VI Hjemmelsgrunnlag for metodebruk
I de foregående kapitlene er det redegjort for resultatene fra undersøkelsen av POTs metodebruk og involveringen av overordnet myndighet. En vesentlig del av utvalgets mandat i saken er å ta stilling til hvorvidt POT hadde hjemmel til å iverksette og gjennomføre den beskrevne metodebruken.
Som ledd i vurderingen av hjemmelsgrunnlaget har utvalget innhentet en betenkning fra professor dr. juris Erling Johannes Husabø. Betenkningen følger som vedlegg 1 til meldingen. I avsnitt 2 følger en oversikt over regelverkssituasjonen på tiden for overvåkingen. Hovedtrekkene og konklusjonene i professor Husabøs betenkning gjengis i avsnitt 3.
Det er flere metodiske utfordringer ved å skulle ta stilling til lovligheten av overvåkingen, som fant sted for nærmere 30 år siden. For det første er kartleggingen av de faktiske hendelsene vanskeligere jo lengre tid som går. For det annet byr det på utfordringer å foreta en juridisk vurdering av metodebruken over et kvart århundre senere. Vurderingen av hjemmelsgrunnlaget må skje ut fra rettstilstanden på tidspunktet for metodebruken. Utvalget har nærmet seg denne oppgaven med visshet om de utfordringer en slik juridisk tidsreise byr på. Det er så langt mulig tilstrebet å bedømme metodebruken med datidens øyne. Dette innebærer at vurderingen av hjemmelsgrunnlaget vil måtte baseres på kilder fra før og under perioden for overvåkingen. Det vil også kunne ses hen til retrospektive drøftelser av rettstilstanden ved vurderingen av hjemmelsspørsmålet.
Det vil i dette kapittelet redegjøres for regelverkssituasjonen i den perioden overvåkingen pågikk. Dagjeldende politilov fra 1936 ga ingen særskilte bestemmelser om Overvåkingspolitiet, men hjemlet dagjeldende overvåkingsinstruks fra 1977, gitt av Justisdepartementet. Overvåkingsinstruksen 1977 § 2 bestemte at Overvåkingstjenesten hadde til oppgave å «forebygge og motvirke alle forbrytelser i den utstrekning disse [kunne] medføre fare for rikets sikkerhet». Videre bestemte instruksen at Overvåkingstjenesten skulle «innhente opplysninger om personer… som kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt i § 2». Overvåkingsinstruksen 1977 ga bestemmelser om hvordan relevante opplysninger som var «innhentet» kunne oppbevares og brukes, men var taus om på hvilken måte innhentingen kunne skje.
Det forelå et gradert internt instruksverk fra 2. oktober 1978 for post- og telefonkontroll. Dette ble senere endret 26. juni 1980, 14. oktober 1982 og 28. november 1983. Instruksen ga blant annet bestemmelser om hvem i POT som kunne inngi begjæring til retten om bruk av tvangsmidlene, om føring av fortløpende protokoll over rettens beslutninger og om rutine for begjæring om fornyelse. Videre fantes gradert rundskriv til POT nr. 8 1979 om grunnlag for opprettelse og innberetning av overvåkingssaker, gradert rundskriv til POT nr. 3 1978 om arkivordninger for POT og gradert instruks fra 27. november 1970 om arkivnøkkelen i POT. Samtlige dokumenter var signert av overvåkingssjefen.
En grunnleggende rettssikkerhetsgaranti er at myndighetene ikke kan gjøre inngrep i borgernes rettssfære uten hjemmel i lov. At kravet om lovhjemmel er et viktig ledd i «individets beskyttelse mot statsmakten» har lenge vært gjeldende i norsk rett
Se Eckhoff (1963) på side 232.. I Lund-rapporten fremgår det at «[m]etoder som har karakter av tvangsmidler, slik som ransaking og beslag, eller som er et inngrep i borgernes rettsområde, slik som postkontroll og telefonavlytting, krever lovhjemmel i kraft av legalitetsprinsippet»
Se Lund-rapporten side 124 punkt 8.1.4.1..
Det vil i det følgende gjøres rede for hvilke regler som gjaldt for romavlytting, videoovervåking og hemmelig ransaking i det aktuelle tidsrommet, samt hvorvidt tiltakene var av en slik karakter at hjemmel i lov var påkrevet.
