Svar
Kjersti Stenseng: De generelle reglene om offentlighet og innsyn, saksbehandling og journalføring og arkiv som følger av offentleglova, forvaltningsloven og arkivloven med forskrifter, gjelder også for kommunene som forvaltningsorganer. I tillegg har kommuneloven noen særskilte regler for saksbehandling i folkevalgte organer i kommunene og fylkeskommunene, som gjelder hvis ikke annet er bestemt i lov.
Plikten til å føre journal følger av offentleglova og arkivforskriften. Det framgår av arkivforskriften at et offentlig organ skal ha en eller flere journaler for registrering av dokumenter i sakene organet oppretter. I journalen skal det registreres alle inngående og utgående dokumenter som regnes som saksdokumenter for organet etter offentleglova, dersom de er eller blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon. Hovedregelen er dermed at saksdokumenter som er sendt inn eller ut av virksomheten og som blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon, skal journalføres. Hva som i denne sammenhengen regnes som et saksdokument, følger av offentleglova: «Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet.» Et dokument er «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande». Dokumentbegrepet er teknologi- og informasjonsnøytralt, og kan for eksempel være en e-post, en video, en sms eller et tradisjonelt brev på papir. Utgangspunktet for vurderingen av om noe er et saksdokument, er innholdet i dokumentet. Grunnvilkåret er at dokumentet inneholder opplysninger som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet. I praksis kan det i noen tilfeller være vanskelig å trekke grensen mellom saksdokumenter for organet og ulike private dokumenter som knytter seg til annen virksomhet. I slike tilfeller må det gjøres en konkret vurdering, med utgangspunkt i dokumentets innhold. Daværende Justis- og politidepartementet har laget en veileder til offentleglova, som blant annet gir veiledning om hvordan begrepet «saksdokument for organet» skal forstås, se «Rettleiar til offentleglova» punkt 4.4.2.3. Arkivverket har også utarbeidet en veileder for arkivering og journalføring i departementene og statlige virksomheter, som også er relevant for kommuner og andre offentlige virksomheter, se Veileder for arkivering og journalføring i departementene og statlige virksomheter.
Slik representanten viser til, kan det oppstå noen særskilte spørsmål når det gjelder dokumenter som blir sendt til og fra den politiske ledelsen i et forvaltningsorgan, for eksempel i en kommune. Bestemmelsene om offentlighet og journalføring inneholder ikke bestemmelser som er utformet spesielt med sikte på dokumenter som sendes til og fra den politiske ledelsen i et organ. Denne problemstillingen er blant annet omtalt i den nevnte veilederen fra daværende Justis- og politidepartementet. I veilederen vises det til St.meld. nr. 32 (1997–98) Om offentlighet i forvaltninga punkt 5.6. Vurderingene som er gjort her er også retningsgivende for grensedragningen av hva som er et saksdokument etter offentleglova.
I stortingsmeldingen oppstilles følgende utgangspunkt:
«Rettslig sett er det hevet over tvil at offentlighetsloven i utgangspunktet ikke omfatter skriftlig materiale som en person i et forvaltningsorgan utarbeider, sender ut eller mottar i en rent partipolitisk sammenheng. Men som ved andre former for privat post må dette utgangspunktet modifiseres i tilfeller hvor partiinterne dokumenter inneholder nye opplysninger som har betydning for avgjørelsen av en forvaltningssak som den aktuelle personen deltar i avgjørelsen av. Og nettopp fordi partipolitiske spørsmål ofte vil knytte seg til aktuelle saker som et forvaltningsorgan behandler, må det foretas en grensedragning opp mot hva som er å betrakte som forvaltningens saksdokumenter. Det lar seg her knapt gjøre å trekke opp de nærmere grenser i detalj. Spørsmålet om et dokument kan regnes som et partiinternt dokument, som altså ikke er et av forvaltningens saksdokumenter, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.»
Dersom et dokument som er utarbeidet, sendt eller mottatt av den politiske ledelsen regnes som et saksdokument for forvaltningsorganet, her kommunen, vil offentleglovas regler om innsyn gjelde på samme som for kommunens øvrige saksdokumenter. Det må gjøres en konkret vurdering av om det skal gis innsyn eller ikke i hvert enkelt saksdokument.
Når det gjelder muntlige henvendelser eller telefonsamtaler vil det i noen tilfeller gjelde en nedtegningsplikt, jf. forvaltningsloven. Nedtegningsplikten gjelder der det «ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part [blir] gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Det samme gjelder iakttakelser tjenestemannen gjør ved befaring m.m.».
Vurderingen av om en henvendelse til eller fra en folkevalgt i et kommunalt organ må regnes som et saksdokument etter offentleglova som omfattes av journalføringsplikten, eller om henvendelsen er av ren partipolitisk karakter og dermed ikke omfattet av dette regelverket, må gjøres konkret i hver enkelt sak.