Bakgrunn
En mer ressurseffektiv og sirkulær økonomi er helt nødvendig om Norge skal nå sine klima-, miljø- og bærekraftsmål. Regjeringen Solberg la våren 2021 frem Norges første nasjonale strategi for en grønn, sirkulær økonomi. Strategien inneholdt flere viktige tiltak som forslagsstillerne vil bygge videre på.
Sirkulær økonomi defineres som et system hvor ressurser gjenbrukes og holdes i kretsløpet for å redusere behovet for nye innsatsfaktorer og materialer. Det er bred enighet om at Norge har særlig potensial for sirkularitet innenfor flere områder, herunder bioøkonomi, bygg og anlegg, prosessindustrien og handels- og tjenestenæringene.
De kommende årene vil «Europas grønne giv» være et av de viktigste prosjektene for EU. EU anslår at om lag halvparten av klimakuttene i EU vil oppstå ved å gå fra en lineær til en sirkulær økonomi. En overgang til en sirkulær økonomi er en forutsetning for å oppnå et nullutslippssamfunn og for å redusere tap av biologisk mangfold. Ved å øke bruken av sirkulære materialer kan man også skape en innovativ og konkurransedyktig europeisk og norsk industri og styrke Norges og Europas forsyningssikkerhet. Norge som EØS-land er godt integrert i EUs indre marked, og Norge er godt tjent med at det blir felleseuropeiske regler.
Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) lanserte nettopp en stor gjennomgang av Norges innsats for klima og miljø og konkluderte blant annet med at Norge har et av verdens høyeste materialforbruk og et høyt materielt fotavtrykk per innbygger. Selv om mange aktører innen offentlig og privat sektor er i gang med omstillingen med økt gjenbruk og resirkulering, så er systemet og virkemidlene for omstilling tradisjonelt innrettet for en mer lineær økonomi. Det må betydelige endringer til i nesten alle ledd i verdikjedene, skatte- og avgiftspolitikken, virkemiddelapparatet, rapportering og statistikk samt i statlig kartlegging og planer.
Det er ingen motsetning mellom vekst i norsk økonomi og klimaomstilling. Nye sirkulære forretningsmodeller og grønne verdikjeder vil være vekstmotoren i norsk økonomi og sørge for fortsatt høy verdiskaping, sysselsetting og eksport i et marked i endring. Innenfor alle sektorer finnes det muligheter for å bruke ressurser mer effektivt. I bygg-, anleggs- og eiendomsnæringen vil det for eksempel være viktig å ta vare på og bruke bygg og anlegg lenger, samtidig som flere byggevarer og byggematerialer må finne veien tilbake i kretsløpet gjennom ombruk og gjenvinning.
Nettopp fordi det fremover vil komme skjerpede krav og målsettinger fra EU som Norge vil være forpliktet til å følge, er det viktig for norsk konkurranseevne at Norge øker innsatsen på dette området. Landets økonomi kan ikke lenger være rigget for at ting skal lages, brukes og til slutt kastes og brennes.
Mer gjenvinning, og bedre avfallshåndtering
EUs rammedirektiv om avfall har satt et mål om at minimum 70 pst. av bygg- og anleggsavfall skal gjenbrukes eller materialgjenvinnes innen 2020. I Norge er imidlertid kravet kun 60 pst. kildesortering av ikke-farlig bygg- og anleggsavfall – avfall som da må leveres til godkjent avfallsmottak eller direkte til gjenvinning. Regjeringen Solberg foreslo å øke kravet til kildesortering i TEK17 til 70 pst. Forslagsstillerne mener dette bør innføres, snarest, og at regjeringen samtidig bør varsle innføring av et krav om materialgjenvinning av ikke-farlig bygg- og anleggsavfall.
Forslagsstillerne mener regjeringen bør komme tilbake til Stortinget med en vurdering av hvor høyt kravet til materialgjenvinning bør være, hvor raskt det bør innføres, og hvordan man samtidig kan ivareta hensynet til byggeplasser utenfor tettbygde og sentrale områder med lengre avstander til avfallsmottak og gjenvinningsanlegg for enkelte materialgrupper.
Skal Norge nå landets mål om kildesortering og materialgjenvinning av for eksempel bygg- og anleggsavfall, er det behov for å gjennomgå dagens unntak fra deponiforbudet og fjerne unntak for fraksjoner der det i dag finnes industrielle gjenvinningsløsninger.
