«As in all negotiations, we needed to strike the right balance between the interests of the European Union and Switzerland. We listened carefully to Swiss concerns. (…) We have found solutions for the issues that are of greatest concern in Switzerland, such as wage protection, rights of permanent residence and the way in which Swiss universities function.» (Kommissær Šefčovič)

Bakgrunn

Sveits sa nei til EØS-avtalen i en folkeavstemning i desember 1992, og fortsatte i stedet å videreutvikle sitt samarbeid med EU gjennom bilaterale avtaler. EU og Sveits er i dag knyttet sammen via mer enn 120 bilaterale avtaler som angår det indre markedet og andre sektorer. Avtalene administreres av over 20 felleskomiteer og forplikter Sveits til å overta relevant EU-lovgivning i de sektorene som dekkes. De mange avtalene har skapt et komplekst ​​nettverk av forpliktelser. Avtalene krever i prinsippet løpende forhandlinger for å forbli oppdatert, men mangler et overordnet institusjonelt rammeverk. Det er ingen generelle mekanismer tilsvarende de som finnes i EØS-avtalen for å sikre ensartet tolkning og etterlevelse av EU-reglene. (For ytterligere bakgrunn om forholdet mellom EU og Sveits, se denne briefingen fra EPRS, Kommisjonens hjemmeside og Eldringutvalget (2024) (kapittel 15.3 og underkapitler)).

EU tok for første gang i 2008 initiativ til forhandlinger om en avtale om et institusjonelt rammeverk for samarbeidet med Sveits, inkludert mekanismer for overvåking, håndheving og tvisteløsning. Forhandlingene omfattet også materielle spørsmål, blant annet knyttet til statsstøtte, fri bevegelighet og Sveits’ bidrag for å redusere sosiale og økonomiske forskjeller i EU. Et sentralt mål var å få på plass et sett av regler som kunne bidra til at Sveits på en mer effektiv måte ville følge opp sine forpliktelser. (Kilde: Eldingutvalget, 2024).

Fra 2014 forhandlet EU og Sveits om en ny rammeavtale for Sveits sin deltakelse i det indre markedet («Swiss-EU institutional framework agreement»). I november 2018 ferdigstilte Kommisjonen og Sveits utkast til rammeavtale. I mai 2021 avviste imidlertid den sveitsiske regjeringen å undertegne avtalen, av ulike grunner (se eventuelt Eldringutvalget, s.325). Da Sveits trakk seg fra forhandlingene i 2021, utløste det en dyp konflikt mellom EU og Sveits. Forhandlingene ble først gjenopptatt etter at Sveits i februar 2022 presenterte en alternativ vei videre, bestående av en bred pakke tiltak, inkludert en ny tilnærming til de institusjonelle elementene. Etter 18 måneder med sonderende samtaler ble partene enige om en felles forståelse (Common Understanding concluding the exploratory talks on the bilateral EU-Switzerland relationship) som grunnlag for forhandlingene (se brifingen fra EPRS s. 5 for en oppsummering av enigheten). Med utgangspunkt i EUs forhandlingsmandat fra 20. desember 2023 (oppsummert i briefingen til EPRS s. 3-4), Sveits sitt mandat fra 8. mars 2024, Rådets beslutning av 7. mars 2024 og Kommisjonens forhandlingsmandat av 12. mars 2024 startet forhandlingene på nytt 18. mars 2024.

Over 200 forhandlingsmøter har blitt avholdt, og forhandlingene endte med enighet mellom partene om en modernisering av avtaleverket mellom EU og Sveits den 20. desember 2024. Pakken er omtalt i media som «Bilateral III». Europakommisjonens president, Ursula von der Leyen, omtalte avtalen som «historisk» på pressekonferansen hun holdt sammen med president Amherd fra Sveits: «Today we also take our cooperation to a new level and modernise the foundation of our rich ties. This agreement ensures our partnership is fit for the future, enabling both sides to fully harness the potential of our close collaboration», sa von der Leyen.

Hovedtrekk i avtaleverket (Bilateral III)

Enigheten (jf. Kommisjonens pressemelding) omhandler en bred pakke avtaler som søker å fordype og utvide forholdet mellom EU og Sveits. Enigheten omhandler i hovedtrekk:

