Erfaringane med Nav-reforma

Nav-reforma er blitt kritisert for å ikkje ha oppnådd ønska resultat, men ført til færre i jobb og fleire på trygd. Reforma er kritisert for å vere altfor omfattande og kompleks og gjere det vanskeleg for sårbare grupper med urimelege dokumentasjonskrav og låg tilgjenge. Ein studie frå OsloMet fann i 2021 at reforma har hatt ein negativ effekt på unge som fell frå i vidaregåande skule. Ekspertgruppa som evaluerte Nav i 2010, tilrådde at Nav burde strippast for oppgåver og fokusere på kjerneområda sine, arbeid og aktivitet. Nav har utvikla seg i ein retning der dei som arbeider i førstelinja, har fått mindre ansvar og makt, med følgjande negative konsekvensar for brukarane av tenesta. Kanalstrategien til Nav om at fleire brukarar skal få hjelp ved å nytte seg av digitale løysingar i staden for fysisk oppmøte, er også blitt kritisert. I Helsetilsynets landsomfattande rapport (5/2021) blei det vurdert at korte opningstider og lang ventetid på telefon utgjorde ein risiko for at Nav-kontorets funksjon som samfunnets siste tryggleiksnett ikkje fungerte etter føremålet. Helsetilsynet såg alvorleg på at det førte til at enkelte brukarar ikkje får hjelp til å dekke grunnleggande behov som pengar til mat, straum og bustad, til riktig tid.

NOU 2023:11 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten kom med fleire tiltak for å få ned sakshandsamingstida i Nav og auke brukarane sin tillit.

I Riksrevisjonens undersøking av stønaden til dekning av utgifter til ortopediske hjelpemidler, rapportert i Dokument 1 (2025–2026) blei det retta kritikk mot Nav for manglande internkontroll av utbetalingar. I Riksrevisjonens rapport, Dokument 3:5 (2025−2026) Riksrevisjonens undersøkelse av Navs innsats for å forhindre frafall fra arbeidslivet, kjem det fram at Nav ikkje har lukkast med å få ned fråfallet frå arbeidslivet. Stadig fleire fell utanfor, og både sjukefråværet og delen som får helserelaterte ytingar, aukar.

Behov for systemendring

20 år med Nav-reform og ein felles arbeids- og velferdsetat viser stort behov for å forenkle systemet og styrkje kjerneoppgåva med å få folk i arbeid. Ein har ikkje oppnådd målet med Nav-reforma om å få fleire i arbeid, gjere det enklare for brukarane eller få ei meir effektiv forvaltning. Det har gått ut over menneske som treng hjelp frå styresmaktene. Det er no stort behov for å styrkje Nav si evne til å møte menneske – ikkje berre forvalte system. Forslagsstillarane meiner at dette ikkje er mogleg å få til utan større endringar i dagens Nav. Det er ikkje tilstrekkeleg med overflatiske endringar, eksterne gjennomgangar av internkontroll eller vurdering av lovverk. Nav må forenklast. Ei forenkling av Nav må sette brukarane i sentrum, gjennom ei tillitsreform der førstelinja i Nav må få større ansvar og mynde for å sikre brukarane dei riktige tiltaka. Mange dyktige lokale rettleiarar kjenner både brukarane og næringslivet godt. Dersom tilsette på Nav-kontor lokalt får større handlingsrom til å vurdere kva som fungerer, kan dei også få fleire varig i arbeid.

Nytt Nav må byggast nedanfrå og opp og organiserast slik at brukarane blir møtt på ein verdig måte og får effektiv hjelp og oppfølging. Skal vi lukkast med å få fleire i arbeid i åra som kjem, må vi gjere meir enn å styrke Nav med pengar. Det trengst endring i organisasjon, kultur og leiing.

Forslagsstillarane meiner at Nav snarast må delast opp i éin arbeids- og aktivitetsetat og éin pensjons- og trygdeetat. Partnarskapsmodellen må gjennomgåast, internkontrollen må lovfestast og det må innførast ei tillitsreform i Nav med ansvar og vedtaksmynde i førstelinja.

Deling av dagens arbeids- og velferdsetat (Nav)

Dagens modell med éin felles etat har vist seg å ha store problem med intern kompleksitet, omstillingsevne og fleksibilitet, og leiarutfordringar knytt til å samle eit så stort spekter av ulike oppgåver i ein etat, nettopp slik Rattsø-utvalet åtvara mot i si tid.

