Maktkonsentrasjon i verdikjeden for mat og dagligvarer

Over flere år har utvalg og utredninger pekt på utfordringer i den norske dagligvaresektoren, men få politiske tiltak har vært gjennomført. I NOU 2011: 4 påpekte Matkjedeutvalget at det norske dagligvaremarkedet var sterkt konsentrert, og at dette kunne gå utover prisene:

«Utvalget karakteriserer markedet som sterkt konsentrert. Høy konsentrasjonen i et marked kan isolert sett svekke konkurransen og øker også sannsynligheten for at aktørene kan lykkes med konkurransedempende samarbeid eller andre konkurransedempende strategier.»

I tillegg til høy konsentrasjon i kjedeleddet påpekte utvalget konsentrasjon i leverandørmarkedet:

«Deler av de norske leverandørmarkedene er svært konsentrerte. I mer enn halvparten av de undersøkte markedene har markedsleder en markedsandel på over 50 pst. Det indikerer at konkurransen er svak og at markedsleder har sterk markedsmakt.»

Som en oppfølging av Matkjedeutvalget la Dagligvarelovutvalget (NOU 2013: 6) frem forslag til lov om god handelsskikk, som skulle regulere forhandlingene, sikre mer åpenhet og bedret konkurranse. Høyre- og Fremskrittspartiregjeringen fulgte ikke opp utvalget.

I Dokument 8:12 S (2014–2015) fremmet representanter fra Arbeiderpartiet forslag om å innføre en slik lov. Stortinget påpekte i behandling av denne saken, jf. Innst. 155 S (2014–2015), at

«den norske verdikjeden for mat kjennetegnes av en sterk markedskonsentrasjon både på leverandør-, distribusjons- og dagligvareledd. Dette gir en utfordrende konkurransesituasjon».

Flertallet ønsket likevel ikke en slik lov, men ba i stedet

«regjeringen fremme forslag til virkemidler for å bedre konkurransen og effektiviteten i dagligvaremarkedet».

Høsten 2017 pekte en rapport fra Oslo Economics, gjennomført på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet, på at konsentrasjonen har økt de siste fem årene. Rapporten konkluderer med at manglende konkurransedyktige betingelser hos leverandørene er det viktigste etableringshinderet.

Det er på overtid å gjennomføre politiske tiltak for å styrke norske forbrukere og matprodusenter innenfor rammene av norsk landbrukspolitikk.

1. Lov om god handelsskikk

Forslagsstillerne viser til at en lov om god handelsskikk vil være ett av flere virkemidler som sikrer mer åpenhet og mulighet for reell påvirkning og markedsmessig styring av prissetting av dagligvarer, slik at disse blir så rimelige som mulig. En slik lov vil sikre bedre tilgang til informasjon, skriftliggjøring, beskyttelse av forretningshemmeligheter og klare regler og prosedyrer.

En lov om god handelsskikk skal bidra til mer forutsigbarhet og ryddighet i forhandlingene mellom leverandører og kjedene. For å sikre mer velfungerende verdikjeder på et så sentralt samfunnsområde som mat, mener forslagsstillerne at forslaget om lov om god handelsskikk nå må følges opp. Distribusjonselementet må også ivaretas i forbindelse med lovforslaget.

2. Utredning av forbud mot prisdiskriminering for dominerende leverandører

De største kjedene i Norge har i dag de beste innkjøpsbetingelsene. Jo større volum som kjøpes inn, jo bedre betingelser. Av Oslo Economics trekkes dette frem som det mest betydningsfulle etableringshindret for nye aktører. Små, nyetablerte kjeder, butikker eller nettaktører kan vanskelig konkurrere, fordi de aldri vil få så gode innkjøpsbetingelser som de store og etablerte:

«Dette skyldes at marginene på detaljistleddet er forholdsvis lave, samtidig som varekostnaden står for en svært stor del av de totale kostnadene. De relative volumgevinstene i innkjøp gjør at det er svært utfordrende for en liten og nyetablert aktør å oppnå innkjøpsbetingelser som gir rom for lønnsom drift – i konkurranse med aktører med relativt bedre innkjøpsbetingelser»,

heter det i rapporten.