• En oppdateringen av fem avtaler som allerede gir Sveits tilgang til EUs indre marked – (i) lufttransport, (ii) landtransport, (iii) fri bevegelse av personer, (iv) samsvarsvurdering og (v) handel med landbruksprodukter. Hver avtale vil gjenspeile utviklingen av EU-lovgivningen på det aktuelle området og vil sikre at den oppdateres dynamisk. Avtalene vil inneholde tvisteløsningsbestemmelser og bestemmelser om statsstøtte der det er relevant.
• En ny avtale om mattrygghet som vil etablere et felles mattrygghetsområde som dekker alle dimensjoner av næringskjeden.
• En ny avtale om helse som vil gi Sveits mulighet til å ta del i EUs mekanismer og organer som adresserer alvorlige grensekryssende helsetrusler.
• En ny avtale om elektrisitet som vil tillate deltakelse av Sveits i EUs indre elektrisitetsmarked.
• En ny avtale om Sveits sine permanente økonomiske bidrag til økonomisk og sosial samhørighet i EU.
• En ny avtale som vil gi Sveits mulighet til å delta i EU-programmer som er åpne for tilknytning av tredjeland: Horisont Europe, Euratom Research and Training, ITER/F4E (Fusion for Energy), Digital Europe, Erasmus+, og EU4Health. Kommisjonen vil sørge for overgangsordninger fra 1.1.2025, så søkere fra Sveits kan delta i utlysninger fra 2025.
• En egen avtale vil dekke Sveits sin deltakelse i EUs romfartsorganisasjon (EU Space Agency), for aktiviteter knyttet til Galileo- og EGNOS-komponentene i EUs romprogram.

Nærmere om avtalene

Kommisjonen redegjør nærmere for avtaleverket som er fremforhandlet i Q and A. Her fremgår det blant annet at den fremforhandlede pakken med avtaler er vesensforskjellig fra den institusjonelle rammeavtalen man forhandlet om fra 2014. For det første er nåværende pakke ikke en enkelt overordnet avtale. I stedet består den av flere separate avtaler, som enten er oppdatert eller helt nye. Disse avtalene vil integrere avtalte institusjonelle- og statsstøtteløsninger og sikre like konkurransevilkår for EU og sveitsiske operatører. Innholdsmessig oppdaterer pakken eksisterende avtaler på felt knyttet til det indre markedet og utvider samarbeidet til nye områder som mattrygghet, helse og elektrisitet. Avtaleverket åpner også for at Sveits kan tilknyttes EU-programmer, og sørger for en permanent mekanisme for sveitsiske bidrag til EUs samhørighetspolitikk.

Bidrag til økonomisk og sosial utjevning

En årlig utbetaling fra Sveits til EU på 375 millioner euro fra pakkens ikrafttredelse og frem til 2036 er fremforhandlet. I tillegg kommer en årlig utbetaling på nærmere 140 millioner euro per år fra utgangen av 2024. Avtalen inneholder også regler om hvordan Sveits etterfølgende bidrag (post 2036) skal fastsettes. Sveits' økonomiske bidrag skal i hovedsakelig fremme samhørighet gjennom støtte til ulike prosjekter som er utpekt for å redusere økonomiske og sosiale forskjeller i EU. Slike prosjekt kan for eksempel gjelde yrkesopplæring, grønn omstilling, forskning og innovasjon og støtte til helsevesenet, i tråd med prioriteringene fastsatt av de berørte medlemsstatene og Sveits i bilaterale avtaler.

Fri bevegelighet av personer

Et viktig punkt i forholdet mellom EU og Sveits er området knyttet til fri bevegelighet av personer. Hovedendringen i fremforhandlet avtale er her at Sveits vil anvende gjeldende og fremtidig EU-rett om fri bevegelse av personer og utplassering av arbeidstakere, og derfor være underlagt samme regler som EUs medlemsland. Sveits kan ikke sette et «tak» på fri bevegelse av personer, ifølge Q and A. Den eksisterende beskyttelsesklausulen skal konkretiseres og rammes inn, men den vil ikke være ensidig. Avtalen inneholder unntak fra anvendelse av EU-regler om spørsmål som er spesielt sensitive for Sveits, for eksempel knyttet til utvisning, permanent opphold for økonomisk ikke-aktive personer og studenter. I henhold til den fremforhandlede avtalen vil Sveits behandle EU-studenter og sveitsiske studenter på samme måte med hensyn til skolepenger og andre avgifter knyttet til studier ved de aller fleste offentlige universitetene.

Et omstridt spørsmål i avtalen om fri bevegelighet av personer har vært spørsmålet om en beskyttelsesklausul for Sveits. På dette spørsmålet svarer Kommisjonen i Q and A følgende: Som under gjeldende avtale om fri bevegelighet for personer, er det oppgaven til Felleskomiteen (the Joint Committee) å finne en passende felles løsning for å avhjelpe påståtte alvorlige økonomiske vanskeligheter. Hvis ingen enighet blir funnet, kan ingen ytterligere skritt tas. I henhold til den nye avtalen, hvis Felleskomiteen ikke finner en løsning, kan den part som påstår alvorlige økonomiske vanskeligheter forårsaket av avtalen, bringe saken inn for en voldgiftsdomstol (the arbitral tribunal). Det vil da være opp til denne å avgjøre om vilkårene er oppfylt, og eventuelt gi fullmakt til tiltak. Som sådan er klausulen ikke ensidig. Hvis en part fortsetter å vedta tiltak, kan den andre parten iverksette tiltak innenfor avtalen for å gjenopprette balanse mellom rettigheter og forpliktelser.