Dei arbeids- og helserelaterte ytingane som Nav forvaltar, har alle eit skjønsbasert lov- og regelverk. Samstundes er det stor overlapp mellom ytingane for same person. Dette krev god dialog og tillit mellom dagens rettleiarar ved Nav-kontora og personar som treng tryggleiksnettet til velferdssamfunnet. Når Nav ikkje gjer ei god, individuell kartlegging av situasjonen og behova til den einskilde, vil risikoen for varig utanforskap bli større. Det ser ein av auken av talet på personar som mottek arbeidsavklaringspengar (AAP) og uføretrygd. Dette viser at Nav har hatt vedvarande problem nettopp knytt til forvaltninga av arbeids- og helserelaterte ytingar. Forslagsstillarane meiner difor at Nav må kraftsamle arbeidet sitt på dette området ved å samle arbeids- og helserelaterte ytingar i ein eigen etat.

Blindsonerapporten (NOU 2020:9 Blindsonen – Gransking av feilpraktiseringen av folketrygdlovens oppholdskrav ved reiser i EØS-området) peika på at mangel på kompetanse, kapasitet, kommunikasjon og kritisk tenking synest å ha prega det praktiske gjennomføringsarbeidet. Også NOU 2023:11 Raskt og riktig – En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten har peika på dei same veikskapane. Riksrevisjonens siste rapport; Dokument 3:5 (2025−2026) kom med ein nådelaus kritikk om at Nav har mislukkast med å få ned fråfallet frå arbeidslivet.

Riksrevisjonen konkluderer slik:

• Målet om å redusere frafallet fra arbeidslivet er ikke nådd.

• Andelen som mottok helserelaterte ytelser, har økt siden 2019.

• Det kan stilles spørsmål ved om Arbeids- og velferdsetaten i tilstrekkelig grad kontrollerer folketrygdlovens vilkår for rett til sykepenger.

• Sykmeldte får for lite oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

• Behandlingen av AAP-søknader varierer mellom Nav-kontor og har blitt mindre streng siden 2018.

• Mange AAP-mottakere deltar ikke i arbeidsmarkedstiltak.

• Arbeids- og velferdsetaten har ikke alltid god nok informasjon om arbeidsevnen til søkere av uføretrygd.

• Rammene for jobben som fastlege gjør det krevende å ivareta portvokterrollen for folketrygden.»

Ungdomsgarantien har medført at rettleiarar som skal følgje opp personar over 30 år, har fått ansvar for altfor mange personar til at det kan bli gitt god oppfølging. Det blir difor feil når Nav, som følgje av ressursmangel, må setje brukargrupper opp mot kvarandre. Dette fører til at personar over 30 år ikkje får ivareteke rettane sine godt nok.

Nav må bli betre til å identifisere dei sjukmelde som risikerer å miste arbeidsforholdet og falle utanfor arbeidslivet. Ved å samle ytingane og tenestene som er knytt til arbeid og helse, vil organiseringa bli meir effektiv, fagleg, fleksibel og kunnskapsbasert.

Skilnader i søknader om AAP som blir innvilga og avslått, kan tilskrivast mange faktorar. Nokre kontor og forvaltningseiningar kan praktisere regelverket for strengt eller liberalt. Dagens oppdeling av sakshandsaming og oppfølging, inneber at NAY (Nav Arbeid og ytelser) baserer seg på skriftleg informasjon i saka og slik sett vil det i seg sjølv innebere risiko for feil tolking eller feil vekting av faktum.

Å halde fram med dagens organisering av Nav med éin stor felles arbeids- og velferdsetat vil gå ut over dei som tenesta er til for, nemleg brukarane av Nav. Etter forslagsstillarane si mening viser dette at Stortinget må vedta systemendringar som gir raske forbetringar i Nav sin organisasjon, kultur og leiing. Éin arbeids- og aktivitetsetat vil lettare sikre samhandling mellom rettleiar og sakshandsamar for å korrigere praksis og gi større fleksibilitet i organisasjonen. Slik vil brukarane bli sikra betre hjelp.

Forslagsstillarane meiner difor at dagens Nav snarast må delast opp i éin arbeids- og aktivitetsetat og éin pensjons- og trygdeetat. Arbeids- og aktivitetsetaten får ansvaret for mellombelse ytingar som dagpengar, tiltakspengar, sjukepengar, arbeidsavklaringspengar og overgang til uføretrygd. Pensjons- og trygdeetaten får ansvar for utbetaling av langvarige ytingar, som barnebidrag, alders- og krigspensjon, barnetrygd og overgangsstønad.

