Skriftlig innspill til Stortingets behandling av Prop. 133 L (2020–2021)

Innledning

Barnevernsfeltet reiser en rekke menneskerettslige problemstillinger som kan utledes av bl.a. Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs barnekonvensjon. De siste årene er et 39 norske barnevernssaker tatt inn til behandling i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), hvorav ti er avgjort ved dom. Dette er et historisk høyt tall. I tillegg har norsk barnevern fått stor oppmerksomhet i internasjonale rapporteringer i FN-systemet de siste årene.

NIM mener at forslaget til ny lov om barnevern samlet sett gir en god balansering av de kryssende interessene på området. I vår høringsuttalelse til departementets høringsnotat i 2019 etterlyste vi en nærmere vurdering av de menneskerettslige rammene i relasjon til en rekke spørsmål som høringsnotatet reiste. Det er en styrke ved lovforslaget at departementet foretar slike vurderinger i de aller fleste spørsmålene der NIM har etterlyst en nærmere vurdering, og vi ser også at lovforslaget på flere punkter materielt sett legger det norske lovverket nærmere opp mot menneskerettslige krav, og særlig det som kan utledes av EMDs praksis.

Samtidig er det viktig at lovgiver er bevisst at rettsfeltet er i stadig utvikling, og at det kan være behov for endringer i både lov og praksis i lys av fremtidige dommer fra EMD, herunder de kommuniserte sakene for EMD mot Norge. Videre vil vi også peke på at lovbestemmelsene ikke løser alle utfordringer på feltet alene. Høyesterett vurderte i storkammersakene fra 2020 at det først og fremst er behov for endringer i praksis for å følge opp føringene fra EMDs avgjørelser. EMD stiller strenge krav til begrunnelser for vedtak, beslutningsgrunnlag for de avgjørelser som fattes, god kompetanse for å gjøre forsvarlige avveininger samt ressurser til løpende oppfølging av kommunalt barnevern for å sikre ivaretakelse av gjenforeningsmålsetningen. Dette krever både ressurser og kompetanse. Ny lov er med andre ord en viktig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for å hindre gjentatte saker om brudd på foreldre og barns rett til familieliv. Dette forplikter også Stortinget som bevilgende myndighet.

De fleste sakene for EMD er ikke avgjort, og Stortinget bør derfor sikre at regjeringen gir en nærmere redegjørelse for de de samlede føringene EMD har gitt når samtlige saker er avgjort.

NIM vil i det følgende peke på noen utvalgte problemstillinger:

Lovens kapittel 1

NIM ønsker velkommen videreføring av både gjeldende bestemmelser og innføring av nye i lovens kapittel 1. Kort om noen av bestemmelsene:

NIM støtter forslaget til ny § 1-3 i lovutkastet, som gir prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn en fremskutt plass i loven. Det er positivt at lovforarbeidene tydeliggjør at det må komme frem tydelig av vedtaket at det er fortatt en reell avveining av de kryssende hensynene i saken, herunder hensynet til familiebånd for barn og foreldre, som også kan utledes av EMDs praksis.

NIM støtter forslaget til ny § 1-4 i lovutkastet, som viderefører barnets rett til medvirkning i barnevernssaker. Vi understreker at også beslutninger om hvordan informasjon fra barnet skal behandles og hvem det skal deles med er forhold som berører barnet, og som de har rett til å medvirke i.

NIM støtter også forslaget til ny § 1-5 i lovutkastet, som i første ledd stadfester både barns rett til omsorg og beskyttelse og barns rett til familieliv, og som i andre ledd synliggjør nødvendighetskravet for inngrep som følger av EMK artikkel 8 nr. 2. Det er positivt at dette nå er tatt inn etter flere innspill fra høringsinstanser.

NIM støtter også forslaget til ny § 1-8, og merker oss at departementet har lyttet til innspill om å inkludere også etnisk bakgrunn i oppregningen av de faktorene det skal tas særskilt hensyn til, i tråd med barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3 og 30 (slik også i lovforslaget § 5-3 tredje ledd). Vi merker oss imidlertid at ordet «etnisk» ikke er inntatt i oppregningen i overskriften til bestemmelsen, noe som kan vurderes opprettet gjennom Stortingets behandling av lovforslaget.

