Spørsmål

Henrik Asheim (H): Den europeiske bankstilsynsmyndigheten (EBA) har stilt spørsmål om egenkapitalbeviset. Sparebanknæringen har sendt et brev til Finansdepartementet, med forslag til endringer i finansforetaksloven de mener vil kunne løse saken uten negative konsekvenser for egenkapitalbeviset.
Hvordan vurderer finansministeren forslaget, og vil departementet ta initiativ til dialog med EBA om det?

Begrunnelse

Svar

Jens Stoltenberg: Sparebanker med egenkapitalbevis har to typer egenkapital: den opprinnelig eierløse kapitalen (grunnfondet) og egenkapitalbeviskapital. Sistnevnte er kapital eid av eksterne investorer. Etter gjeldende regler deles overskuddet mellom de to typene egenkapital forholdsmessig etter hvor stor andel av den samlede egenkapitalen de utgjør, mens reglene for dekning av tap er utformet slik at grunnfondet belastes en forholdsmessig større andel av tapet enn egenkapitalbeviseierne.
EUs kapitalkravsregelverk for banker (CRR) har regler som bl.a. skal sikre at bankens egenkapital er tilgjengelig for å dekke tap som kan oppstå. Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) har i oppgave å vurdere om instrumenter som benyttes til å hente inn egenkapital til banker, er i samsvar med kravene i CRR. I 2021-2022 vurderte EBA norske instrumenter, herunder egenkapitalbevis. EBAs vurderinger ble sendt i et brev til Finanstilsynet 9. juni 2022. I brevet påpekte EBA at egenkapitalbevisenes tapsabsorberende evne må styrkes. EBA viste i sitt brev til CRR artikkel 26 nr. 1 siste ledd, som krever at banken umiddelbart og uten begrensning kan anvende opptjent egenkapital mv. til dekning av risikoer og tap på det tidspunktet de oppstår. EBA viste videre til CRR artikkel 28. nr. 1 bokstav i. Artikkelen krever at «rene kjernekapitalinstrumenter sammenlignet med alle kapitalinstrumenter som er utstedt av institusjonen, dekker den første og forholdsmessig største andelen av tap, og hvert instrument dekker tap i samme utstrekning som alle andre instrumenter som er godkjent som ren kjernekapital».
I brevet påpekte EBA videre at de anså det som nødvendig at sparebanker med relativt små utjevningsfond øker størrelsen på fondet. En økning av utjevningsfondet vil gjøre at egenkapitalbeviseierne tar en større andel av bankens tap. EBA pekte i tillegg på at kapitalstrukturen i sparebanker med egenkapitalbevis er kompleks, og at kompleksitet øker risikoen for at instrumenter ikke oppfyller kravene i CRR.
På bakgrunn av EBAs vurdering satte Finansdepartementet i 2023 ned Sparebankutvalget, som i NOU 2024: 22 kom til at reguleringen av norske egenkapitalbevis ikke tilfredsstiller kravene som CRR stiller til tapsabsorberende evne, og at regelverket derfor må endres slik at egenkapitalbeviseierne og grunnfondet dekker tap forholdsmessig.
Sparebankforeningen og Finans Norge mener at det ikke er nødvendig å gjøre tapsfordelingen forholdsmessig, fordi ordlyden i CRR bare har uttrykkelig krav om slik forholdsmessighet mellom instrumenter, og det bare er egenkapitalbeviset som er et instrument. Sparebankutvalget mener også at egenkapitalbeviset er det eneste instrumentet i de aktuelle sparebankene. Utvalget peker imidlertid på at myndighetene i utformingen av regelverket har lagt vekt på at grunnfondet skal beskyttes som om det stod en eier (lokalsamfunnet) bak, og at grunnfondet og egenkapitalbevis derfor må ses på som to kapitalklasser. Utvalget mener at det ikke er forenlig med CRR og formålene med kvalitetskravene til kapital at grunnfondet beskytter egenkapitalbeviseierne mot tap.
Den 25. april 2025 sendte Finansdepartementet et brev til Finanstilsynet, hvor departementet ba om at Finanstilsynet anmodet EBA om skriftlig å utdype sin forståelse av det regulatoriske grunnlaget for vurderingen i EBAs brev 9. juni 2022. Av departementets brev til Finanstilsynet fremgår bl.a. følgende:

«For norske myndigheter er det viktig å bevare egenkapitalbeviset som et velfungerende kapitalinstrument for norske sparebanker. Finansdepartementet mener derfor at det er ønskelig med større klarhet rundt det rettslige grunnlaget for EBAs vurdering av egenkapitalbevis. CRR stiller ulike krav til henholdsvis kapitalinstrumenter og kapitalposter, og som det fremgår av Sparebankutvalgets utredning og Finanstilsynets brev til EBA 3. mars 2022, er egenkapitalbevis det eneste egenkapitalinstrumentet som er utstedt av de aktuelle sparebankene, det vil si at egenkapitalbeviset dekker den første og forholdsmessig største andelen av tap sammenlignet med andre utstedte instrumenter i tråd med ordlyden i CRR artikkel 28 nr. 1 bokstav i.»

Finanstilsynet fulgte opp med et brev til EBA den 29. april 2025, hvor Finanstilsynet ba om en nærmere redegjørelse for det rettslige grunnlaget for EBAs vurderinger.
EBA besvarte Finanstilsynets brev den 26. mai 2025. I dette brevet viser EBA til at «substantial compliance with Article 28(1)(i) of the CRR could not be confirmed». EBA viser til at kapitalstrukturen i norske egenkapitalbevisbanker er utformet på en måte man ikke direkte har tenkt på da reglene i CRR ble fastsatt. EBA mener likevel at den komplekse strukturen med flere kapitalklasser («multilayered capital classes») med et skille mellom kapitalen som tilhører hhv. egenkapitalbeviseierne og grunnfondet, kombinert med at flere banker har lavt utjevningsfond, gjør at kravene i CRR ikke er oppfylt.
EBA avslutter brevet med å vise til at på grunn av konstruktivt samarbeid mellom EBA og nasjonale myndigheter, og villighet hos nasjonale myndigheter til å følge opp EBAs vurderinger, så har EBA aldri tidligere vært nødt til å ta instrumenter av listen over godkjente instrumenter.
Sparebankforeningen og Finans Norge har i et brev 2. desember 2025 til departementet vist til at grunnfondet ikke er ansett som et instrument av verken norske myndigheter eller Sparebankutvalget, men at EBA i et møte 17. oktober 2025 med foreningene skal ha stilt spørsmål om grunnfondet kan anses som et instrument. Sparebankforeningen og Finans Norge skriver videre i brevet at det er «enkelte bestemmelser i finansforetaksloven som kan gi grunnfondskapitalen noe, men svært begrenset, karakter av å være et kapitalinstrument, nærmere bestemt adgang til tilbakebetaling av innskutt grunnfondskapital og til utdeling av utbytte på innskutt grunnfond». For å redusere risikoen for at EBA skal konkludere med at grunnfondet skal anses som et instrument, foreslår Sparebankforeningen og Finans Norge at disse bestemmelsene endres. Sparebankforeningen og Finans Norge uttaler deretter følgende:

«Ingen sparebanker benytter bestemmelsene som foreslås endret, og til tross for at EBA tilsynelatende ikke har fremmet konkrete anførsler om at slik adgang eksisterer, mener vi at en slik klargjøring bør fjerne enhver tvil om hvorvidt kapitalstrukturen og prioritetsrekkefølgen i de aktuelle sparebankene fullt ut oppfyller kravene i henhold til CRR.»

Dette forslaget omfatter ikke endringer i bestemmelser som har betydning for fordeling av tap mellom grunnfondet og egenkapitalbeviseierne. Slik departementet leser tilbakemeldingene fra EBA, mener EBA at egenkapitalbevisets tapsabsorberende evne må bedres, uavhengig av om grunnfondet er å anse som et instrument. Departementet mener derfor at de foreslåtte endringene fra Sparebankforeningen og Finans Norge neppe vil ivareta EBAs innvendinger.
Jeg vil likevel understreke at forslaget fra Sparebankforeningen og Finans Norge, ev. også utdypet etter ytterligere kontakt mellom foreningene og EBA, vil inngå i departementets samlede vurdering av saken.