Grunnstønads- og hjelpemiddelområdet og gravferdsstønad med fleire, kan vurderast flytta til Helfo.

Forslagsstillarane meiner ei slik endra organisering kombinert med å investere auka bemanning på dei lokale Nav-kontora, er samfunnet si beste investering for å gi folk over 19 år som lever i utanforskap eller opplever ufrivillig fråfall frå eit inntektsbringande arbeidsliv, betre livskvalitet. Slik investering vil auke arbeidsstyrken og skatteinntektene og redusere staten sine utgifter til helserelaterte utgifter frå Nav.

Innføring av ei tillitsreform i Nav

I dag er Nav organisert slik at dei som er tilsett på den statlege delen av Nav-kontora, er rettleiarar utan mynde til å fatte vedtak i søknader. Dei tilsette høyrer til arbeids- og tenestelinja under arbeidsavdelinga i statleg Nav. Dei kan greie ut, vurdere og førebu saker før vedtak blir fatta. Rettleiarar kan til dømes legge fram saker om helserelaterte ytingar (sjukepengar, arbeidsavklaringspengar, uføretrygd) for vedtak i Nav Arbeid og ytelser (NAY). NAY fattar vedtak i saker om statlege ytingar. I dag handsamar dei ytingar i regionale eller nasjonale køar avhengig av stønadsområde.

Sidan det er regionale og nasjonale køordningar veit ikkje rettleiarar ved det lokale Nav-kontoret kven som vil handsame søknaden. Korkje den som søkjer om yting eller rettleiarar på Nav-kontora har høve til å komme i dialog med sakshandsamarar på NAY før deira sakshandsaming startar. Ulike søknader på helserelaterte ytingar frå same borgar vert ikkje handsama av same person på NAY.

Frå 1. januar 2026 skal NAY forsøke korleis dei kan samle i ei nasjonal eining og spesialisere fagområda ytterlegare. Sjukepengar og dagpengar er dei fagområda kor ein skal gjennomføre forsøk.

NOU 2023:11 peika på at delinga ein i dag har mellom Nav-kontor (arbeidslinja) og NAY (ytelseslinja) er problematisk. Prosessane opplevast av både brukarar og fagfolk som lite transparente og forståelege.

Utvalet bak NOU 2023:11 peika på at Nav-kontor og NAY burde vere underlagt same leiing og same styringslinje. Utvalet meinte at dette ville bidra til meir heilskapleg kommunikasjon og samhandling, og den enkelte brukar ville oppleve prosessen som meir forståeleg og samtidig få meir heilskaplege tenester ut frå sitt behov.

Arbeidsmarknaden er i kontinuerleg endring, noko som krev oppdatert kunnskap om kva den lokale arbeidsmarknaden har behov for av kompetanse og arbeidskraft. For å gi heilskaplege tenester må dagens Nav-kontor få myndet og ressursane tilbake. Det er vanskeleg for ein rettleiar å gi god informasjon om ytingar, rettar og plikter når ein ikkje kjenner til sakshandsaminga eller sakshandsamaren, og på same måte er det krevjande for ein sakshandsamar å vite kva slags utgreiing, rettleiing og informasjon som er gitt av rettleiar på Nav-kontor.

Forslagsstillarane meiner ut frå dette at det må overførast ansvar og vedtaksmynde til tilsette i førstelinja i Nav som er dei som kjenner brukarane best. Dette som ein del av ei tillitsreform til beste for brukarane av tenestene. Den nye arbeids- og aktivitetsetaten må difor organiserast på ein måte som sikrar at statlege tilsette ved Nav-kontora får vedtaksmynde i saker som gjeld den mellombelse ytinga arbeidsavklaringspengar (AAP). Ved å samle kompetansen om sakshandsaming på ytingar og oppfølging av tenester vil ein oppnå betre resultat og høgare kvalitet i arbeidet overfor dei menneska som treng bistand frå Nav.

