Bakgrunn

Riksrevisjonen har gjort en undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket for perioden 2004–2018, (Rapport 3:6 (2019–2020) Undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket), hvor det bl.a. heter:

«Lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven) fastslår at forvaltningen av fiskeressursene skal sikre tre hovedmål:

• bærekraftige fiskebestander

• samfunnsøkonomisk lønnsomhet

• sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene

Det vil være konflikter mellom disse tre målene. Ettersom bærekraftig høsting av bestandene har etablert seg som et overordnet hensyn i fiskeriforvaltningen, er målkonfliktene i praksis mellom målet om lønnsomhet og målet om sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Det er myndighetenes oppgave å veie målene opp mot hverandre i forvaltningen av fiskeressursene.»

Kontroll- og konstitusjonskomiteen understreket i Innst. 80 S (2020–2021) at alle deltakerne på komiteens høring 8. oktober 2020 beskrev Riksrevisjonens undersøkelse som en grundig og fyllestgjørende beskrivelse av utviklingen på området i perioden 2004–2018, der hovedfunnene er:

• Endringene i kvotesystemet i perioden 2004–2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten.

• Etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret ved at:

  • Eierskapet til fartøy med kvoter er konsentrert på færre hender.

  • Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere.

  • Flåtestrukturen er mindre variert, og fartøyene er færre og større.

  • Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er økende, men fortsatt lavt.

• Økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere.

• Endringer i den minste kystflåten har negative konsekvenser for kystsamfunn.

• Flere fiskeriavhengige kommuner har fått redusert fiskeriaktivitet.

• Flere av endringene i kvotesystemet er ikke tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet.»

Stortingets behandling av rapporten viste at de samfunnsøkonomiske og distriktspolitiske hensynene ikke var godt nok ivaretatt i forvaltningen av denne samfunnsressursen som tilhører det norske folk i fellesskap. Stortinget gjorde følgende enstemmige vedtak:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan Riksrevisjonens anbefalinger skal følges opp på en måte som ivaretar det tredelte formålet i havressursloven og sikrer en forsvarlig forvaltning av kvotesystemet som skaper tillit hos alle aktører i fiskerinæringen.»

Et flertall av fiskerikommunene har hatt en nedgang i folketallet de siste 20 årene. Riksrevisjonen peker på sammenhengen mellom struktur på mottak og konsentrasjon av fiskerettigheter. Riksrevisjonen påpeker blant annet:

«Undersøkelsen viser at det har blitt betydelig færre mottak, og at de store mottakene mottar en større andel av landingene enn før. I områder der det ikke lenger finnes fiskemottak som kan ta imot fangstene, kan eiere av fartøy i den minste flåten bli tvunget til å selge fartøyene eller flytte. Riksrevisjonen viser til at det er en gjensidig avhengighet mellom den minste kystflåten og fiskeindustrien, og at det er sannsynlig at en utvikling i retning av færre og større fartøy vil føre til færre og større landanlegg.»

Mer råstoff til land og videreforedling langs kysten vil gi mer stabile og livskraftige samfunn med flere helårige arbeidsplasser. Disse momentene er viktige, i tillegg til lønnsomheten for fiskerne og fiskebåteierne.

Tildeling av begrensede fiskerettigheter er i realiteten tildeling av vederlagsfrie grunnrenteverdier (ressursrente). Forutsetningen for at slike rettigheter tildeles uten økonomisk vederlag, er at de utnyttes slik at de oppfyller samfunnsmessige betingelser nedfelt i havressurslova og deltakerloven. Senterpartiets prinsipielle holdning til ressursrentespørsmålet har stått fast over tid. Alt i innstillingen til St. Meld. 51 (1997–98) jf. Innst. S. nr. 93 (1998–99) ble det fastslått:

«Gjennom reguleringssystemet legges det opp til at ressursrenten går inn i næringen og i samfunnene langs kysten. En slik anvendelse av ressursrenten kan sees som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene […] I fordelingsspørsmål er det nødvendig å se næringen i sammenheng og i et verdikjedeperspektiv. Industriens behov for råstoff er således et viktig kriterium i fordelingspolitisk sammenheng. Både fangst-, tilvirknings- og eksportleddet bidrar til verdiskapningen. Derfor kan en ikke maksimere lønnsomheten i en del av næringen hvis dette går på bekostning av andre deler og den samlede verdiskapning.»