Tvisteløsning og domstolmekanismer

Ifølge Q and A vil voldgiftsdomstolen løse tvister mellom partene i avtalene som skal regulere Sveits sin tilgang til det indre marked. Hvis saken reiser spørsmål om forståelse av EU-retten, må voldgiftsdomstolen sende spørsmålet til EU-domstolen, som avgjør spørsmålet med bindende virkning. Dessuten skal rettspraksis fra EU-domstolen legges til grunn for tolkningen av alle avtalene, uavhengig av om den er avsagt før eller etter pakkens ikrafttredelse.

Statsstøttebestemmelser

Bestemmelser om statsstøtte vil bli innført i avtalene om (i) lufttransport, (ii) landtransport og (iii) elektrisitet. All støtte gitt av Sveits på områdene som dekkes av avtalene, vil være underlagt de samme reglene for statsstøtte som de som gjelder i EU. Sveits vil måtte etablere et kontrollsystem som gir et tilsvarende nivå av overvåking og håndheving som i EU-systemet, inkludert en uavhengig overvåkingsmyndighet. Når Sveits etablerer dette systemet bør man ta hensyn til Kommisjonens retningslinjer, meddelelser og beslutningspraksis, fremhever Kommisjonen.

Transportsektoren

Landtransportavtalen bekrefter retten for jernbaneoperatører i EU til å tilby tjenester i Sveits, inkludert mulighet til å ta med og sette av passasjerer i Sveits langs internasjonale ruter. Dette betyr at et internasjonalt tog som drives av et EU-selskap som for eksempel går fra Paris til Zürich, kan plukke opp passasjerer i Basel og sette dem av i Zürich. Foreløpig kan slike tog kun kjøres i samarbeid med en sveitsisk operatør. Avtalen legger også grunnlaget for en begrenset deltakelse fra Sveits i European Union Agency for Railways. I henhold til luftfartsavtalen vil sveitsiske luftfartsselskaper få rett til å fly innenfor territoriet til en medlemsstat, og EU-luftfartsselskaper vil få rett til å fly innenfor Sveits. Avtalene om luft- og landtransport integrerer institusjonelle og statsstøttebestemmelser for å sikre like konkurransevilkår mellom europeiske og sveitsiske operatører på feltene som omfattes av disse avtalene.

Gjensidig anerkjennelse (Mutual Recognition Agreement (MRA))

Kommisjonen og Sveits jobber med oppdateringen av MRA-vedlegget, som vil være en del av den oppdaterte avtalen om gjensidig anerkjennelse. Vedlegget viser særlig til sektorspesifikke regler for 20 produktsektorer. Den inneholder også bestemmelser for gjensidig anerkjennelse av sertifikater som bekrefter at produktene oppfyller de relevante kravene som følger av slike sektorspesifikke regler. Den oppdaterte avtalen sammen med dens vedlegg vil tre i kraft sammen med resten av pakken når begge sider har fullført sine ratifiseringsprosedyrer.

Avtale om elektrisitet

EU og Sveits har forsøkt å inngå en avtale om elektrisitet i nesten 20 år. Med avtalen som nå er fremforhandlet vil Sveits integrere EU-lovgivning i sin rettsorden som støtter det indre markedet for elektrisitet, og vil dermed få tilgang til dette markedet. I tillegg til å gi rettssikkerhet for europeiske og sveitsiske aktører i elektrisitetssektoren, vil avtalen gi større stabilitet i nettet og bidra til økt forsyningssikkerhet. Avtalen inneholder også bestemmelser som gjenspeiler sveitsiske særtrekk når det gjelder vinterreserver.

Matsikkerhet, GMO-regler og dyrevelferd

Med etableringen av et felles mattrygghetsområde har EU og Sveits blitt enige om å utdype og utvide samarbeidet ved å erstatte de mange reglene som i dag styrer deres respektive landbruks- og matsystem med ett regelverk og integrert kontrollsystem som dekker hele næringskjeden. Det vil omfatte mat- og fôrsikkerhet, plantehelse og plantevernprodukter, og dyrehelse og -velferd. Forsendelser fra tredjeland vil bli gjenstand for de samme kontrollene ved ankomst til Sveits som i alle andre medlemsstater.