Gipsavfall er et eksempel. Flere deponier har tillatelse til å deponere gips. Samtidig er det et stort potensial for bruk av resirkulert gips i for eksempel bygg- og anleggsbransjen, og det er grunn til å tro at det vil bli et større marked for gjenvunnet gips i årene fremover. Det anslås at Norge årlig omsetter rundt 400 000 tonn gipsplater, men per 2020 er det kun 65 000 tonn gipsavfall som går til gipsgjenvinning. Gipsfabrikken i Holmestrand tar for eksempel imot 50 000 tonn gipsavfall årlig som benyttes til gipspulver som erstatter jomfruelig råvare i et sirkulært kretsløp.
Til tross for at det er etablert to konkurrerende industrielle gjenvinningsanlegg for gips, i Holmestrand og i Fredrikstad, er det flere fylker med nær geografisk beliggenhet som fremdeles deponerer betydelige mengder gipsavfall. Ifølge en rapport bestilt av Miljødirektoratet i 2020 deponerte eksempelvis Telemark og Vestfold 25 670 tonn gips i 2020.
Forslagsstillerne mener det er på tide å håndheve deponiforbudet strengere, og mener at blant annet gips er en egnet fraksjon til økt materialgjenvinning. Forslagsstillerne mener samtidig det er mulig å utforme regelverket slik at det tas hensyn til prosjekter i de nordligste delene av landet som har relativt små volum gipsavfall og har lengre transportavstand til materialgjenvinningsanleggene på Østlandet.
I en omstilling til en mer sirkulær økonomi er en rekke råvarer betydningsfulle. EU, som satser sterkt på en mer grønn og sirkulær økonomi, har identifisert 30 råvarer som kritiske og har lagt frem en egen handlingsplan for kritiske råvarer. I EUs nye batteridirektiv har de også foreslått målrettet gjenvinning av spesifikke metaller, herunder kobber, nikkel, kobolt og litium.
I motsetning til EU mangler Norge en oversikt over behovet for, og tilgangen på, kritiske og sjeldne råvarer. Samtidig går Norge glipp av disse verdifulle og sjeldne råvarene i egen avfallshåndtering, særlig i håndteringen av EE-avfall.
I Norge gjenvinnes nesten 95 pst. av alt EE-avfall som samles inn. Men gjenvinningsmålene i Norge er satt i prosent av total vekt på avfallet, som gjør at det i hovedsak er metaller av større volum som blir gjenvunnet. Det stilles få til ingen krav til hva som gjenvinnes av kritiske råmaterialer fra EE-avfall, og det gjenvinnes lite av sjeldne metaller. Det er behov for mer målrettet gjenvinning av spesifikke råvarer som er viktige for Norge og landets handelspartnere.
Kampen mot plastforsøpling
Plastforsøpling er en alvorlig nasjonal og global miljøutfordring og har store konsekvenser for økosystem på land og i havet og for spredning av miljøgifter i naturen.
Regjeringen Solberg la i 2021 frem Norges plaststrategi med flere viktige tiltak som bør følges opp og forsterkes i årene fremover. Det er behov for å fremme bærekraftige plastprodukter, skape et marked for resirkulert plast og øke materialgjenvinningen av plast. EU har allerede varslet flere grep i verdikjedene for plast som vil ha betydning for Norge, herunder et forsterket produktrammeverk, økt krav om resirkulert plast i nye produkter og økt krav til materialgjenvinning av ulike typer emballasje. EU har blant annet et mål om at det skal være kostnadseffektiv materialgjenvinning av plastemballasje innen 2030, og at over 50 pst. av all plastemballasje skal materialgjenvinnes i 2030. Dette må følges opp i Norge.
Forslagsstillerne mener det er viktig å ivareta prinsippet om at den ansvarlige for forurensningen må bære kostnadene ved å forebygge og redusere plastforurensningen. I dag har Norge etablert produsentansvarsordninger for emballasje, batterier, biler og elektronikkavfall. Miljødirektoratet fikk i november 2020 i oppdrag å gjennomgå og foreslå forbedringer av produsentansvarsordningene i Norge. Målet er å sikre forbedring av de eksisterende ordningene og overholdelse av nye EU-krav og å innføre nye produsentansvarsordninger for bestemte plastprodukter. Forslagsstillerne forventer at dette følges opp av regjeringen så raskt som mulig.
Forslagsstillerne mener det er flere endringer som bør gjennomføres. Marin forsøpling og spredning av mikroplast er for eksempel et stort globalt miljøproblem og har betydelige konsekvenser for dyreliv og sjømatressurser. Fiske, akvakultur og forbrukerrelatert avfall er identifisert som de største kildene til marin forsøpling i Norge.
