Skriftlig spørsmål fra Seher Aydar (R) til helse- og omsorgsministeren

Dokument nr. 15:281 (2022-2023)
Innlevert: 01.11.2022
Sendt: 02.11.2022
Besvart: 04.11.2022 av helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol

Seher Aydar (R)

Spørsmål

Seher Aydar (R): Hva slags prosess ligger bak forslaget om å fjerne knekkpunktet og innføre risikojustering av basistilskuddet for fastlegeordningen, hvorfor fremmes dette før ekspertutvalget har konkludert og har organisasjoner, berørte fagmiljøer eller ekspertutvalget vært involvert i prosessen med å utvikle den nye modellen?

Begrunnelse

I statsbudsjettet for 2023 legger regjeringen opp til en omfattende endring finansieringen av fastlegeordningen ved å endre av basisfinansieringens innretning gjennom å fjerne knekkpunktet og innføre det de kaller risikobasert basistilskudd fra 1. mai. Dette forslaget har møtt mye kritikk fordi det er uklart hva dette vil får av konsekvenser. Samtidig pågår en utredning fra et ekspertutvalg, som regjeringen selv har utnevnt og som ikke er avsluttet.

Ingvild Kjerkol (A)

Svar

Ingvild Kjerkol: Over tid har det vært utfordringer i fastlegeordningen. Dette gjorde at Stortinget anmodet Solberg-regjeringen om å evaluere ordningen. I evalueringen ble det påvist flere utfordringer. Det ble pekt på den store arbeidsbelastningen for fastlegene og at stadig flere og også større kommuner slet med å rekruttere og beholde fastleger. Videre mente evaluator at ordningen var underfinansiert. Solberg-regjeringen svar på evalueringen var Handlingsplanen for allmennlegetjenesten 2020-2024. Planen består av 17 tiltak, hvorav innføring av knekkpunkt var et av tiltakene. Handlingsplanen følgeevalueres. I tillegg følger Helsedirektoratet utviklingen nøye.
Helt siden knekkpunktet ble innført, har forskningsmiljøer spesielt pekt på at knekkpunkt ikke er et godt tiltak. Universitetsmiljøet i Oslo omtalte det blant annet som omvendt overtids-betaling og pekte på at differensiering ved hjelp av knekkpunkt ikke er en modell som er kjent fra noen andre land. Det ble pekt på at det ikke foreligger data som tyder på at fastleger med korte pasientlister har en større andel pasienter med stort behov, enn det fastleger med lange lister har. Det ble pekt på at risikojustering av basistilskuddet, som blant annet benyttes i Sverige, ville være et mer egnet tiltak for å kompensere for arbeidsbelastning og legge til rette for bedre oppfølging av innbyggerne med størst behov for tjenester.
I årsrapporten for handlingsplanen fra mai i år skriver Helsedirektoratet at gjennomsnittlig listelengde ikke har gått mer ned enn før tiltaket med knekkpunkt og økt basistilskudd ble innført. Det blir vist til en viss konvergering mot knekkpunktet på 1000 listeinnbyggere. Det pekes også på at kapasiteten i ordningen stadig svekkes, da listelengden går ned uten at det kommer nok leger inn i ordningen til å kompensere for dette. Helsedirektoratet peker videre på at bortsett fra at det er innført et knekkpunkt i basistilskuddet, er dagens basistilskudd likt for alle listeinnbyggere. Et alternativ til dette mener direktoratet kan være risikojustering av basistilskuddet avhengig av kjennetegn ved den enkelte innbygger på fastlegens liste, som for eksempel kjønn, alder og helsetilstand. Hensikten er å kompensere legen for merarbeid med ulike grupper av listeinnbyggere, ved at arbeidskrevende lister utløser mer basistilskudd enn gjennomsnittet.
Oslo Economics og Universitet i Oslo, Institutt for helse og samfunn, evaluerer Handlings-planen for allmennlegetjenesten. I sin rapport fra 2022 skriver de blant annet følgende om basistilskuddet.

