Høringssvar Dok. 8 om avvikling av markedsreguleringsordningen

Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norsk Landbrukssamvirke vil med dette formidle sitt felles høringssvar til representantforslaget Dokument 8: 91 S (2023-2024).

Bakgrunn

Frp har i et representantforslaget til Stortinget 14.02.24 foreslått å avvikle markedsreguleringen. De vil ha «et rettferdig system som både sikrer produksjonsgrunnlag og sunn konkurranse».

I det følgende drøftes betingelsene for produksjonsgrunnlag og konkurranse, samt hvilken sammenheng det er mellom disse to hensyn. Det er viktig å ha klart for seg at disse forholdene ikke er å betrakte som motstridende interesser i markedsreguleringen, men at Stortinget har tatt inn begge hensyn i lovgivningen som danner rammen rundt reguleringen.

Vurdering av «et rettferdig system som både sikrer produksjonsgrunnlag og sunn konkurranse»

Vi legger til grunn at et rettferdig system er et system hvor ingen får verken fordeler eller ulemper.

Når det gjelder kriteriet «produksjonsgrunnlag», legger vi til grunn at det betyr at man ønsker jordbruksproduksjon i Norge. Videre legger vi til grunn at det er ukontroversielt at det er nødvendig med tilrettelegging og reguleringer for å ha et produksjonsgrunnlag for jordbruksprodukter i Norge. Analysen av hva som er nødvendig fremgår ikke minst av jordbruksavtalen Stortinget vedtar.

Så er spørsmålet hvorvidt avvikling av markedsreguleringen vil ha betydning på en slik måte at forslagsstillers ønske om å «sikre produksjonsgrunnlag», kompromitteres. For produksjoner med høye investeringer og lang ledetid, som i jordbruket, er det viktig for produsentene å ha oversikt over hvilken risiko man løper. Det er avgjørende for primærprodusenten å kunne få avsetning for produksjonen til noenlunde stabile priser. Uten instrumenter for risikohåndtering kan resultatet bli forsyningssvikt. Det er med andre ord nødvendig med en form for risikohåndtering for å «sikre produksjonsgrunnlaget».

I Norge er det markedsreguleringen som er det risikoreduserende tiltaket for å sikre forsyning av norsk råvare. Gjennom å håndtere midlertidige overskudd og svingninger mellom produksjon og forbruk, søker man å opprettholde balansen mellom produksjon og avsetning. Jordbruksavtalen slår fast at markeds­reguleringen skal skje «på et så tidlig ledd i produksjonskjeden som mulig», og «på billigste måte», og videre at «[t]iltakene skal virke konkurransenøytralt mellom samvirkeforetak og andre markedsaktører».[1] Hensynet til risikoreduksjon hos primærprodusent, og bestemmelsen «så tidlig og billig som mulig», betyr i praksis at regulering gjennomføres som produksjonsregulering og avsetningstiltak for primær­produsenten, og i råvaremottaket hos markedsregulator. Vurderingen av bestemmelsen om markedsreguleringens konkurransenøytralitet gjøres i det følgende.

Markedsreguleringens forhold til konkurranseloven

Konkurranseloven skal sørge for at samfunnets ressurser utnyttes effektivt. Formålet med konkurranseloven er effektiv ressursutnyttelse, mens konkurranse er virkemiddelet. Konkurranse­loven er en generell lov. Det presiseres i formålsparagrafen at det skal tas «særlig hensyn til forbrukernes interesser» i lovanvendelsen.[2]

Utgangspunktet er at konkurranseloven gjelder fullt ut for aktørene i markedsreguleringen, dvs. landbrukssamvirkene Tine, Felleskjøpet og Nortura. Så gir det såkalte primærnæringsunntaket i konkurranseloven § 3 andre ledd, hjemmelsgrunnlag for unntak fra konkurranselovens to forbudsbestemmelser om prissamarbeid og utnyttelse av dominerende stilling. Unntakene gjelder tiltak «som er nødvendige for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken.»[3] Unntaket er gitt til «primærprodusenter og deres organisasjoner». Det er den delen av landbrukssamvirkene som utøver rollen som markedsregulator, som er «deres organisasjoner».

Markedsreguleringen er en del av jordbrukspolitikken, og nødvendige reguleringstiltak, hjemlet i omsetningsloven eller jordbruksavtalen, vil derfor falle innenfor primærnæringsunntaket. Det er imidlertid viktig å være klar over at primærnæringsunntaket ikke er noe generell unntaks­bestemmelse eller blankofullmakt til markedsregulator. Dersom man vil gjennomføre tiltak, kreves at man påviser hjemmel. Det betyr at det påhviler markedsregulator å påvise hjemmel for reguleringstiltak overfor Konkurransetilsynet. For tiltak som ikke har hjemmel gjelder konkurranse­loven fullt ut.

Ved siden av det generelle målet om effektiv bruk av samfunnets ressurser i konkurranse­loven, har Stortinget også fastsatt spesifikke landbrukspolitiske mål.[4] For å oppnå disse målene har man bl.a. markedsreguleringen som virkemiddel.