Omsorgsovertakelse

Etter EMDs praksis har statene i utgangspunktet stor skjønnsmargin når det gjelder omsorgsovertakelser. Etter NIMs syn er lovforslaget § 5-1, som i all hovedsak viderefører gjeldende rett, godt innenfor statenes skjønnsmargin, og bidrar også til å oppfylle statens menneskerettslige forpliktelser til å hindre vold, overgrep og omsorgssvikt.

Den vide skjønnsmarginen for omsorgsovertakelser henger imidlertid sammen med at EMD gjentatte ganger har slått fast at barnevernstiltak, herunder omsorgsovertakelser, i utgangspunktet skal være midlertidige med det formål at barnet skal gjenforenes med sine biologiske foreldre. De fellende dommene fra EMD mot Norge viser gjentatte brudd på retten til familieliv fordi myndighetene implisitt har forlatt målet om gjenforening på et tidlig tidspunkt. Kartlegginger viser også at fylkesnemndene frem til nylig ofte har lagt til grunn at ulike plasseringer av barn ville bli langvarige. Gjenforeningsmålet reflekteres blant annet i lovforslaget § 5-7 og § 8-3 tredje og fjerde ledd. I lys av de nylig avsagte og pågående sakene mot Norge anmoder vi lovgiver om å følge med på hvordan nemndene følger opp behovet for justering i praksis, og eventuelt vurdere om gjenforeningsmålet og utgangspunktet om at omsorgsovertakelser er midlertidige bør komme mer eksplisitt til uttrykk i lovens ordlyd.

Samvær

Departementet går i lovforslaget inn for å utvide sperrefristen for at sak om samvær skal vurderes på nytt fra 12 til 18 måneder, jf. lovforslaget § 7-4. Myndighetene har forholdsvis stor skjønnsmargin i innrettingen av mulighetene for å få prøvd samværsbegrensningene, men samtidig har EMD lagt vekt på nødvendigheten av at myndighetene jevnlig vurderer behovet for endringer i samværsomfanget. Lovforslaget må sees i lys av blant annet barnevernstjenestens plikt til å vurdere samværsordningen jevnlig etter en omsorgsovertakelse, adgangen til å øke samværsmengden utover det som er fastsatt i nemndas vedtak og presisering av barnevernstjenesten oppfølgingsplikt. Videre gir forslagets § 7-4 tredje ledd også en sikkerhetsventil. NIM legger til grunn at lovforslagene samlet sett vil oppfylle myndighetenes plikt til løpende vurderinger, men ber lovgiver være særlig oppmerksom på hvordan dette vil følges opp i praksis.

Krav til begrunnelser for barnevernets vedtak

EMD har i flere av sakene mot Norge kommet til at myndighetenes begrunnelser for inngrep i familielivet ikke har vært tilstrekkelig. NIM støtter derfor lovforslaget § 12-5, som etter vårt syn tar opp i seg mye av føringene fra EMDs praksis. Det følger av EMDs praksis at det er sentralt at hensynet til familiebånd både for foreldrene og barnet er vurdert, og hvilken vekt de er tillagt ved avveiningen mot forhold på barnets bånd. Det fremkommer etter vårt syn ikke tydelig nok av ordlyden at hensynene til familiebånd gjelder for både barn og foreldre, samt at hensynene til familiebånd må vektes mot hensynet til barnets beste, altså at det skal foretas en reell avveining. Vi foreslår en omformulering av § 12-5 siste punktum til:

Det skal også fremgå av vedtaket hvordan hensynet til barnets beste er vurdert, hvordan hensynet til familiebånd for barnet og foreldrene er vurdert, og hvordan disse hensynene er vektet mot hverandre.

Kravet til et effektivt nasjonalt rettsmiddel

EMK artikkel 13 gir rett til et effektivt rettsmiddel for prøving og reparasjon av konvensjonskrenkelser. Det er en svakhet ved dagens system at man mangler nasjonale kontrollmekanismer som kan prøve en sak om barnevernstiltak i relasjon til påståtte konvensjonskrenkelser som et hele, og reparere eventuelle feil, fordi slike saker går i et snevert prosessuelt spor etter tvisteloven kapittel 36. I lys av de mange fellende dommene mot Norge, som gir grunn til å tro at mange flere saker har blitt avgjort med utgangspunkt i konvensjonsstridig praksis, bør det utredes hvordan kravet til et effektivt rettsmiddel kan ivaretas på barnevernsfeltet.