Jeg viser til finanskomiteens brev av 1. juni 1995 der det bes om en vurdering av forslagene i ovennevnte dokument:

Forslag I:

       Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om å inflasjonsjustere alle fradragsstørrelser i skatteloven ved skattebehandlingen det enkelte år.

       Ulike nominelle fradrag og beløpsgrenser i skattesystemet følger dels av skatteloven medregnet forskrifter, og dels av det årlige skattevedtaket. De fleste nominelle beløpsgrenser og fradragbeløp i skatteloven som har reell skattepolitisk betydning, blir hvert år politisk behandlet som en del av budsjettprosessen, jf f eks omtalen i kapittel 5 i Nasjonalbudsjettet 1996. Tabell 5.1 i Nasjonalbudsjettet 1996 gir en oversikt over de viktigste satsene og nominelle beløpsgrensene, uavhengig av om grensene følger av skatteloven eller skattevedtaket. I tabellen er gjengitt satser og grenser både for inneværende år og Regjeringens forslag for 1996. Av denne tabellen framgår det hvilke beløpsgrenser som holdes nominelt uendret og hvilke som oppjusteres.

       Virkningene av skatteforslagene i det enkelte budsjettåret blir vurdert i forhold til et referansesystem. I referansesystemet for 1996 er alle grenser og fradrag justert i samsvar med den lønnsveksten som er forutsatt fra inneværende år til budsjettåret. Referansesystemet brukes til å anslå den skatteendringen som ligger i å underregulere eller overregulere beløpsgrensene. Eksempelvis har en i budsjettet for 1996 anslått skatteøkningen som følger av at noen beløpsgrenser er holdt nominelt uendret, til 540 mill. kroner i forhold til en lønnsjustert referansesystem, jf avsnitt 5.1 i Nasjonalbudsjettet 1996. Tilsvarende er skatteletten som følger av overreguleringen av toppskattegrensene og øvre grense for minstefradraget, anslått til 360 mill kroner. Etter departementets syn er det derfor gitt en tilfredstillende omtale av hvordan reguleringen av de ulike beløpsgrensene samlet sett slår ut.

       Gjennom forslaget til endringer i skatteloven (Ot.prp. nr. 1) og skatte- og avgiftsvedtaket (St.prp. nr. 1) vil Stortinget hvert år fatte vedtak om beløpsgrenser og fradrag av skattepolitisk betydning. Dersom en skulle være bundet til å legge fram forslag som innebærer automatisk inflasjonsjustering av disse fradragsbeløpene og beløpsgrensene ved skattebehandlingen det enkelte år, vil innebære en vesentlig innskrenking i det finanspolitiske opplegget Regjeringen kan foreslå overfor Stortinget. Etter Regjeringens oppfatning er det en fordel å opprettholde den handlefriheten i budsjettarbeidet som følger av muligheten til å over- eller underregulere nominelle fradragsbeløp og beløpsgrenser i forhold til forventet lønnsvekst. Å erstatte disse vedtakene med en automatisk justering i takt med forventet inflasjon, vil etter departementets syn kunne svekke den finanspolitiske styringen. En generell regel om indeksering av ulike størrelser i budsjettet kan i seg selv virke inflasjonsdrivende. Finansdepartementet vil derfor ikke fremme forslag om automatisk inflasjonsjusteringer av beløpsgrensene i skatteloven.

       For ytterligere å synliggjøre alle beløpsgrenser og fradragsbeløp som har skattepolitisk betydning, vil Finansdepartementet vurdere om omtalen i budsjettdokumentene fra og med neste år bør utvides. I vedlegg 1, del A, er det gitt en oversikt over de beløpsgrensene som departementet anser å ha noe større skattepolitisk betydning, og som i dag ikke er omtalt i budsjettdokumentene. For ytterligere å klargjøre Regjeringens forslag, vil det også bli vurdert om det i tilsvarende oversikt som i tabell 5.1 i Nasjonalbudsjettet 1996, bør stilles opp en ekstra kolonne som viser den foreslåtte relative justeringen i beløpsgrensene. Det vil da enda klarere framgå hvordan forslaget for de ulike grensene er i forhold til den antatte lønnsveksten fra inneværende år til budsjettåret.

       I del B i vedlegg 1 er det gitt en oversikt over beløpsgrenser i skatteloven som etter departementets syn i det alt vesentlige bare har en administrativ begrunnelse. Departementet vil ikke legge opp til at disse beløpsgrensene nevnes særskilt i budsjettdokumentene. Felles for de fleste av disse beløpsgrensene er at en oppjustering med inflasjonen som foreslått vil være til ugunst for skattyteren, eller at beløpsgrensene er uten betydning for den årlige skatten som betales.

