Representantforslag nr. 69 (2007-2008) fra stortingsrepresentanter Odd Einar Dørum, André N. Skjelstad og Gunvald Ludvigsen - Om opprettelse av en varslerenhet i Arbeidstilsynet (Dokument nr. 8:69 (2007-2008))

Jeg viser til brev av 6. mars 2008 fra arbeids- og sosialkomiteen der komiteen ber om departementets vurdering av forslag fremmet i Dok. nr. 8:69 (2007-2008). Forslaget lyder:

• "1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om opprettelse av en varslingsenhet under Arbeidstilsynet. Enheten bør være et varslingssted som mottar og registrerer varslingssaker. Enheten bør ha som mål å komme i en dialogsituasjon med involverte parter, men bør også utstyres med myndighet til å gripe inn i virksomheter, sørge for oppklaring rundt de forholdene det varsles om og med sanksjonsmuligheter overfor arbeidsgiver.

• 2. Stortinget ber regjeringen evaluere enheten etter to år for å se om enheten fungerer etter intensjonen."

Regjeringen anser det som svært viktig at arbeidstakere som varsler om kritikkverdige forhold i egen virksomhet har et godt juridisk vern og at norske virksomheter utarbeider rutiner for varsling og setter varsling på dagsorden slik at vi over tid får et arbeidsliv preget av åpenhet og kommunikasjon omkring eventuelle kritikkverdige forhold. Det er i høy grad i en virksomhets interesse å avdekke mulige kritikkverdige forhold så tidlig som mulig, slik at disse kan håndteres på en god måte.

Vi har derfor fått et regelverk som forbyr gjengjeldelser etter varsling der varslerens fremgangsmåte har vært forsvarlig. Det oppstilles også krav om at arbeidsgiver, i tilknytning til det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, skal utarbeide rutiner for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten, dersom forholdene i virksomheten tilsier det.

Regelverket gir et godt juridisk vern for enkeltpersoner som varsler. Situasjonen for arbeidstaker vil imidlertid kunne oppleves som vanskelig, både når man vurderer om man bør varsle, og etterpå, dersom man opplever ulike former for gjengjeldelser og samarbeidsproblemer. Jeg er enig i at man bør ha gode muligheter for arbeidstakere til å søke hjelp i denne prosessen, og et slike muligheter finnes også i dag. Arbeidstilsynet har ansvar for veiledning omkring regelverket og kan fungere som en samtalepartner i forhold til prosessen i en varslingssak, og således også være til hjelp for vurderinger arbeidstakeren selv må ta når det gjelder ulike problemstillinger og valg i forhold til varslingen. Når en arbeidstaker står overfor et valg om å varsle eller ikke, eller er i tvil om man har avdekket et kritikkverdig forhold, kan og bør man også ta kontakt med verneombud og tillitsvalgte, for råd og bistand. Det er også en rekke offentlige fagorganer, for eksempel Skatteetaten, Helsetilsynet, Petroleumstilsynet eller andre tilsynsetater, som kan kontaktes med faglige spørsmål eller varsles til.

Arbeidsgruppen som leverte rapporten "Ansattes ytringsfrihet" 21. desember 2005 konkluderte med at det ikke var hensiktsmessig verken å legge håndhevingen av varslingsregelverket til et eksisterende organ eller opprette et nytt håndhevingsorgan (pkt. 6.7.2). Partene i arbeidslivet deltok i arbeidet i form av en referansegruppe. Rapporten lå til grunn for Ot. prp. nr. 84 (2005-2006) Om lov om endringer i arbeidsmiljøloven (varsling). Arbeidsgruppen la bl.a. følgende argumentasjon til grunn for sin konklusjon:

• Det er problematisk at et offentlig organ skal ta side i enkeltsaker og opptre utad til støtte for den ene parten i en privatrettslig konflikt som kan være til dels svært komplisert.