På tidspunktet for overvåkingen av Treholt hadde POT ikke hjemmel i lov til å foreta romavlytting. Etter straffeloven § 145a var romavlytting straffbart, hvilket innebærer at lovlig bruk av metoden krever hjemmel i lov. Romavlytting er også et tiltak av en slik karakter at det faller innenfor legalitetsprinsippets område, slik at lovhjemmel også av denne grunn er nødvendig, jf. Lund-rapporten
Ibid. side 125 punkt 8.1.4.2.. Lund-kommisjonen karakteriserte romavlytting som et «markert inngrep i borgernes rettsområde»
l.c.. Utvalget tiltrer denne vurderingen.
Det fantes ikke hjemmel i lov for videoovervåking av Treholts bibliotek og inngangsdøren i trappeoppgangen. Skjult videoovervåking var ikke omfattet av et straffebud, slik romavlytting var. Lund-kommisjonen skrev i sin rapport at «[s]kjult … filming … av personer i deres hjem … må antas å kreve lovhjemmel»
Ibid. side 127 punkt 8.1.4.5.. Bratholm skrev i 1968 at bruk av «fjernsynsovervåking er vesentlig mer betenkelig i tilfelle hvor den er hemmelig, og særlig når den skjer på områder hvor man har et rimelig krav på å være for seg selv»
Se Bratholm (1968) på side 297.. Utvalget mener at videoovervåkingen var av en slik art at hjemmel i lov kreves.
Heller ikke den videoovervåkingen ved bruk av de to kameraene som var rettet mot hovedinngangen/parkeringsplass og kjøkkenet, hadde hjemmel i lov. Kameraene fanget ikke opp mer enn det en politimann kunne observere med det blotte øye. Dette kan tale for å anse denne videoovervåkingen som en type spaning. På den annen side kan det anføres at bruken av det tekniske hjelpemiddelet og den derved konstante observasjonen taler for at overvåkingen falt innenfor det Eckhoff karakteriserer som «[s]ystematisk utspionering med sikte på å kartlegge menneskers privatliv», noe som krever lovhjemmel
Se Eckhoff (1963) på side 44.. Det er dermed noe uklart om denne delen av overvåkingen krevde hjemmel i lov på tidspunktet for overvåkingen.
I henhold til dagjeldende straffeprosesslov fra 1887 § 221 kunne det foretas ransaking av «Bolig og andre Rum» når vedkommende med «Skjellig Grund» kunne mistenkes for en straffbar handling som kunne medføre høyere straff enn bot. Hvis den mistenkte selv ikke ga sitt samtykke, måtte rettens beslutning innhentes. I saker om landssvik var det gjort unntak fra dette, slik at rettens beslutning ikke var nødvendig ved beslag og ransaking, men ethvert beslag skulle «snarest mulig innberettes retten», jf. § 19 i lov om rettergang i landssviksaker (opphevet 1. januar 1986). Treholt var under mistanke for landssvik, og rettens beslutning var derfor ikke nødvendig ved ransaking av hans bolig.
Straffeprosessloven 1887 oppstilte også andre regler for gjennomføringen av ransakinger. For det første skulle ransakingen «overværes av mindst ett vidne», jf. § 224. Et neste krav var at beslutningen om ransaking på forlangende skulle leses opp eller forklares for vedkommende før ransakingen fant sted, jf. § 225 første ledd. Til sist bestemte loven at ved ransaking «bliver han eller, hvis han er fraværende, en af hans Husfæller eller Naboer at tilkalde, naar dette kan ske uden Ophold», jf. § 225 andre ledd. Lov om rettergang i landssvikssaker gjorde ikke unntak for disse kravene i straffeprosessloven 1887. Hvorvidt POTs ransakinger var i strid med loven, har vært diskutert blant annet i juridisk litteratur
Se Andenæs (1988), Fleischer (1992) og Andenæs (1990a). og i Lund-rapporten
Lund-rapporten punkt 9.4.4.
Reglene i straffeprosessloven 1887 forutsatte at vilkårene i loven måtte være oppfylt ved hvert enkelt tilfelle av ransaking, det si hver av de minst ni gangene POT tok seg inn i leiligheten til familien Treholt.
Ransaking av bolig var av lovgiver vurdert å være et inngrep som krevde hjemmel i lov. Det må kunne konstateres at også den type løpende inntreden (ransakinger) i boligen som det var tale om i Treholt-saken, faller innenfor legalitetsprinsippets område. Fravær av slik hjemmel innebærer at ransakingen i utgangspunktet rammes av straffeloven § 116 om ulovlig ransaking og § 147 om innbrudd.