       I del C i vedlegg 1 er det gitt en oversikt over beløpsgrensene i skatteloven som allerede er tatt inn i oversiktstabellen i nasjonalbudsjettet.

       Det er også en del beløpsgrenser og fradrag som er gitt i tabell 5.1 i Nasjonalbudsjettet 1996, som ikke er hjemlet i skatteloven. Dette gjelder Finnmarksfradrag, forsørgerfradraget i skatt, grensene i formuesskatten og grensene i toppskatten.

Forslag II:

       Stortinget ber Regjeringen innføre et system for justering av alle beløpsgrenser i forskrifter til skatteloven og merverdiloven og at disse fremlegges til behandling i Stortinget hvert fjerde år i tråd med de retningslinjer som er gitt i Dok.nr.8:80 (1994-1995). Ordningen iverksettes fra behandling av skattevedtakene høsten 1996.

       Beløpsgrensene i forskriftene til skatteloven og merverdiavgiftsloven er hovedsaklig begrunnet ut fra praktiske, administrative hensyn. Svært mange av beløpsgrensene har liten betydning for skatten og har dermed liten skattepolitisk betydning. Særlig gjelder dette hvis en ser grensene i forhold til de samlede årlige skattebetalingene. I de tilfellene beløpsgrensene har betydning for skatten, vil jevnlige inflasjonsjusteringer av beløpsgrensene i skatteloven og merverdiavgiftsloven samlet sett ikke være noen klar og entydig fordel for skattyterne. For en stor del av grensene vil inflasjonsjusteringer være til ugunst for skattyterne.

       Endringer i de mange beløpsgrensene i forskriftene til de to lovene må vurderes opp mot de administrative kostnadene både for skattemyndighetene og skattyterne ved stadige endringer. Dette gjelder særlig for beløpsgrense som har liten betydning. Endringene i skattebelastning som ville følge av hyppige inflasjonsjusteringer vil være så beskjedne at det etter departementets oppfatning ikke kan forsvare de administrative merkostnadene. Det gjør seg også gjeldende avrundingshensyn som taler i mot små, årlige justeringer.

       Departementet vil ikke tilrå et slikt system. Når forskriftskompetansen først er delegert fra Stortinget, vil det etter departementets syn ikke være hensiktsmessig om departementet var bundet til å framlegge forskriftene til behandling i Stortinget hvert fjerde år.

       I Skattesystemets forskriftsverk inngår også forskrifter etter ligningsloven, skattebetalingsloven og folketrygdloven mv. Mange bestemmelser på disse områdene inneholder beløpsgrenser. Et automatisk, årlig justeringssystem bare for forskriftene etter skatteloven og merverdiavgiftsloven ville framtre som et delvis og tilfeldig avgrenset system. Et helt generelt justeringssystem for beløpsgrenser på skatte- og avgiftsområdet ville likevel bli svært omfattende og svekker stabiliteten i regelverket.

Forslag III:

       Stortinget ber Regjeringen i tråd med synspunktene i dette forslag innføre to årlige offentliggjøringsdatoer for endringer i forskrifter med iverksettelse to måneder senere.

       Hvert år foretas en rekke endringer i eksisterende forskrifter og det fastsettes flere nye forskrifter. Departementet antar at det rent praktisk kunne la seg gjennomføre å operere med to årlige kunngjøringsdatoer. En må da bevisst utsette den formelle fastsetting av klarerte forskriftsutkast i stor utstrekning, normalt med virkning også for ikrafttredelsen. Bare i liten grad vil det være mulig å forsere pågående forskriftsarbeid for å bli ferdig til førstkommende halvårsdato.

       Ofte er nye forskrifter og endringer i eksisterende begrunnet med at det oppdages svakheter og mangler i regelverket. Det er vesentlig for både skattyterne og skattekreditorene at slike mangler korrigeres så raskt som mulig. Fastsettelse av nye forskrifter og endringer i gjeldende forskrifter kan være både til gunst og ugunst for skattyterne. Endringer til gunst vil ikke bli oppfattet som uheldige sett fra skattyternes ståsted uansett om endringene skjer overraskende. Men heller ikke tidspunktet for oppretting av svakheter i forskrifter til « ugunst » for enkelte skattytere kan velges bare ut fra hvorvidt en rask endring virker uheldig for disse. En må også ta hensyn til behovet for et mest mulig oppdatert regelverk som ivaretar både private og offentlige interesser. Vi er alle tjent med et regelverk som slår mest mulig rettferdig ut overfor alle skattytergrupper. Dermed blir skattleggingen best i tråd med de sentrale hensyn skattesystemet hviler på, som likhet, skatteevne, symmetri og nøytralitet.