«For å gi mer treffende økonomisk kompensasjon for eksisterende arbeids-belastning, kan det være aktuelt med risikojustert basistilskudd, det vil si differensiering av basistilskuddet basert på kjennetegn ved listeinnbyggerne. Kombinasjonen av økt gjennomsnittlig basistilskudd sammen med risikojustering anses å være en egnet løsning for å treffe de fastlegene som har særlig høy arbeidsbelastning per pasient. Basistilskudd kan også risikojusteres på en måte som gir større basistilskudd i kommuner med rekrutteringsproblemer. Knekkpunkt gir redusert insentiv til lengre lister for de legene som ønsker det. Derimot vil en risikojustert per capita-sats sikre økonomisk trygghet og tilstrekkelig kompensasjon for eksisterende arbeidsbelastning, samtidig som leger som ønsker lange lister får muligheten til det.»

Evalueringen så langt viser at vi står i en situasjon hvor den gjennomsnittlige listelengden fortsetter å gå ned uten at det det kommer nok nye leger til. Kapasiteten i ordningen går følgelig ned. Knekkpunkt har bidratt til mindre listeansvar, ikke mer. Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg for å vurdere flere mulige endringer i ordningen på noe lengre sikt. Blant annet skal utvalget vurdere økt basisfinansiering, risikojustering av basistilskuddet og profesjonsnøytrale takster. Jeg ser fram til å motta utvalgets vurderinger. Samtidig kan vi ikke sitte å se på at tilgangen til fastlege blir stadig dårligere. Regjeringen har vurdert risikojustert basistilskudd opp mot knekkpunkt, hvor begge er ment å være metoder for å legge til rette for riktig arbeidsbelastning. Det er belegg for å hevde at risikojustering er bedre egnet enn knekk-punkt. Mens knekkpunkt normerer en gitt listelengde, er hensikten med risikojustering å sørge for at utførere av en tjeneste får et jevnbyrdig utgangspunkt for å tilby gode og likeverdige tjenester til alle. Risikojustering brukes også i andre land og blant annet innenfor finansieringen av sykehus og kommunesektoren. Knekkpunkt er en særnorsk løsning som så langt ikke har gitt ønsket effekt.
Risikojustering er det arbeidet med over tid. Blant annet utarbeidet NTNU i 2020 på oppdrag fra Helsedirektoratet en oppsummering av litteraturen som er publisert om bruk av verktøy og modeller for risikojustering brukt til finansieringsmål. NTNU viser at dette gjøres i flere land og at hensikten uansett modell er å få en økonomisk fordeling som sikrer at behandlere som har en større andel av pasienter med store og/eller sammensatte behov, har insitament til å ta god vare på disse. En variant av risikojustering er også forsøkt i forsøket med primærhelseteam som har pågått siden 2018. Basert på behovet for blant annet å vurdere finansieringsmodellen for fastlegeordningen, fikk Helsedirektoratet i forbindelse med budsjettet for 2022 i oppdrag å arbeide med risikojustering. Dette oppdraget har Helsedirektoratet arbeidet med gjennom hele 2022 og direktoratet har hatt dialog med sentrale forsknings- og utredningsmiljøer om mulige innretninger. Helsedirektoratet har basert på oppdraget i tildelingsbrevet og tilleggsoppdrag i forbindelse med budsjettet for 2023, identifisert data som kan benyttes for risikojustering. Dette danner grunnlaget for videre arbeid med konkret modell fram til innføring 1. mai 2023. I det videre arbeidet vil direktoratet ha dialog med forskningsmiljøer, Legeforeningen, KS og Oslo kommunene for å få gode innspill til arbeidet. Målet er å få til en modell som godt fanger opp arbeids-belastningen og gir fastlegene et jevnbyrdig utgangspunkt for å tilby likeverdige helsetjenester til innbyggere med ulike behov. Modellen vil måtte forvaltes og utvikles over tid. Ekspertutvalgets arbeid og rapporter vil også danne grunnlag for videre arbeid med innretningen av finansieringsmodellen for fastlegeordningen.
Jeg mener det ikke kan være et mål i seg selv med en bestemt listelengde. Målet må være god tilgang til fastleger, tjenester av god kvalitet og en rimelig og jevn arbeidsbelastning for fastlegene som legger til rette for fritid og et liv utenom jobb. Dette haster det med å stimulere til. Regjeringen har derfor i budsjettet for 2023 foreslått å innføre risikojustert basistilskudd samtidig som basistilskuddet styrkes med 720 mill. kroner (helårseffekt). På denne måten sikrer vi at så godt som alle fastleger vil motta økt basistilskudd i forbindelse med omleggingen, samtidig som vi stimulerer til listeansvar og insentiv for å ta godt vare på innbyggerne med størst behov for legetjenester.