Med mulig unntak for den videoovervåkingen som var rettet mot Treholts kjøkken og hovedinngangsdør/parkeringsplass, var overvåkingstiltakene av en slik karakter at hjemmel i lov var nødvendig.
Når slik hjemmel ikke fantes, er utgangspunktet at tiltakene var ulovlige og til dels også straffbare. Det videre spørsmål er om tiltakene kan forankres i nødrettsbetraktninger, som er gjenstand for drøftelse i neste avsnitt. Nødrett innebærer at eventuelle straffbare handlinger ikke bare vil være straffrie, men også at de dermed har nødvendig og tilstrekkelig hjemmel i henhold til legalitetsprinsippet
Se Andenæs (1990b) side 140 med videre henvisninger..
Professor Husabø har utredet hvorvidt nødrett kunne gi hjemmel for overvåkingen av Treholt. Utvalget har gjennomført flere arbeidsmøter med professor Husabø og hatt løpende kontakt med ham. De faktiske forhold som legges til grunn i betenkningen, er i hovedsak basert på utvalgets undersøkelse.
Husabø foretar i sin betenkning en vurdering av om nødrett kunne gi hjemmel for de metodene POT ikke hadde lovhjemmel til å benytte, det vil si hemmelig ransaking, romavlytting og videoovervåking.
I betenkningen tar han utgangspunkt i nødrettsregelen i straffeloven fra 1902 § 47, som lyder slik:
«Ingen kan straffes for Handling, som han har foretaget for at redde nogens Person eller Gods fra en paa anden Maade uafvendelig Fare, naar Omstændighederne berettigede ham til at anse denne som særdeles betydelig i Forhold til den Skade, som ved hans Handling kunde forvoldes.»
Husabø problematiserer i punkt 4 om offentlige interesser kan ha nødrettsvern, og etter hans syn er det «gode grunnar [for] å rekna straffelova § 47 som direkte heimel for nødrettshandlingar til vern om alle slag interesser som rettsordninga vernar om, også offentlege interesser».
Deretter drøfter Husabø de fire vilkårene for nødrett, som fremgår av bestemmelsen i straffeloven, det vil kort sagt si kravene til faresituasjonen, formålet, subsidaritet og proporsjonalitet. Samtlige vilkår må være oppfylt for at nødrett skal komme til anvendelse. Husabø mener at de tre førstnevnte vilkårene isolert sett var oppfylt for POTs bruk av de ovennevnte metodene. Hva gjelder kravet til proporsjonalitet, konkluderer han med at vilkåret ikke var oppfylt, verken for den enkelte metode eller samlet sett.
Utvalget slutter seg til Husabøs konklusjon om at nødrett ikke hjemlet POTs metodebruk. I det følgende vil hovedtrekkene og konklusjonene i betenkningen gjennomgås.
Om farekravet skriver Husabø i betenkningens avsnitt 5:
«Relatert til Treholt-saka betyr farekravet at det på tidspunktet for bruken av dei aktuelle politimetodane må ha vore ein konkret og aktuell fare for at Treholt kunne openberra statsløyndomar til representantar for andre statar (jf straffelova § 90). Det kan det ikkje vera særleg tvil om. Treholt hadde medan han gjekk på Forsvarets Høgskole tilgang til mykje høgt gradert informasjon, og også gjennom stillinga i Utanriksdepartementet i tida etterpå hadde han tilgang til ein del informasjon som det var av nasjonal interesse å halda hemmeleg. Ein visste samtidig at Treholt tidlegare hadde hatt uvanleg mykje personleg kontakt med sovjetiske diplomatar, og ein hadde konkret mistanke om at han planla nye møte med sovjetiske etterretningsagentar. Denne mistanken vart særleg konkret etter at POT i oktober 1982 'knekte koden' i den 7. sansen som FBI hadde funne ved ransaking i USA.
Ein må også kunna leggja til grunn at faren var til stades gjennom heile tidsrommet frå desember 1982 til januar 1984. Sjølv om opphaldet på Forsvarets Høgskole gjorde kontakt med sovjetiske eller andre agentar vanskelegare, sat Treholt inne med så mykje personleg kunnskap om gradert informasjon at det - føresett at spionmistanken var rett - var ein fare for at han seinare kunne bringa vidare informasjon som ville kunna skada norske interesser. Då POT observerte at Treholt møtte Gennadij Titov i Helsinki den 14.05.1983, vart det endå tydelegare at han representerte ein fare for rikets sikkerhet.»