       Særskilte regler om kunngjøring og iverksettelse av skatteregler gitt i forskrifter kan skape grunnlag for uheldige tilpasninger og skatteplanlegging. Innføring av to årlige kunngjøringsdatoer og iverksettelse først to måneder etter kunngjøring, vil måtte innebære at en rekke forskrifter vil få en unødvendig forsinket ikrafttredelse. Dette vil kunne medføre at nye regler til gunst får utsatt iverksettelse, noe som kan oppfattes å være stivbent overfor de skattytere som har interesse av en rask endring. Utsatt iverksettelse av regler som strammer inn eller klargjør gjeldende regler vil kunne medføre utstrakt skatteplanlegging i form av at gjennomføringen av transaksjoner blir forsert eller utsatt alt etter hva som er gunstigst i forhold til kunngjorte men ikke iverksatte regler. Dette er også noe av bakgrunnen for at departementet kan gjennomføre endringer i regelverket uten forutgående høring, jf forvaltningsloven § 37 fjerde ledd bokstav b.

       De fleste sentrale regler på skatteområdet er stabile. Det er videre klart at en rekke av endringene i forskriftene bare berører en mindre andel av skattyterne. Mange regler er rettet mot næringsdrivende og arbeidsgivere som generelt vil ha mange regelverk å skulle holde seg oppdatert i forhold til. En kan ikke legge til grunn at det for disse målgrupper (næringslivet) vil være tilstrekkelig å holde seg ajour med regelendringer bare to ganger i året. Her vil bl a Stortingets vedtakelse av skatteopplegget få stor betydning for de regler som utarbeides av Skattedirektoratet til bruk ved ligningen. Det vil være lite heldig å binde opp myndighetene til bare å kunne kunngjøre og få iverksatt regler til oppfølging av Stortingets vedtak til et bestemt tidspunkt. Dette kan skape en pressituasjon med fare for at kvaliteten blir mindre god. Det er svært viktig at en har tilstrekkelig tid til å gjennomarbeide forskriftene tilstrekkelg grundig. Dersom det ikke er tilfellet, vil dette skape behov for etterfølgende endringer for å fjerne uheldige utslag eller hull i reglene.

       I forbindelse med vedtakelsen av skattereformen ble det gitt en rekke fullmakter til å fastsette nærmere regler for departementet. Det kan erkjennes at det har vært problematisk å holde seg ajour med de stadige endringer av regelverket som var nødvendig i oppfølgingsarbeidet. Dette problem var imidertid nokså felles for både lovendringer og forskriftsendringer. Det er et mål at reglene fremover skal være mer stabile med mindre behov for endringer. Dette er også viktig for å lette merarbeid på arbeidsgivere/skattytere ved hyppige regelendringer.

       For den alminnelige skattyter er det neppe noe stort behov for å holde seg løpende, nærmest daglig orientert om regelendringer på skatteområdet. Publikum vil vanligvis få tilstrekkelig informasjon om regelverket i det materialet som sendes ut en gang om året sammen med selvangivelsen. For profesjonelle brukere og rådgivere er det åpenbart at disse må holde seg løpende orientert om endringer på skatteområdet og andre relevante områder for den virksomhet som drives. Forskrifter skal kunngjøres og det er således neppe grunnlag for å hevde at offentliggjøringen i forhold til disse gruppene er dårlig. Rent praktisk kan ajourholdet gjennomføres ved abonnement på forskjellige publikasjoner og via databaser.

       Departementet ser det som et viktigere mål å forbedre regelverket ved å luke ut unødvendige forskrifter og samordne regelverket ved sammenføyning i større samleforskrifter. Departementet arbeider med utkast til ny teknisk revidert skattelov. En antar at i oppfølgingen av dette arbeidet kan det skje en reduksjon i antallet forskrifter.

       Departementet finner etter en samlet vurdering ikke å kunne tilrå regler om særskilte datoer for kunngjøring og iverksettelse av forskrifter på skatte- og avgiftsområdet.

Forslag IV:

       Stortinget ber Regjeringen fremme endringsforslag av skattebetalingsloven slik at skattyter kan utsette innbetaling av restskatt til ordinær klagebehandling i ligningsnemnd og overligningsnemnd.