Ny vurdering av partnarskapsmodellen

Partnarskapsmodellen var ein del av Nav-reforma frå 2006 og innebar at stat og kommune skulle samarbeide om å drive lokale Nav-kontor, med felles ansvar for å tilby samordna og heilskaplege arbeids- og velferdstenester slik at brukarane skulle få éi dør inn til hjelp for å kome i arbeid, få økonomisk tryggleik og sosiale tenester ut frå sitt behov. Dei statlege og kommunale tenestene og leiingane skulle vere likestilte. Det betyr at den statlege delen av Nav i dag er samla inn mot leiinga i direktoratet, mens dei kommunalt tilsette må forhalde seg til kommunedirektørane i alle landets kommunar. Dette gir skilnader i kva tenester den einskilde kommunen vel å ta inn i sitt Nav-kontor.

Forslagsstillarane støttar dagens lovverk som seier at økonomisk sosialhjelp er ei kommunal yting. Det er kommunane som har best oversikt over dei lokale, menneskelege forholda, og som har forvaltningsansvaret for primærhelsetenesta, bustad- og grunnskuletilbodet.

Partnarskapsmodellen blir opplevd krevjande og kan gi uklarleik knytt til kven som skal ha ansvaret for kva og utfordringar rundt personvern på tvers av kommunale og statlege ytingar.

Ei revidering av partnarskapsmodellen er difor formålstenleg. Forslagsstillarane meiner det vil vere viktig å sjå på om kommunane kan ta eller bli gitt meir ansvar for arbeidsinkludering. Det vil vere viktig å sjå på kommunens økonomiske og faglege ansvar for kvalifiseringsprogrammet, i forhold til statens ansvar for arbeidsmarknadspolitikken. Forslagsstillarane meiner staten framleis må ha det overordna økonomiske ansvaret for arbeidsmarknadspolitikken.

Lovfesting av internkontroll i Nav

Arbeids- og inkluderingsministeren har sett i gang ei ekstern gransking av Nav sin internkontroll i etterkant av at Riksrevisjonen offentleggjorde Dokument 1 (2025−2026) og Nav-direktørens avgang i november 2025.

Forslagsstillarane viser til at internkontroll er eit sentralt verkemiddel for å sikre etterleving av lover og regelverk i verksemda. Internkontroll er eit leiaransvar, ein naudsynt føresetnad for god styring, og er ein prosess som skal gi rimeleg tryggleik for målretta og effektiv drift, påliteleg rapportering og etterleving av lover og regler. I eit internkontrollsystem ligg det òg ei klargjering av kven som har ansvar for kva, og korleis oppgåvene blir gjennomført effektivt for å nå mål og overhalde krav. Systemet for internkontroll i Nav er i dag forankra i Reglement for økonomistyring i staten og i instruksen til Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Klage- og ankeutvalet (jf. NOU 2023:11) stilte spørsmål både ved om Nav i tilstrekkeleg grad klarer å identifisere avvik og risiko for avvik, og om Nav i tilstrekkeleg grad klarer å følgje opp dei avvika som blir avdekte. Leiinga i Nav erkjente at den juridiske internkontrollen ikkje har vore god nok. Utvalet peika også på at det er avgjerande at tilsette i Nav har kultur for å melde frå om manglar, og at dette blir gitt positiv merksemd. Det blei peika på at det var nødvendig å få på plass eit betre internkontrollsystem. Vidare blei det tilrådd at nokon må ha eit klart ansvar for å følgje opp dette systemet.

Forslagsstillarane viser til at eit av klage- og ankeutvalet sine hovudtiltak for å redusere sakshandsamingstida var «– at det lovfestes et krav til internkontroll i Nav, og at Nav utvikler et helhetlig kvalitetssystem for bedre oppfølging av kvalitetsavvik». Utvalet føreslo i sin rapport, som blei avgitt 30. mars 2023, slik endring i arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 tredje ledd. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har ikkje følgt opp dette overfor Stortinget. Dette er oppsiktsvekkande då arbeids- og velferdsdirektør Hans Christian Holte sin avgang i november 2025 blei grunngjeve med manglande internkontroll.

Forslagsstillarane meiner på denne bakgrunn at Nav og dei underliggande organa må få lovfesta internkontroll i eiga verksemd for å sikre at lover og forskrifter blir følgde.

Grunnleggande forenkling av Nav for å sikre brukarane sine interesser.

Regjeringa sette den 5. desember 2025 ned eit utval som skal gjennomgå folketrygdlova og kome med tilråding innan 31. desember 2027.

