlevelse (compliance) av Finansdepartementets mandat for forvaltningen av SPU. I tillegg omfatter rapportene etterlevelse av andre eksterne reguleringer og interne rammer satt av hovedstyret for forvaltningen av SPU og valutareservene. Brudd på retningslinjene for forvaltningen av SPU rapporteres til Finansdepartementet. Vesentlige operasjonelle hendelser og eventuelle brudd på Finansdepartementets retningslinjer omtales i de offisielle kvartalsrapportene og årsrapporten for SPU.
Hovedstyret oversender kvartalsrapportene om etterlevelse (compliance) til representantskapet. Rapportene gir representantskapet god kunnskap om eventuelle avdekkede brudd på lover og regler og bankens oppfølging av disse.
Representantskapet er blitt orientert om fem mindre brudd på retningslinjer gitt av Finansdepartementet i 2010. Disse er omtalt i NBIMs rapporter om etterlevelse som er behandlet av representantskapet.
Tilsynssekretariatet har jevnlige møter med kontroll- og etterlevelsesfunksjonen i NBIM. I møtene gjennomgås status på oppfølging av retningslinjene fra Finansdepartementet og interne retningslinjer. Kontrollhandlinger utføres for å vurdere behandlingen av eventuelle brudd på retningslinjer. Tilleggsdokumentasjon innhentes ved behov.
Representantskapet har gjennom 2010 mottatt dokumentasjon på at hovedstyret og NBIM systematisk vurderer styringsrammeverket for etterlevelse av retningslinjer for forvaltningen av SPU. Videre har representantskapet mottatt dokumentasjon og redegjørelser på at hovedstyret regelmessig følger opp etterlevelse av eksternt og internt regelverk.
Representantskapet avga i 2009 høringsuttalelse til Finansdepartementets forslag til nytt mandat for Norges Banks forvaltning av SPU. I høringsuttalelsen fokuserte representantskapet på at regelverket måtte være tydelig og etterprøvbart. Videre ble det lagt vekt på at regelverket måtte tydeliggjøre roller og ansvar på ulike styringsnivåer, og at regelverket kan være stabilt over tid. Representantskapet er blitt orientert om den videre prosessen og dialogen mellom Finansdepartementet og Norges Bank, fram til fastsettelsen av forskriften 8. november 2010.
Forskriften med nytt mandat trådte i kraft 1. januar 2011. Representantskapet er gjort kjent med hovedstyrets tilpasning av investeringsmandat og stillingsinstruks til direktøren for NBIM og prinsipper for risikostyring til nytt mandat. Hovedstyrets oppfølging av implementering og etterlevelse av dette rammeverket vil være et prioritert område for representantskapet i 2011.
Det er generelt stor oppmerksomhet i samfunnet rundt godtgjørelsesordninger. Tilsynssekretariatet har i 2010 foretatt en gjennomgang med formål å vurdere utformingen og gjennomføringen av NBIMs system for prestasjonsbasert lønn samt hovedstyrets oppfølging på dette området. Det er foretatt vurderinger i forhold til de generelle styringsprinsippene i sentralbankloven, forskrift om risikostyring og internkontroll i Norges Bank samt den referansestandard som banken har valgt å måle seg mot.
Representantskapet har behandlet rapport fra gjennomgangen i mars 2011. I forhold til målekriteriene ga rapporten en positiv vurdering av hovedstyrets og NBIMs utforming og oppfølging av systemet for prestasjonsbasert lønn.
Finansdepartementet har 21. desember 2010 fastsatt endring i det nye mandatet for forvaltningen av SPU der det settes krav til at hovedstyret skal fastsette retningslinjer og rammer for en godtgjørelsesordning. Retningslinjene skal bygge på nye regler fra Finansdepartementet for godtgjørelsesordninger i finansbransjen. Representantskapet er orientert om at hovedstyret har påbegynt en prosess for å utforme nye retningslinjer og rammer for godtgjørelsesordningen i NBIM, tilpasset de nye reglene. Dette vil bli nærmere fulgt opp av representantskapet i 2011.
I mars 2010 fikk Norges Bank mandat til gradvis å investere inntil 5 prosent av porteføljen i SPU i eiendom utenfor Norge, ved å redusere investeringer i rentepapirer tilsvarende. Representantskapet har mottatt skriftlig redegjørelse fra hovedstyret om endringer i mandat for direktøren for NBIM og i prinsipper for risikostyring for å ivareta mandatet fra Finansdepartementet.
Representantskapet er gjennom 2010 blitt holdt løpende oppdatert i møtene om status i etableringen av denne virksomheten, blant annet i forbindelse med behandlingen av bankens budsjett for 2011. I tillegg var eiendomsinvesteringer ett av temaene på representantskapets møter i London i september 2010. Representantskapet har videre fått orienteringer om prosessen for inngåelse av avtale om å investere i The Crown Estates portefølje av eiendommer i Regent Street i London.
Norges Banks internrevisjon har foretatt en gjennomgang for hovedstyret av NBIMs foreberedelse av prosesser for eiendomsinvesteringene. En oppsummering av rapporten er behandlet av representantskapet.
Tilsynssekretariatet har gjennom 2010 fått nærmere orienteringer om prosessene for eiendomsinvesteringer. Fokuset har særlig vært på kontrollrammeverket for utenlandske datterselskaper og selskapsstrukturer som etableres i forbindelse med investeringene. Deloitte AS har vært engasjert av banken for å vurdere regnskapsmessige problemstillinger.
Representantskapet har i 2010 fått en foreløpig orientering om rammebetingelser, overordnede planer og problemstillinger knyttet til eiendomsinvesteringer. Videre har representantskapet mottatt dokumentasjon og redegjørelser som underbygger at banken har gjort grundige forberedelser på dette området. Eiendomsinvesteringer vil være et prioritert område for representantskapets tilsyn i 2011.