       I skattebetalingsloven er det et helt sentralt element at skatt skal betales forskuddsvis og i forhold til den løpende opptjening av inntekt. For forskuddspliktige vil skatten i meget stor grad være betalt før endelig ligning foreligger. Flere har betalt inn for mye enn for lite. Det foreligger etter skattebetalingsloven § 30 en ubetinget innbetalingsplikt for restskatt uansett om ligningen blir påklaget. Innbetalingsordningen i skattebetalingsloven sikrer at skattene blir effektivt innbetalt og at restansene derved blir minst mulig. Forskuddsutskrivningen med løpende innbetaling av skattetrekk gjennom inntektsåret sikrer at skatterestansene blir moderate. Kvaliteteten på forskuddsutskrivningen er blitt stadig bedre de senere år. Restskattene er således blitt stadig lavere i forhold til totalt utlignede skatter. Større restanser øker faren for at utestående skatter ikke vil la seg innfordre og dermed vil måtte utgiftsføres som uerholdelige. Det er således et helt sentralt element i en vellykket innfordring at den ubetingede innbetalingsplikt ikke svekkes.

       Forslaget kan etter departementets oppfatning stimulere til økt hyppighet av klager på ligningen. Skattyterne vil oppnå en utsettelse med innbetalingsplikten for restskatter dersom ligningen påklages. Forslaget vil dermed bidra til å redusere mulighetene for en effektiv innfordring av skatter. All erfaring viser at jo lenger tid det går fra skattene skulle vært betalt til de kan inndrives, desto større risiko er det for at skattene overhodet ikke vil la seg inndrive. Videre kunne skattytere som ikke fikk medhold ved klagebehandling, men som hadde utsatt sin restskattebetaling, pådra seg betydelige forsinkelsesrenter.

       Det er viktig at ligningsmyndighetene kan konsentrere sitt arbeid om viktigere forhold som kontroll og behandling av velbegrunnete klagesaker. En rekke svakt funderte klagesaker vil dessuten kunne svekke muligheten for en skikkelig og grundig behandling av de klagesaker hvor viktige spørsmål kan bli avklart.

       I tilfeller der ligningsmyndighetene innser en klar og ikke ubetydelig feil ved ligningen, er utsiktene til skattereduksjon ved klagebehandlingen nokså opplagte. Da vil samarbeidet med innkrevningsmyndighetene (kommunekassererne) regelmessig lede til at innfordring av tilsvarende restskatt stilles i bero inntil klageavgjørelsen foreligger.

       Departementet vil ikke tilrå å utsette plikten til å innbetale restskatter til etter ordinær klagebehandling i ligningsnemnd/overligningsnemnd.

Forslag V:

       Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for ileggelse av renter for for sent betalt skatt når krav om restskatt oppstår på bakgrunn av feil ligningskontoret oppdager etter at ordinær ligning er avsluttet.

       Også når ligningsmyndighetene av ulike grunner har utlignet skatten for lavt i første omgang, blir det beregnet renter på restskattebeløp som framkommer når ligningen blir endret. Begrunnelsen for renter på restskatt er at skattyter har hatt en likviditetsfordel ved at betalingen av skatten er blitt utsatt. Det er rimelig at denne likviditetsfordelen blir kompensert ved at skattyter betaler renter. Rentenivået ved dette er langt lavere enn ved regulære forsinkelsesrenter, og rentebeløpet øker ikke fordi om det går tid før skatteforhøyelsen vedtas i endringssaken. Bare når skattyteren selv har gjort feil som leder til tilleggsskatt, øker rentene for hvert år som er gått fra ordinær ligning til endringen av den, jf ligningsloven § 9-10.

       For ligningskontoret er det umulig å sikre seg 100 pst mot at det begås feil under ligningsbehandlingen. Ligningsmyndighetene behandler hvert år over 3 mill ligninger, med mange vanskelige avgjørelser ved en god del av dem. Det bør unngås å legge opp til regler hvor det på et skjønnsmessig grunnlag må avgjøres om ligningsmyndighetenen har begått en feil under saksbehandlingen eller ikke. Det er også viktig å begrense korrespondanse og diskusjon om skyld for feil ved ligningen. Det er klart at i mange tilfeller kan feil også ligge på skattytersiden selv om ligningskontoret ikke direkte fremholder dette.

       Etter ligningsloven § 4-1 har skattyterne plikt til å gjøre ligningsmyndighetene oppmerksom på feil ved ligningen og skatteoppgjøret som han er klar over. Oppdager skattyterne at det er feil ved ligningen plikter således vedkommende å varsle om dette også når feilen har ført til utligning av for lite skatt. Det er sentralt for det samarbeid som skal gjelde mellom skattyterne og ligningsmyndighetene at skattyterne lojalt følger opp denne plikten. Det kan ikke utelukkes at mange av de skattytere som får restskatt etter at ligningskontoret ved egen feil har utlignet for lav skatt, ikke overholder plikten til å varsel om feilen etter ligningsloven § 4-1. En betydelig andel feil kunne bli avklart raskere dersom skattyterne utvises en mer aktiv holdning når de mottar skatteoppgjøret.

       Departementet ser således ikke at det foreligger vesentlige grunner til å endre dagens regler om renter på restskatt.