Det er positivt, men dekker ikkje behovet for rask og nødvendig opprydding og endring av Nav. Forslagsstillarane meiner det er uakseptabelt at utvalet er sett ned utan representasjon frå brukarar av og tillitsvalde i Nav. Deira tiltru til ei revidert folketrygdlov er heilt vesentleg. Utan at det skjer ei systematisk innhenting av erfaringar frå desse organisasjonane og ei direkte involvering av dei i lovarbeidet, meiner forslagsstillarane dette vil svekke tilliten til arbeidet i utvalet vesentleg.

Lover og forskrifter på arbeids- og velferdsområdet er svært kompliserte. Det er stort behov for å gjennomføre forenklingar som samstundes styrkar det økonomiske tryggleiksnettet gjennom betre universelle ordningar for mottakarane som har dårlegast inntektssikring.

Regelverk skal understøtte den einskilde sine behov, og fagfolka i Nav skal kunne gjere godt arbeid i tråd med overordna, politiske intensjonar.

I mandatet frå Arbeids- og inkluderingsdepartementet blir det opna for at meir av innhaldet i folketrygdloven bør overførast i forskrift. Forslagsstillarane meiner det er viktig å halde fast ved at reglane om ytingane skal finnast i sjølve lova og ikkje overførast til forskrift.

Digitaliseringskostnadane i Nav er høge og aukande. Dette gjeld for både utviklingskostnader, lisensar og vedlikehald. Det er krevjande for tilsette å forhalde seg til mange system og endringane som blir gjort i fleire parallelle system. Dei to siste store IKT-moderniseringsprogramma, sjukepengar (P3) og dagpengar/AAP (P4) har vore svært forseinka, kostnadsoverskridande og har enno ikkje levert slik som førespegla. Når digitaliseringsprosjekt har overskride kostnader og ikkje levert som førespegla, har tapet blitt dekt av driftsmidlar, noko som har ført til dårlegare oppfølging frå rettleiarar på Nav-kontora, og lange sakshandsamingskøar ved Nav Arbeid og ytelse (NAY). Forslagsstillarane vil påpeike at det er avgjerande at utvalet har med seg denne erfaringa i arbeidet sitt.

Forslagsstillarane meiner ein føresetnad for at Nav skal lukkast med digitaliseringa av dei arbeids- og helserelaterte ytingane, er at lov og regelverk først må forenklast på ei rekkje område. Samstundes må det erkjennast at skjønnsbaserte ytingar og tenester ikkje lar seg digitalisere fullt ut. Det er erfarte realitetar som ligg bak orda: skjønsbaserte ytingar og tenester. Heilskapleg skjøn frå fagfolk er ein føresetnad for å redusere fråfall frå arbeidslivet. Forslagsstillarane meiner eit viktig prinsipp ved utøving av skjøn er at det skal gjerast ei likeverdig handsaming, men ikkje at alle skal handsamast likt. Denne forståinga må leggast til grunn for forenklingsarbeidet som utvalet skal gjera.

Regjeringa sitt mandat for det offentlege utvalet som skal revidere folketrygdlova, må på denne bakgrunn få eit endra mandat og endra samansetnad. Innan 31. desember 2026 må utvalet kome med ei delutgreiing til forslag om forenkling av lover og forskrifter som vedkjem dei mellombelse arbeids- og helserelaterte ytingane. Utvalet må utvidast med representantar for brukarorganisasjonar og tillitsvalde.

Forslagsstillarane viser vidare til at utvalet skal greie ut endringar med sikte på å «oppnå et lovverk som er hensiktsmessig utformet i lys av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen». Forslagsstillarane viser til at regjeringa enno ikkje har svara på Stortingets vedtak 37 (2022–2023), vedteke 10. november 2022: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en avklaring av forholdet mellom folketrygdlovens bestemmelser og EØS-retten.» Dette er kritikkverdig. Dette stortingsvedtaket var kjernen i Stortingets krav til regjeringa om å rydde opp etter den fatale EØS-/trygdeskandalen som innebar rettskraftige dommar overfor uskuldige menneske.

Forslagsstillarane meiner det er feil at utvalet som skal foreslå forenklingar i folketrygdlova, blir gitt som mandat å «oppnå et lovverk som er hensiktsmessig utformet i lys av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen» før regjeringa har følgt opp stortingsvedtaket. Regjeringa må no etter meir enn tre år raskt kome til Stortinget med eiga sak om avklaring av forholdet mellom folketrygdlova sine føresegner og EØS-retten, slik at dette er avklart før utvalet byrjar sitt arbeid.