Etter å ha kartlagt mulige formål med overvåkingsopplegget i saken fastslår Husabø at det formål å skaffe til veie bevis for allerede utført spionasje, ikke oppfyller nødrettsreglenes krav om en redningshandling. Samtidig mener han det er grunn til å anta at overvåkingen også har hatt et avvergende formål, som oppfyller dette vilkåret. Husabø skriver i betenkningens avsnitt 6:
«På denne bakgrunnen var eit sentralt formål med overvakingstiltaka mot familien Treholt truleg å hindra framtidig spionasje frå Treholt si side ved å avsløra kva han dreiv med og få han dømt og 'uskadeleggjort' som agent. Dette formålet tilfredsstiller etter mitt syn kravet i § 47 om at handlinga må vera gjort 'for at redde' dei utsette interessene frå den aktuelle faren.»
Subsidaritetskravet innebærer i korte trekk at den faren Treholt representerte for rikets sikkerhet ikke kunne ha vært avverget på annen rimelig måte enn ved å gjennomføre overvåkingsopplegget. Husabø sammenfatter i avsnitt 7 sin vurdering av dette vilkåret på denne måten:
«Samanfatningsvis må vi kunna leggja til grunn at dei hemmelege ransakingane, romavlyttinga og fjernsynsovervakinga (i biblioteket) både kvar for seg, og særleg sett i samanheng, hadde ein på førehand pårekneleg tilleggseffekt i høve til målet om å stansa vidare spionasjeverksemd frå Treholt si side. Det er vanskeleg å kvantifisera kor stor tilleggseffekten var, fordi det vil krevja ein nærare analyse av i kva grad ein kunne ha oppnådd ein del av det same ved endå meir bruk av andre og lovlege metodar, slik som spaning. Men ein må kunna leggja til grunn at dei tre politimetodane til saman sette POT i stand til å løysa oppgåva si på ein vesentleg meir effektiv måte enn ein elles ville kunna gjort.»
Proporsjonalitetskravet innebærer at hensynet til å avverge faren for rikets sikkerhet ut fra forholdene på overvåkingstidspunktet, og det som kunne oppnås gjennom overvåkingstiltakene, må ha fremstått som «særdeles betydelig» sammenlignet med respekten for familien Treholts privatliv. I avsnitt 8.2 og 8.3 gjør Husabø nærmere rede for hensynet til rikets sikkerhet på den ene siden og respekten for privatliv på den andre. Videre foretar han en konkret interesseavveining relatert til de enkelte metodene POT benyttet seg av.
Når det gjelder hemmelig ransaking, skriver Husabø blant annet følgende i betenkningens avsnitt 8.4.1:
«Tilhøvet til proporsjonalitetskravet blir særleg problematisk ved at POT føretok ei rekkje ransakingar over eit lengre tidsrom, og i realiteten hadde skaffa seg tilgang til husværet når som helst. Tiltaket hadde då mindre preg av eit nøds- og unntakstilfelle, og meir av ei systematisk overvaking av familien.»
Relatert til romavlyttingen konkluderer Husabø i avsnitt 8.4.2 slik:
«Sjølv om vurderinga av om romavlytting bør tillatast har endra seg over tid, og metoden no er tillaten i visse tilfelle, har ein i den norske debatten – med visse nyansar – halde fast på dette prinsipielle utgangspunktet om at integritetsinngrepet er svært alvorleg.
Når ein skal vurdera graden av krenking av privatlivets fred i Treholt-saka, er det ikkje så avgjerande når spanarane faktisk lytta på opptaka eller kva dei høyrde. Det sentrale er at POT gjennom dei tre mikrofonane og lydoverføringa til 'kontrollposten' kunne høyra mest alt som vart sagt og gjort i heimen til familien Treholt. Dermed hadde utanforståande ein unik tilgang til familiemedlemene sine relasjonar, planar, tankar og kjensler, jamvel dei mest intime sidene ved privatlivet. Avlyttinga føregjekk dessutan over eit tidsrom på meir enn eitt år. Det er difor ingen tvil om at romavlyttinga var svært, svært inngripande i privatlivet til Treholt, kona og sonen hans.