Fiskeridirektoratet la 1. mars 2021 frem en handlingsplan med flere viktige tiltak for å bekjempe marin forsøpling fra fiske og akvakultur. I EUs engangsplastdirektiv følger det imidlertid også et krav om at nasjonalstatene må innføre et utvidet produsentansvar for fiskeri- og akvakulturutstyr som inneholder plast, innen 1. januar 2025.
I dag varierer materialgjenvinningsgraden stort mellom de ulike utstyrsgruppene, og det er grunn til å mistenke store mørketall. En utvidet produsentansvarsordning betyr at aktørene som produserer, importerer eller distribuerer utstyret, får et ansvar for at utstyret samles inn etter bruk og gjenvinnes i tråd med gjenvinningsmål og krav om dokumentasjon. En produsentansvarsordning for plastutstyr brukt innen fiskeri og oppdrett vil kunne sikre en mer effektiv innsamling og gjenvinning av plasten og redusere mengden plast som deponeres.
Drikkevareemballasje er i dag underlagt en miljøavgift og en grunnavgift, og det har bidratt til at Norge er blant de aller beste i verden på innsamling av drikkevareemballasje. Omtrent 90–95 pst. av alle bokser og flasker samles inn. Innsamlet materiale blir imidlertid i mindre grad resirkulert til produksjon av nye plastflasker, og det er foreløpig for få incentiver til å øke bruken av resirkulerte og fornybare råvarer i drikkevareemballasje. Forslagsstillerne mener derfor det er nødvendig å endre grunnavgiften til en gradert materialavgift som avtar med økende andel fossilfri plast i emballasjen. Forslagsstillerne viser til at både Miljødirektoratet og Skattedirektoratet tidligere har støttet en gradert materialavgift.
I forbindelse med revidering av EUs rammedirektiv er det signalisert krav om innblanding av resirkulert materiale. Forslagsstillerne mener det er viktig at norske myndigheter raskt signaliserer krav om bruk av resirkulert materiale i all drikkevareemballasje.
Engangsplastdirektivet fra EU ble vedtatt 5. juni 2019 og omhandler ti ulike engangsprodukter, og det har ulike virkemidler for de ulike produktgruppene. Som oppfølging av direktivet ble det innført et forbud mot ulike engangsplastprodukter der det finnes gode og tilgjengelige alternativer, fra 3. juli 2021, som for eksempel sugerør, q-tips og bestikk av plast. For andre engangsprodukter, som drikkebegre og matbeholdere, er det i stor grad opp til nasjonale myndigheter å følge opp med tiltak. Regjeringen Solberg lanserte Norges plaststrategi i 2021, der regjeringen blant annet lanserte et ønske om å inngå en «plastpakt» med partene i arbeidslivet om å redusere miljøkonsekvenser av enkelte plastprodukt.
Forslagsstillerne mener det haster å følge opp regjeringen Solbergs plaststrategi, og at staten bør inngå miljøavtaler med næringslivet med mål om å redusere engangsprodukter som plastholdige drikkebegre og matbeholdere. En miljøavtale kan sikre eierskap i næringslivet til å gjennomføre direktivet og bety at det igangsettes kostnadseffektive tiltak for å redusere forbruket, herunder økodesign, vektreduserende tiltak, bruk av resirkulerte og alternative materialer, bedre merking og tiltak for å hindre at produkter blir ødelagt under bruk.
En sirkulær bygg- og anleggsbransje med reduserte utslipp
Bygg, anlegg og eiendom er en av Norges største næringer og utgjorde omtrent 10 pst. av Norges bruttonasjonalprodukt i 2020. Næringen er også den største enkeltkilden til avfall i Norge. Ifølge McKinsey-rapporten «Norge i morgen» ble 3,3 millioner tonn eller ca. 30 pst. av Norges avfall generert av bygg- og anleggsvirksomhet i 2020. I tillegg står byggesektoren for om lag 40 pst. av energibruken.
Å øke ombruket av byggevarer og øke andelen gjenvunne materialer i byggevarene er avgjørende for å sikre overgangen til en mer sirkulær økonomi og redusere ressursbruken knyttet til produksjon av nye materialer. I dag er det imidlertid et lite effektivt marked for ombruksvarer og gjenvunne materialer, og det er uforutsigbar tilgang på ombrukte byggevarer.
Regjeringen Solberg foreslo i september 2021 å endre forskrift om omsetning og dokumentasjon av produkter til byggverk (DOK) for å øke ombruket av byggevarer. Forslagene innebærer en rekke forenklinger i dokumentasjonen av ombrukte byggevarer, samtidig som man vil opprettholde god kvalitet på nye byggverk der man har brukt ombruksbyggevarer.