• Organet vil lett kunne utvikle seg til en "godkjenningsinstans" for om en ytring er tilrådelig og i tråd med § 2-4/§ 2-5.

• De fleste privatrettslige bestemmelser i arbeidsmiljøloven mangler et offentlig håndhevingsorgan.

• Et nytt varslingsorgan vil bli svært ressurskrevende.

• Det kan ikke på empirisk grunnlag legges til grunn at problemene på dette området er så store at det bør opprettes et eget organ.

• Saksområdet vil være underlagt Arbeidstilsynets veiledningsansvar.

Et varslingsorgan vil kunne sette søkelys på varsling og ytringsfrihet, noe som er både positivt og viktig. Representantene Dørum, Skjelstad og Ludvigsens forslag åpner imidlertid for en rekke problematiske forhold når det gjelder rollen et særskilt organ skal ha, og jeg ønsker å knytte noen kommentarer til dette, relatert til innholdet i representantforslaget

Representantene foreslår først at en varslingsenhet skal kunne informere om varslingsreglene, om risikoen ved varsling, at man ikke skal ha personlige motiver og at varslingen skal omhandle forhold som kan etterprøves.

Det er viktig at arbeidstakere som står i en situasjon der de vurderer å varsle internt eller eksternt kan forholde seg til noen som kan veilede om varslingsregelverket. En slik instans har vi allerede i Arbeidstilsynet, som bistår arbeidstakere med veiledning om regelverket og kan informere om de forhold representantene nevner.

Representantene foreslår dernest at en varslingsenhet bør motta og registrere varslingssaker, samt komme i en dialogsituasjon med de involverte parter.

Det er noe uklart hva representantene legger i "motta og registrere varslingssaker". Det er grunn til å tro at de fleste varslingssaker aldri kommer til media, men blir løst på en tilfredsstillende måte internt i virksomheten, uten at de impliserte parter tenker på det som en "varslingssak". Jeg ser det som lite hensiktsmessig at man i slike tilfeller skal ha en rapporteringsplikt til et varslingsorgan av registreringshensyn. Arbeidstilsynets svartjeneste har dess­uten i dag et system for registrering av innkomne henvendelser, bl.a. relatert til tema. Det vil også være mulig å finne ut hvor mange varslingssaker som har vært oppe for domstolene.

Når det gjelder dialog mellom partene, i betydningen mekling i en konfliktsituasjon, er dette en rolle Arbeidstilsynet ikke har i dag. Arbeidstilsynet er et tilsynsorgan hvis hovedoppgave er å kontrollere at arbeidsmiljølovens offentligrettslige regler følges, og gi pålegg til arbeidsgiver dersom konkrete tilsyn viser at dette ikke er tilfelle. Problemstillingen i en varslingssak blir hva man skal mekle om. Dersom en arbeidstaker oppdager f.eks. korrupsjon eller andre kriminelle forhold i virksomheten, vil mekling mellom arbeidsgiver og arbeidstaker ikke være verken hensiktsmessig eller tilrådelig. Behovet for eventuell mekling vil først oppstå dersom arbeidstaker opplever ulike former for gjengjeldelse etter en varsling, for eksempel dersom man føler seg frosset ut, trakassert eller man blir fratatt arbeidsoppgaver eller omplassert mot egen vilje. Denne typen gjengjeldelse vil ikke bare være i strid med varslingsregelverket, men også arbeidsmiljøloven § 4-3, som stiller krav til det psykososiale arbeidsmiljøet og forbyr alle former for mobbing og trakassering. Denne bestemmelsen er underlagt Arbeidstilsynets tilsynskompetanse, som kan gi pålegg i slike saker, uansett om trakasseringen skjer som gjengjeldelse etter varsling eller ikke. Arbeidstilsynet går imidlertid ikke inn som mekler i disse sakene. Mobbing og trakassering er i strid med arbeidsmiljøloven, og skal opphøre umiddelbart. Denne typen adferd bør ikke være gjenstand for mekling.