På same måten som for hemmeleg ransaking er det på prinsipielt grunnlag vanskeleg å utelukka at nødrett kunne gi heimel for romavlytting, før politiet fekk lovheimlar til det.Men i Treholt-saka var det som nemnt ikkje tale om å avverja eit konkret og nært føreståande alvorleg brotsverk, men om å setja ein stoppar for Treholt si rolle som agent meir generelt. Til dette kjem at den konkrete romavlyttinga var svært omfattande både i tid og rom, og råka uskuldige familiemedlemer like mykje som den mistenkte. Etter mitt syn må dette leia til den konklusjonen at interesseovervekta i favør av rikets sikkerhet ikkje var tilstrekkeleg kvalifisert, og at romavlyttinga i Treholt-saka klart gjekk ut over dei rammene som nødrettsregelen stiller.»
Også for videoovervåkingens del konkluderes det med at proporsjonalitetskravet ikke er oppfylt, jf. avsnitt 8.4.3:
«Sjølv om biblioteket ikkje var det rommet der privatlivet primært utfalda seg, kunne også fjernsynsovervakinga i Treholt-saka medføra at familiemedlemene vart observerte i høgst private situasjonar. Graden av krenking vart nok i praksis noko avdempa av at kameraet berre vart slått på når det føregjekk noko som tilsynelatande var interessant for POT, og ved at kvaliteten av biletmaterialet var forholdsvis dårleg. På den andre sida var også effekten av denne metoden for det formålet å avsløra og stansa Treholt si verksemd, vesentleg mindre enn for ransakingane og romavlyttinga. Etter mitt syn må ein difor konkludera med at heller ikkje fjernsynsovervakinga oppfylte nødrettsregelen sitt proporsjonalitetskrav.»
I betenkningens siste avsnitt (8.4.4) foretar Husabø en vurdering av den samlede metodebruken rettet mot Treholt og hans familie:
«Ved tidlegare diskusjonar av metodebruken i Treholt-saka har dei ulike metodane som har vore kjende (hemmeleg ransaking og romavlytting), stort sett blitt drøfta kvar for seg, slik som ovanfor. Men EOS-utvalet si gransking har tydeleg vist at dei metodane som vi har diskutert her, var del av ein større heilskap der lovlege og (utan eventuell nødrettsheimel) ulovlege metodar gjekk hand i hand. Ved hjelp av spaning og fjernsynsovervakinga utanfor huset og i oppgangen sikra POT seg godt oversyn over kven som kom og gjekk frå husværet til Treholt. Dei mange husransakingane gav POT eit detaljert innsyn i kva som fanst i husværet av dokument og andre ting, medan romavlyttinga kombinert med telefonkontrollen og fjernsynsovervakinga i biblioteket gav innsyn i kva som føregjekk i heimen og kva familien og andre snakka saman om. Samla sett gav metodebruken eit tilnærma fullstendig oversyn over og innsyn i privatlivet til familien Treholt over ein periode på vel eitt år.
Det avgjerande for om POT handla innanfor ramma av rettsordninga er då ikkje kva syn ein måtte ha på bruken av kvar enkelt metode, men om den samla bruken av politimetodar som ikkje hadde annan lovheimel oppfylte vilkåra for nødrett. Spørsmålet er meir presist om den faren som Treholt representerte for rikets sikkerhet, og det ein kunne oppnå til vern om denne interessa ved også å ta i bruk hemmeleg ransaking, romavlytting og fjernsynsovervaking, var 'særdeles betydelig' mykje meir tungtvegande enn det samla inngrepet i privatlivet som Treholt og familien gjennom desse metodane vart utsett for.
Allereie drøftinga av dei enkelte metodane ovanfor tilseier at svaret må bli nei. Men når ein ser metodebruken i samanheng, kjem enkelte overordna grunnar også lettare til syne. Ved å ta i bruk både hemmeleg husransaking, romavlytting og fjernsynsovervaking sikra POT seg langt meir kraftfulle midlar for å kontrollera Treholt-familien enn det som dei lovlege metodane (typisk spaning, telefonkontroll og opa ransaking) gav rom for. Dette braut markert med lovgivar sine føresetnader, slik dei kom til uttrykk i straffeprosesslova sine reglar om husransaking og i forbodet mot lydopptak i straffelova § 145a.»