Regjeringen Solberg la også frem en rekke forslag til endringer i TEK17 og byggesaksforskriften (SAK10) i juli 2021 for å styrke de klimabaserte energikravene til bygg. Forslagene er blant annet krav til klimagassregnskap for boligblokk og yrkesbygg. Det er et viktig tiltak for å forstå den totale klimabelastningen til et byggeprosjekt. Byggenæringen er en viktig bestiller, og endringene i teknisk forskrift kan bidra til at bestillingene i byggenæringen utløser innovative fossilfrie og sirkulære løsninger.
Forslagsstillerne mener det haster å gjennomføre de ovennevnte endringene. Det er også behov for å bygge videre på disse varslede tiltakene. Forslagsstillerne mener eksempelvis at innføring av et klimagassregnskap vil gjøre det mulig å gradvis innføre obligatoriske krav til utslippsnivå fra materialer over livsløpet for bygg. Ved å innføre teknologi- og materialnøytrale klimagasskrav i TEK vil det bli et større marked for grønne løsninger i byggenæringen. Det er flere hundre bygg som de siste årene har gjennomført prosjekter med klimagassregnskap og spesifikke klimatiltak, for eksempel bruk av lavkarbonbetong og materialgjenvunne og fossilfrie materialer. Flere klimatiltak som tidligere ville ført til økte kostnader, gir i dag få eller ingen merkostnader. Kravet om klimagassregnskap bør derfor følges opp med konkrete krav om klimakutt. Forslagsstillerne viser til at innføring av klimakrav også støttes av flere sentrale aktører i næringen og flere enkeltbedrifter i verdikjeden. Som omtalt i regjeringen Solbergs klimamelding må klimagassutslippene fra bygg og byggenæringen reduseres dersom man skal nå de nasjonale og internasjonale klimamålene Norge har forpliktet seg til.
I forkant av innfasing av krav til reduserte klimagassutslipp er det viktig at bransjen enes om rammene for klimagassregnskapene og det settes en felles standard.
Det trengs flere grep for å gi aktørene i byggemarkedet insentiver til omsetning av ombrukte byggematerialer og gjenvunne materialer samt redusere byggeprosjektets totale klimafotavtrykk. Samtidig er det behov for forenklinger i regelverket og bedre digitale verktøy og systemer for å få til et fungerende marked for ombruksvarer og gjenvunne byggematerialer.
Regjeringen Solberg opprettet i 2021 et digitaliseringsråd som skal teste og få erfaring med bruk av digitale produktdata, med mål om å øke ombruket av materialer. For å få til et velfungerende marked for ombrukte materialer er det behov for å utvikle digitale plattformer, såkalte «materialbanker», med standardisert informasjon om materialene.
Forslagsstillerne mener også det bør fases inn krav om andelen ombruksmaterialer, gjenvunne og fornybare materialer ved nybygg og ombygging fra 2025. Konkrete signaler om dette vil utløse et potensial for å utvikle forretningsmodeller og arbeidsplasser knyttet til ombruk, som sporing av materialer, kvalitetssikring, innfasing av gjenbruksbaserte materialer og digitalisering. Det er viktig at det i sammenheng med krav til ombruksmaterialer og gjenvunne materialer ses på dagens regelverk, og at dette forenkles.
Store infrastrukturprosjekter og øvrig bygge- og anleggsvirksomhet fører ofte til store mengder ikke-forurensede jord- og steinmasser som kan håndteres på en mye bedre miljømessig og økonomisk måte enn i dag. Til tross for at mye av overskuddsmassene kan gjenvinnes og det er økende behov for mineralsk byggeråstoff, er det mye i dag som deponeres. Dersom man i større grad gjenvinner overskuddsmasser, trenger man å ta ut mindre nye masser, og dermed kan man redusere forurensning, transportbehov og beslag av areal.
Nylig la en tverrfaglig departementsgruppe frem en felles anbefaling om tiltak og virkemidler for å håndtere jord og stein i overskuddsmassene. Prosjektet identifiserte fem hovedutfordringer med dagens håndtering av overskuddsmasser, herunder manglende samlet oversikt over overskuddsmasser, mangel på egnede mottaksanlegg, behov for arealer til mellomlagring av masser, og lite samordnet og oversiktlig regelverk og saksbehandling. Prosjektet anbefalte deretter en rekke tiltak som bør vurderes.
