Saken knytter seg til manglende sikkerhetstiltak i mange norske tunneler. I  åpningsbrevet utdyper ESA bakgrunnen for saken, samt det rettslige grunnlaget som ligger til grunn for avgjørelsen om å iverksette det første skrittet i tretrinnsprosedyren hvis siste skritt er å ta Norge til EFTA-domstolen.

Det vises til artikkel 3, Sikkerhetstiltak, som foreskriver at «Medlemsstatene skal påse at tunneler på deres territorium som omfattes av dette direktiv, oppfyller minstekravene til sikkerhet» nærmere fastsatt i et vedlegg til direktivet.

Det fremgår videre av samme bestemmelse at renovering av tunneler skal utføres etter en tidsplan og være fullført innen 30. april 2014. Dersom den samlede lengden av løp i eksisterende tunneler, dividert med den samlede lengde av den del av det transeuropeiske veinettet som befinner seg på dette territoriet, overstiger det europeiske gjennomsnittet, kan vedkommende medlemsland forlenge denne fristen med fem år. Den definisjonen faller norske tunnelløp innunder, og Norge har derfor benyttet seg av muligheten til å få forlenget frist. Denne fristen for renovering av tunnelene løp derfor ut først 30. april 2019.

ESA har annethvert år mottatt situasjonsrapporter fra Norge, og basert på den informasjonen trekker de følgende konklusjoner:

• Totalt 173 tunneler faller innenfor direktivets virkeområde
• Av disse innfrir 93 stykker direktivets krav
• 16 tunneler er ikke bekreftet å være i samsvar med direktivet
• 64 tunneler innfrir ikke fullt ut direktivets krav

Ved ikke å sørge for at alle tunneler var i samsvar med direktivet innen fristen 30. april 2019, har Norge etter ESAs syn ikke overholdt sine forpliktelser etter direktivet. ESA ber Norge om å besvare åpningsbrevet innen to måneder.

EUs regelverk stiller krav til infrastruktur på vei, og EU vedtok i 2004 et eget tunneldirektiv som har som formål å ivareta sikkerheten i tunneler. Ifølge Europautredningen har gjennomføringen av tunneldirektivet ført til utbedringer av tunnelsikkerheten i Norge. Et av de få unntakene av betydning som norske myndigheter har oppnådd ved implementering av EU/EØS-regelverk er knyttet til tunneldirektivets krav om rømningsveier i større tunneler. Norge har her fått mulighet til å gjennomføre alternative sikkerhetstiltak til rømningsveier dersom en risikoanalyse tilsier at dette gir samme eller bedre sikkerhetsnivå.

I en kommentar i Dagens Næringsliv fra 2015, skriver Kjetil Wiedeswang at oppgraderingene av tunnelene synes å komme som en overraskelse, men at dette er noe norske myndigheter har vært klar over siden vedtakelsen av direktivet i 2004. Han mener sendrektigheten forteller om et spesielt særtrekk ved norsk politikk: at nye EU-regler ikke blir offentlig debattert, verken i Stortinget eller i media.