For øvrig er det også grunn til å understreke at konflikter og visse samarbeidsproblemer tidvis vil eksistere på de fleste arbeidsplasser. Dette gjelder i saker knyttet til varslingsproblematikk, men selvsagt også i saker hvor varsling ikke er så aktuelt. Hvordan man velger å løse slike konflikter og samarbeidsproblemer vil normalt være opp til den enkelte arbeidsplass. Noen velger eksterne meklere og rådgivere og andre løser samarbeidsproblemer internt. Det er vanskelig å se at konflikter i arbeidslivet generelt bør være gjenstand for mekling i regi av et nytt offentlig organ.

Representantene foreslår dernest at enheten skal utstyres med ressurser som setter dem i stand til å sikre bevis og etterforske de innkomne opplysninger, samt få ressurser til å føre rettssaker mot arbeidsgiver på arbeidstakers vegne.

Dersom et organ skal ha kompetanse til å foreta fullverdige granskninger av et forhold som en ansatt mistenker kan være kritikkverdig, vil dette forutsette at organet sitter med svært bred kunnskap om en rekke ulike forhold som det vil kunne være aktuelt å varsle om, for eksempel brudd på arbeidsmiljøregelverket, brudd på straffeloven, brudd på skattelovgivningen, regnskapslovgivningen og andre regelsett, samt ulike virksomheters eller bransjers etiske standarder. Man vil dessuten måtte besitte etterforsk­ningskompetanse, samt at organet må gis de juridiske rettigheter til å foreta undersøkelser i en virksomhet som en slik etterforskning vil kreve.

Vi har allerede offentlige organer som tar seg av ulike typer lovbrudd i virksomheter, for eksempel Arbeidstilsynet og andre tilsynsetater, Skatteetaten og politiet. Det anses lite ressurseffektivt å opprette et nytt organ med samme typer kompetanse som det vi allerede har i en rekke ulike spesialorganer. Dersom en arbeidstaker mistenker brudd på straffeloven (for eksempel korrupsjon) bør vedkommende forholde seg til politiet, som anses best skikket til å foreta en vurdering av om det foreligger et straffbart forhold i en virksomhet. Dersom arbeidstakeren mistenker andre lovbrudd bør vedkommende henvende seg til den offentlige instans som er nærmest til å gi råd og veiledning evt. følge opp saken i form av tilsyn eller kontroll.

Varsling til offentlige myndigheter er for øvrig også alltid å regne som forsvarlig varsling iht. arbeidsmiljøloven § 2-4. De fleste tilsynsmyndigheter har også taushetsplikt om de tips de får inn.

Det er også verdt å nevne at selv om det i ettertid viser seg at det man varslet om ikke var et kritikkverdig forhold vil varselet i seg selv kunne være rettmessig og i tråd med arbeidsmiljøloven § 2-4 dersom varsleren var i god tro på varslingstidspunktet. Det er således ikke et vilkår for at en varsling skal være i tråd med varslingsregelverket at det kritikkverdige forholdet var reelt. Jeg har forståelse for at det vil kunne oppfattes som tryggere å vite positivt at det man mistenker er "riktig" før man varsler, men en slik kunnskap vil verken være en forutsetning for, eller en forsikring om, at varslingen vil anses som rettmessig.