I en bransje med sterk konkurranse på pris, blir det dermed tilnærmet umulig for nye aktører å etablere seg, hvilket opprettholder den sterke konsentrasjonen i markedet.

Det er heller ikke slik at nyetableringer bare kan finne alternative leverandører. Den høye konsentrasjonen i leverandørleddet gjør også at leverandørene har så sterke merkevarer at butikker vanskelig kan konkurrere uten å ha disse representert i sitt utvalg.

For nyetableringer dannes det da et nesten umulig bilde: Det finnes ingen vei utenom mange av de store leverandørene, men det er omtrent umulig å oppnå konkurransedyktige innkjøpsbetingelser.

Også for etablerte kjeder kan dominerende leverandørers markedsmakt skape utfordringer for både utvalg og priser. Blant annet kan de sterke insentivene til å oppnå høyt volum fra én leverandør presse kjedene til lojalitet, slik at dette går ut over utvalget av andre leverandører.

Det er begrenset med innsyn i forhandlingene i sektoren, men sammenhengen mellom volum og pris ser ut til å være større enn hva som kun gjenspeiler volumbesparelsene til leverandørene. Presset på volum kan bidra til at mindre leverandører presses ut, da det kreves et så stort volum at det ikke blir plass til flere leverandører i hyllene. Det er også bekymringsverdig at det er muligheter for å la forhandlinger i én kategori påvirke prisene i en annen kategori. Alt tyder på at i våre naboland er forskjellene i innkjøpsbetingelsene betydelig mindre enn i Norge.

En praksis med lik pris for et likt volum per leveranse av samme vare (ekskludert eventuelle transportkostnader) fra dominerende leverandører i en kategori, vil styrke konkurransen i leverandørleddet og fjerne etableringshindre i butikkleddet. Dette vil på sikt kunne både redusere priser og styrke utvalget i norske dagligvareforretninger.

Like innkjøpsbetingelser vil føre til styrket konkurranse overfor forbruker, både mellom eksisterende kjeder og nyetableringer, og på sikt vil det kunne gjøre det lettere å ta inn andre leverandører, hvilket også vil styrke konkurransen i leverandørleddet.

På denne måten kan et slikt forbud utjevne makt i verdikjeden for mat og dagligvarer i Norge.

Forslagsstillerne mener derfor det må utredes med sikte på å innføre et forbud mot prisdiskriminering for dominerende leverandører innen en gitt kategori. Dominerende leverandører har allerede i dag betydelig prissettingsmakt, og det er å forvente at en slik regulering vil kunne gi høyere innkjøpspriser til de aktørene som i dag har best betingelser, men lavere innkjøpspriser til de med dårligere. De med dårligere betingelser i dag vil dermed kunne drive ned prisene til forbruker, i tillegg til at et viktig etableringshinder fjernes. Konkurransen vil dermed ikke være definert av størrelse, men evnen til å drive effektivt og tilby forbrukerne et best mulig tilbud.

Forslagsstillerne viser til at konkurranseloven § 11 d) kan være et utgangspunkt, men at den i dag ikke synes effektiv, da den etter hva forslagsstillerne kjenner til, ikke har vært anvendt i slike situasjoner av konkurransemyndighetene.

En utredning bør kartlegge effekter både for forbruker, i butikkleddet og i leverandørleddet. Utredningen bør også kartlegge forskjellene i innkjøpsbetingelser i Norge og sammenlignbare land som Danmark og Sverige. Utredningen må videre ta hensyn til hele prisbildet, herunder rabatter og andre økonomiske ytelser. Utredningen bør ikke avgrenses til bare å vurdere dominerende aktører i konkurranserettslig forstand, men vurdere om en slik regel skal gjelde alle med betydelig markedsmakt – en markedsandel på over 30 pst. En utredning bør også vurdere hvorvidt man må iverksette tiltak for å hindre utnyttelse av betydelig markedsmakt også fra innkjøpernes side. I utredningen bør man blant annet se til tysk og finsk konkurranselovgivning.