Formålet i havressurslova og deltakerloven er ikke blitt oppfylt ved tildeling av kvoter fordi fiskeriforvaltningen har overlatt allokeringen til markedet og ikke til de politiske vedtaksprosesser, slik fiskerirettens regler gir grunnlag for. Blant annet er størstedelen av trålerflåten i dag eid av fiskeindustribedrifter med dispensasjon fra deltakerloven, som sier at bare fiskere kan tildeles fisketillatelser. Formålet var å sikre råstofftilgangen til fiskeindustrien utenom de store sesongfiskeriene. Resultatet er derimot blitt at ca. 90 prosent av fangstene fra trålfiskekvotene landes frosset utenom de tilgodesette fiskerikommunene og i stor grad blir eksportert direkte til utenlandsk industri. Det er flere årsaker til dette.

En årsak er at myndighetene har bidratt til eksport av denne frossenfisken gjennom fryseauksjoner – utenom de tilgodsette kystkommunene – til priser som har gjort råstoffet ulønnsomt for fiskeindustrien. Årsaken er at auksjonsprisene reflekterer det globale råstoffmarkedet, som ligger betydelig høyere enn for det ferske råstoffet som landes av kystfiskeflåten regulert av det dynamiske minsteprissystemet. For å sikre industrien tilgang på tilstrekkelig råstoff til konkurransedyktige priser vil det være behov for endringer i dagens system. Systemet må utformes slik at fisken leveres lokalt og for bearbeiding i Norge. Det må fastslås at tilbudspliktig fangst skal leveres fersk eller frosset til berettiget kjøper til fastsatte minstepriser justert for gjennomsnittlige førstehåndspriser på tilsvarende ferske landinger i samme region.

Noen av de norske trålerne har fått tildelt kvoterettigheter med leverings- og aktivitetsplikt til flere kystsamfunn. De skulle være viktige leverandører av råstoff til fiskeindustrien, særlig i perioder med lite fisk langs norskekysten. Pliktsystemet er ikke blitt håndhevet i tråd med intensjonen, og Senterpartiet fremmet derfor ved behandlingen av Innst. 208 S (2018–2019) forslag om at

«Stortinget ber regjeringen om å håndheve pliktsystemet for å sikre at disse trålerne faktisk leverer fisk til lokalsamfunnene i tråd med intensjonen i pliktsystemet. Alternativet vil være, om dette ikke skjer innen to år, at kvoter tilbakeføres fra disse selskapene til kystflåten».

Til forskjell fra fiskeforedling er regulering av fisket ikke en del av EØS-avtalen. Norge står derfor fritt til å knytte betingelser til fordeling av fiskerettigheter. Island innførte for eksempel i 2006 en lovregulering som gir fiskerimyndighetene fullmakt til å innføre et kvotetrekk på opptil 20 prosent på torsk og hyse og 15 prosent på andre arter på fangster som blir eksportert ubearbeidet. Det bør innføres tilsvarende ordninger i Norge for å sikre en mye større andel av høyforedlede fiskeprodukter som kan eksporteres fra Norge.

Et viktig bidrag til å stabilisere bosettingen i de fiskeriavhengige kystkommunene er å fordele fiskekvotene slik at de gir flere arbeidsplasser med gode og trygge årsinntekter. Kvoter som frigjøres, enten fra leveringspliktige trålere som ikke oppfyller sine samfunnsoppgaver om å sikre fiskeindustrien råstoff til foredling, eller gjennom kvotetrekk ved eksport av ubearbeidet fisk, må gå til å sikre arbeidsplasser og en samfunnsøkonomisk bærekraftig verdiskaping i de fiskerikommuner som har fått et lavere folketall de siste 20 årene. Kvotene skal styrke nyrekruttering av fartøy og fiskere både i åpen gruppe og i lukkede grupper og sikre sesongutjevning av råstofftilgang for den lokale bearbeidingsindustrien.