Det som skisseres fra representantene er at organet både skal etterforske årsaken til varslingen, og når organet har fastslått at det foreligger kritikkverdige forhold, skal de også kunne representere varsleren i en eventuelle sivil sak om brudd på varslingsbestemmelsene, der varsleren for eksempel har blitt gjenstand for lovstridig gjengjeldelse. En slik dobbeltrolle vil kunne anses som svært problematisk ut fra et rettssikkerhetsperspektiv. Dersom samme instans først skal foreta en objektiv og balansert granskning av et forhold og deretter representere den ene partene i en tvist mot den andre, vil det meget lett kunne sås tvil om organets faktiske objektivitet under granskningen. Selv om det er viktig å ivareta varslerens interesser vil også arbeidsgiver ha en berettiget interesse i en korrekt håndtering av en varslersak, og dersom et eventuelt varslingsorgan både skal granske grunnlaget for varslingen, om varslingen er gjort på en forsvarlig måte, samt fremme arbeidstakers erstatningssak for retten, ville dette i høy grad være egnet til å svekke tilliten til organet fra arbeidsgivers side. For at en offentlig etat skal kunne fungere tilfredsstillende er det essensielt at alle impliserte parter kan føle seg trygge på at etaten foretar objektive vurderinger av faktum i relasjon til regelverket.

Representantene foreslår også at varslerenheten skal kunne fastsette at det foreligger en varslingssak fra det tidspunktet varsleren tok initiativ til å varsle, og at man fra dette tidspunktet skal kunne pålegge arbeidsgiveren å ikke endre varslerens stilling, lønn, arbeidsoppgaver og arbeidsmiljø uten å informere Arbeidstilsynet på forhånd. Et slikt pålegg skal gjelde til varslingssaken er endelig avgjort.

Varslingsorganet skal med andre ord kunne stille krav til informasjon om, og begrunnelse for, alle eventuelle endringer i en arbeidstakers arbeidsforhold, fra et tidspunkt der det ikke er foretatt noen vurderinger verken av om det foreligger et kritikkverdig forhold eller om arbeidstakeren har varslet på en forsvarlig måte. Det vil kunne ta lang tid før en varslingssak er endelig avgjort. Dersom arbeidsgiver i denne perioden skal ha plikt til å rapportere om alle eventuelle endringer i arbeidstakerens arbeidsforhold vil dette oppfattes som et inngrep i arbeidsgivers styringsrett og en mistenkeliggjøring av arbeidsgivers motiver.

Det fremstår også som uklart hvilken hensikt denne rapporteringsplikten skal ha. Dersom hensikten er at Arbeidstilsynet etter en konkret vurdering skal kunne nekte arbeidsgiver å foreta de planlagte endringer vil dette fremstå som svært problematisk ut fra et rettsikkerhetshensyn. Gjengjeldelse er forbudt dersom arbeidstakeren har varslet om et kritikkverdig forhold på en forsvarlig måte, Dersom arbeidstakeren ikke har varslet på en forsvarlig måte vil arbeidsgiver stå friere til å reagere. Hvis Arbeidstilsynet - før det har blitt fastslått om varslingen har funnet sted i tråd med aml. § 2-4 - skal gis anledning til å nekte arbeidsgiver å gjøre endringer i arbeidstakerens arbeidsforhold vil dette i realiteten representere en forhåndsvurdering av arbeidsgivers handling som en lovstridig gjengjeldelse, før man faktisk besitter kunnskap om arbeidstaker har varslet i tråd med arbeidsmiljøloven § 2-4 eller ikke.

Representantene legger til grunn for sitt forslag at det vil kunne være vanskelig for en varsler å vurdere om man bør varsle eller ikke, og at et eventuelt nytt organ vil kunne bistå i denne vurderingen.

Jeg har full forståelse for at arbeidstakere enkelte ganger vil kunne befinne seg i situasjoner der de har behov for hjelp for å foreta en vurdering av om man bør varsle eller ikke. Jeg stiller meg imidlertid tvilende til at løsningen er å overlate denne vurderingen til et myndighetsorgan.