Gjennom jordbruksavtalen bestemmer Stortinget rekkevidden av primærnæringsunntaket ved å sette mål for landbrukspolitikken, fordi unntaket gjelder tiltak «som er nødvendige for å gjennomføre landbruks- og fiskeripolitikken.» Av dette følger at Stortinget har pekt på hvilke landbrukspolitiske mål som gir hjemmelsgrunnlag for å fravike konkurranseloven. Så må virkemidlene selvsagt spesifiseres, men det etablerer at de spesifikke landbrukspolitiske målene har forrang foran den generelle målsettingen i konkurranseloven. I klartekst betyr dette at landbrukspolitikken går foran konkurransepolitikken ved en eventuell målkonflikt. I et verdikjedeperspektiv betyr det at innenfor den generelle konkurranseloven

• (i) skal forbrukernes interesser tillegges et særlig hensyn og
• (ii) primærnæringsunntaket gjelder kun i den grad det er nødvendig for landbrukspolitikken.

Dette er en skjematisk forklaring, men den viser at det er første og siste ledd i verdikjeden som har spesiell oppmerksomhet etter konkurranseloven. For alle andre aktører skal konkurranseloven gjelde uten unntak eller spesielle hensyn. Det viser også at det ikke er noen uavklart motsetning mellom markedsreguleringen, produksjon og konkurranse. Konkurranseloven gjelder, siden om side med et begrenset unntak knyttet til gjennomføringen av spesifikke politiske målsettinger.

Konkurransevridning i markedsreguleringen

Markedsreguleringen er finansiert av omsetningsavgiften, som betales av primærprodusenten. Det er Omsetningsrådet som bevilger til «dei tiltak som bør setjast i verk for å fremja dei fyremåla som er nemnde», jfr. omsetningsloven § 1 og § 5. Omsetningsrådets sammensetning er fastsatt i loven. Landbrukets organisasjoner har flertall i rådet fordi markedsreguleringens formål er å «fremje omsetning av» primærprodusentens produkter, og avgiften betales av primærprodusenten. Gjennom rådets sammensetning er imidlertid også konkurransemyndighetene og landbruks­samvirkenes konkurrenter representert. Omsetningsrådets saksbehandling og vedtak gjenspeiler dermed også konkurrenters og konkurransemyndighetenes synspunkter. På samme måte som over, viser dette at lovgiver har inntatt både hensyn til konkurranse som virkemiddel og politiske mål for landbruket i bestemmelsene for forvaltningen av markedsreguleringen.

Også markedsreguleringen skal – innenfor formålet (å ta ut målpris og sikre et balansert marked) – gjennomføres konkurransenøytralt. I markeds­regulerings­forskriften § 1 fjerde ledd heter det «Tilskudd skal i samsvar med omsetnings­loven utformes konkurransenøytralt, både overfor produsentene og omsetningsleddene.»[5]. Litt enkelt sagt kan man forstå dette som konkurranselovens prinsipper internt i markedsreguleringen.[6] Av den grunn har man «avbøtende tiltak» internt i markedsreguleringen slik at konkurransenøytralitetskriteriet til andre aktører enn samvirkeforetakene ivaretas. Regelverket har klare bestemmelser om informasjonsplikt slik at ikke markedsregulator skal kunne sitte på informasjon som gir dem fordeler i markedet. Videre har markedsregulator, som stor råvaremottaker, forsyningsplikt overfor øvrige industri.

Som beskrevet tidligere, er markedsreguleringen en nødvendig risikoavlastning for primær­produsenten. Risikoreduksjon for aktører senere i verdikjeden er ikke i tråd med formålet med markedsreguleringen. Forsyningsplikten bidrar både til at industrien får tilført nødvendig råvare fra markedsregulator, men kan også bidra til at industriaktørene får redusert sin risiko gjennom markedsregulators forsyningsplikt. Dette er særlig aktuelt for kjøtt, hvor det ikke er noen begrensning i forsyningsplikten.

Avslutning

Den rettslige og politiske innrammingen av markedsreguleringen er kompleks og til dels komplisert, men prinsippene er – som vist over – klare. Omsetningsrådet og Konkurransetilsynet følger markeds­regulatorene tett, og har ikke er avdekket brudd på regelverket. Det er bare noen få år siden Omsetningsrådet involverte Konkurransetilsynet og alle aktører i markeds­reguleringen i en gjennomgang av regelverket. Forslag til endringer og forenklinger ble enstemmig vedtatt av Omsetningsrådet. På tross av dette er markeds­reguleringen fortsatt beheftet med mye støy. Det er derfor ikke så lett å vite hvorvidt støyen handler om regelverket som sådan, eller om den egentlig er et uttrykk for at man ønsker en annen landbrukspolitikk eller andre rammebetingelser for enkeltaktører i verdikjeden. I så måte virker representantforslaget om å avvikle markedsreguleringen for å «sikre produksjonsgrunnlag og konkurransenøytralitet» som et forsøk på å komme de landbrukspolitiske målene til livs, gjennom å demontere virkemidlene Stortinget har etablert for å nå dem.

Med vennlig hilsen

Kristin Taraldsrud Hoff                                                                           Tor Jacob Solberg (sign.)

Fagsjef                                                                                                   Leder

Norsk Landbrukssamvirke                                                                     Norsk Bonde- og Småbrukarlag

[1] Jordbruksavtalen 2023, kap. 5.

[2] Såkalt «forbrukervelferdsstandard» legges til grunn ved anvendelse av loven.

[3] Konkurranseloven inneholder to forbudsbestemmelser: § 10 Forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid og § 11 Forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling.

[4] De fire målene er: matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk.

[5] Forskrift om markedsregulering til å fremme omsetningen av jordbruksvarer.

[6][6] Bortsett fra kriteriet forbrukervelferdsstandard.