På enkelte områder ble imidlertid EU og Sveits enige om at Sveits kunne opprettholde standarder som var forskjellige fra EUs. Dette gjelder genmodifiserte organismer og dyrevelferd. Begge parter var enige om at strengere sveitsiske standarder ikke bør påvirke eksporten av EU til Sveits negativt, og at begge sider bør konsultere hverandre om viktig utvikling knyttet til disse områdene.

EU og Sveits sine respektive toll- og kvoteinnrømmelser i vedlegg 1, 2 og 3 til avtalen om handel med landbruksprodukter påvirkes for øvrig ikke av det felles mattrygghetsområdet og institusjonelle løsninger som følger med. Endringer i denne avtalen er begrenset til en modernisering av dens tvisteløsningsmekanisme, ifølge Q and A.

På spørsmålet om hvorvidt det felles mattrygghetsområdet vil føre til harmonisering av EUs og Sveits' landbrukspolitikk er svaret negativt: Common Food Safety Area regulerer ikke hvordan EU og Sveits skal organisere sine egne landbruksmarkeder. Hver part i avtalen vil fortsette å utvikle sin egen landbrukspolitikk uavhengig. Eksisterende regler under avtalen om handel med landbruksprodukter som gjelder beskyttelse av vin, brennevin og geografiske betegnelser, samt økologisk landbruk, vil ikke være gjenstand for dynamisk tilpasning, fremhever Q and A.

Ikrafttredelse

Avtalene må nå ratifiseres for å tre i kraft. På EU-siden vil man foreta en juridisk gjennomgang av avtalene og oversette dem og tilhørende protokoller til alle offisielle EU-språk. Deretter vil Kommisjonen legge avtalene frem for EUs medlemsland i Rådet, hvorpå Rådet må gi Kommisjonen fullmakt til undertegning av avtalene på vegne av EU. Rådet vil deretter be om samtykke til ratifisering fra Europaparlamentet. Til slutt vil Rådet ta endelig stilling til inngåelse, slik at avtaleverket kan tre i kraft. Sveits forventes å signere avtalen i løpet av våren 2025, og saken skal forelegges det sveitsiske parlamentet i 2026. Euronews skriver at «ratification of the deal is far from a foregone conclusion, as the Swiss have yet to vote on it.» Euractiv skriver at Sveits, i frykt for et «nei», vil legge frem avtaleverket i fire deler: «Each slice could then be put to a referendum separately, reportedly in the hope that it would be easier to win support on each narrow set of issues than on a broad package.»

Foreløpige reaksjoner

Swiss People's Party, Sveits’ største parti, er ifølge Euractiv imot sterkere bånd til EU og «has warned that the "subordination treaty" under discussion would "signify the total submission of Switzerland to the EU", charging that it would require Bern to adopt European law, and denouncing the planned creation of an "arbitration court" to settle any differences.»

Blant annet BusinessEurope, ved Director General Markus J. Beyrer, uttrykker imidlertid at de er tilfreds med avtalene som er fremforhandlet, jf. pressemelding. «For European businesses, these agreements are critical for safeguarding and deepening existing value chains and ensuring that companies operate under clear and predictable rules. (…) We now call on both sides to show a strong political commitment and take the necessary steps for swift implementation of the agreements.»

Den største arbeidstakerorganisasjonen i Sveits (Swiss Union of Trade Unions), har vært ambivalent til en avtale på grunn av frykt for at den vil resultere i lavere lønn i Sveits, men vil nå ifølge Euronews undersøke avtalen nærmere før man kommer med et offisielt standpunkt. Euractiv skriver imidlertid at organisasjonen «has already called for further negotiations, warning that the agreement as it currently stands risks hitting Swiss wages» og at «Unions have also voiced concern at the potential impacts on Switzerland's rail and electricity sectors.»

Kilder og ytterligere lesning:

The Commission and Switzerland complete negotiations to bring the EU-Switzerland bilateral relationship to a new level 
Q and A on the package of measures to deepen and expand the EU-Switzerland relationship
Remarks by Commissioner Šefčovič on a modernised EU-Switzerland agreement 
Press statement by President von der Leyen with President Amherd of the Swiss Confederation 

International Agreements in Progress - EU-Switzerland relations: A new approach – briefing fra EPRS, november 2024
The European Economic Area (EEA), Switzerland and the North – fakta-ark fra EPRS, juni 2024
Switzerland’s relations with the European Union – av Christian Frommelt & Sieglinde Gstöhl
3rd Bilateral Package EU-Switzerland: What is it about? – Policybrief, Economiesuisse.ch, 15. desember 2024
Bilateral III: An important milestone is reached – pressemelding fra Economiesuisse.ch, 20. desember 2024