Når loven stiller krav om at varslingen skal være forsvarlig, betyr det at varsleren skal ha vært i aktsom god tro om at det forelå et kritikkverdig forhold på varslingstidspunktet, ut fra posisjon, kompetanse og tilgjengelig kunnskap. Man bør også ha fulgt interne varslingsrutiner før man går ut eksternt, og forholdet det varsles om bør ha allmenn interesse. Det er med andre ord ikke, som representantene indikerer, en objektiv forsvarlighetsvurdering som skal legges til grunn, men en vurdering ut fra den enkelte varslers kunnskap i varslingsøyeblikket. Forsvarlighetsvurderingen er en konkret helhetsvurdering som må gjøres i det enkelte tilfelle, der også negative konsekvenser for arbeidsgiver vil kunne ha betydning i vurderingen, i tillegg til om arbeidstaker var i god tro på varslingstidspunktet.

Et varslingsorgan vil således kunne gi en potensiell varsler veiledning om hva som ligger i forsvarlighetskravet. Veiledning fra et offentlig organ om hvordan man bør opptre etter handle i en varslingssituasjon vil imidlertid langt på vei kunne bli oppfattet av arbeidstakeren (og omgivelsene) som en type "forhåndsgodkjenning", slik at varslingsorganet gir et ok til at varsling er rettmessig før varslingen har funnet sted. Dette vil ikke være i tråd med det system som er lagt til grunn i regelverket, og det er gode grunner til at et offentlig organ heller ikke bør ha en slik rolle.

En situasjon der et offentlig organ har gitt et klart råd om å for eksempel varsle eksternt vil også kunne by på problemer dersom domstolen, med bakgrunn i en konkret helhetsvurdering, i ettertid kommer til at varslingen ikke var rettmessig.

Igjen er det imidlertid viktig for meg å presisere at Arbeidstilsynet allerede i dag fungerer som veileder i forhold til regelverket om varsling og hensiktsmessige prosesser for intern varsling etc. Arbeidstakere som sliter med tanker omkring en potensiell varsling vil således kunne kontakte Arbeidstilsynet. De vil også kunne kontakte verneombud, tillitsvalgte, arbeidsgiver, andre relevante offentlige organer og eventuell advokat for bistand.

Representantene legger opp til at et eventuelt nytt varslerorgan skal være en enhet under Arbeidstilsynet.

Arbeidstilsynet er underlagt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, og er et tilsynsorgan som ikke har egne underliggende organer. Dersom en varslingsenhet skulle være en enhet under Arbeidstilsynet ville det således representere en ny konstruksjon. En slik enhet vil heller ikke være uavhengig, men en del av en annen etat.

Konklusjon

Jeg anser det ikke som tilrådelig å opprette en egen varslerenhet på det nåværende tidspunkt.

Jeg har forståelse for at arbeidstakere som står enn situasjon der de vurderer å varsle vil kunne ha behov for å snakke med noen om dette. Arbeidstilsynet fungerer imidlertid allerede i dag som veiledningsorgan i forhold til innholdet i regelverket og vil til en viss grad også kunne gi råd om hvordan man bør gå fram i en varslersak (for eksempel først kontakte verneombud/tillitsvalgt osv.). De kan imidlertid ikke fungere som etterforskningsorgan eller advokat for parten. Utstrakt veiledning om hvorvidt man bør varsle i enkeltsaker vil også være problematisk, da dette lett vil kunne bli oppfattet som at varslingen har fått et "godkjent"-stempel fra et offentlig organ. Det å legge slike roller til en varslingsenhet under Arbeidstilsynet ville åpne for en rekke juridiske og praktiske problemstillinger, som skissert ovenfor.

Regelverket om varsling trådte i kraft 1. januar 2007 og har således ikke vært gjeldende rett lenger enn et drøyt år. Når varslingsregelverket har vært i bruk i en periode vil det kunne være grunn til å foreta en evaluering for å fremskaffe systematiske kunnskaper om forekomsten av varsling, erfaringene med reglene og hvordan veiledning og håndheving har fungert. Regjeringen er opptatt av å følge nøye med på utviklingen på dette viktige området framover og ønsker å sikre og utvikle både regelverk og offentlige ordninger slik at de oppgaver myndighetene bør ha løses på en best mulig måte i forhold til de behovene som foreligger.