Det er flere kommuner som har gått foran for å håndtere masser, øke lokal gjenbruk og minske transport av masser. Bærum kommune har for eksempel laget en felles database for massehåndtering. Forslagsstillerne mener dette bør være en inspirasjon for flere kommuner. Det er behov for at offentlige myndigheter i langt større grad enn i dag ser massehåndtering i sammenheng over flere prosjekter og tilpasser forurensningsloven og avfallsdirektivet slik at man øker muligheten for gjenbruk. Det er også behov for bedre mellomlagring av masser og økt kvalitetstesting og sortering. Masser må anses som en ressurs. Forslagsstillerne mener dette er tiltak som bør vurderes i en ny veileder for massehåndtering.
Offentlig sektor kjøper inn varer og tjenester for rundt 600 mrd. kroner i året, og krav fra offentlige innkjøpere er viktig for å nå klima- og miljøpolitiske målsettinger. For å lykkes med overgangen til en sirkulær økonomi må derfor offentlige anskaffelser i større grad ha kriterier som vektes mot miljø og grønne løsninger. Det er særlig viktig for å skape etterspørsel etter resirkulerte råvarer og høyere grad av materialgjenvinning og ombruk av avfallet.
Forslagsstillerne viser til at regjeringen Solberg la frem en handlingsplan for økt andel klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon, herunder å gjennomføre DFØs program «Grønt kompetanseløft» for Innkjøps-Norge. Denne strategien må følges opp. I tillegg bør det tas flere grep for å sikre at for eksempel offentlige byggherrer som Statnett, Nye Veier, Statens vegvesen, Bane Nor og fylkeskommunene i større grad etterspør økt materialgjenvinning og ombruk av enkelte materialgrupper.
Skal man lykkes med en omstilling til en mer sirkulær økonomi må oppbygging av prosjekter innen sirkulær økonomi og sirkulære verdikjeder få større plass i det næringsrettede virkemiddelapparatet. Forslagsstillerne viser til at regjeringen Solberg i strategien for sirkulær økonomi lanserte sirkulær økonomi som et tverrgående satsingsområde i porteføljene til Enova, Innovasjon Norge, Norges forskningsråd og Siva. Ordningene i virkemiddelapparatet er imidlertid fremdeles innrettet for å støtte opp under enkelte formål, prosjekter eller aktører og i mindre grad innrettet for å støtte opp under hele eller deler av verdikjeder som vil bidra til økt forbruk av resirkulerte råvarer eller redusere klimautslipp andre steder.
Forslagsstillerne er opptatt av å utvikle nye forretningsmodeller for mer bærekraftig produksjon og flere sirkulære tiltak. I EUs handlingsplan for sirkulær økonomi oppfordrer EU-kommisjonen de enkelte landene til å ta i bruk økonomiske virkemidler for å lykkes med overgangen til en sirkulær økonomi. Forslagsstillerne mener det er flere endringer i skatte- og avgiftssystemet som bør utredes for å styrke lønnsomheten i sirkulære verdikjeder, herunder miljøavgift på fossil plast. I den nasjonale strategien for sirkulær økonomi igangsatte regjeringen Solberg en større gjennomgang av skatte- og avgiftssystemet, blant annet for å vurdere hvordan økonomiske virkemidler kan bidra til sirkulære løsninger. Forslagsstillerne ser frem til at utvalget utreder flere av de nevnte forslagene, og at regjeringen følger opp anbefalingene fra utvalget når de blir lagt frem.
For at sirkulær økonomi skal fungere i et nasjonalt og internasjonalt marked, må det videre utvikles felles europeiske standarder for sirkulær økonomi. Standarder sikrer like konkurransevilkår, effektiv kommunikasjon og kvalitet og vil være avgjørende for norsk industri og norske bedrifter i implementeringen av europeisk politikk på miljøområdet. For at gjenvinningsbransjen skal kunne levere resirkulerte råvarer av rett kvalitet, er det også nødvendig å utarbeide europeiske (EN) og internasjonale (ISO) kvalitetsstandarder.
Skal man lykkes med overgangen til en sirkulær økonomi, er det videre behov for at Norge prioriterer samarbeid og deltakelse i relevante EU-prosesser og følger utviklingen av europeiske rammebetingelser. Det trengs også et kompetanseløft for norske bedrifter og kommuner, og det bør etableres nasjonale måltall innenfor ulike sektorer for å måle fremgang og følge utviklingen over tid. Forslagsstillerne forventer at regjeringen sikrer en rask implementering av EU-regelverk som fremmer en sirkulær økonomi, slik at norske aktører konkurrerer på like vilkår med aktørene i nabolandene og resten av EU.